CC BY
10
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
Ретроспектива понятия «общественный порядок» и ее значение в условиях современности
СОЛДАТОВ АЛЕКСАНДР ПЕТРОВИЧ,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела по изучению социальных процессов и разработке комплексных проблем обеспечения правопорядка научно-исследовательского центра Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: alekpet1@yandex.ru
A Retrospective of the Concept of «Public Order» and Its Significance in Modern Conditions
SOLDATOV ALEXANDER PETROVICH,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher
of the Department for the Study of Social Processes and the Development of Complex Problems of Law Enforcement at the Research Center Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: alekpet1@yandex.ru
Аннотация. В статье в ретроспективе, с середины прошлого века и до настоящего времени, рассматривается понятие «общественный порядок» в России. На основе научных источников в статье показана эволюция этого процесса и его значение в условиях современности.
Ключевые слова и словосочетания: общественные отношения; общественный порядок; полиция; правоохранительная деятельность; правопорядок; общественная безопасность; полиция.
УДК 351.75
Annotation. In retrospect, from the middle of the last century to the present, the article examines the concept of «public order» in Russia. Based on scientific sources, the article shows the evolution of this process and its significance in modern conditions.
Keywords and phrases: public relations; public order; police; law enforcement; law and order; public safety; police.
Как известно, ведомственный правовой акт1, регламентирующий организацию деятельности участкового уполномо-
1 О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой
ченного полиции (далее — УУП) охватывает
деятельности (вместе с Инструкцией по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, Наставлением по организации службы участковых уполномоченных полиции): приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 .
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
более десяти направлений . Основные из них: профилактический обход административного участка; индивидуальная профилактическая работа с лицами, состоящими на профилактическом учете; деятельность по осуществлению административного надзора в отношении определенной категории лиц; деятельность по выявлению и раскрытию преступлений; действия по выявлению, пресечению и документированию административных правонарушений; профилактика правонарушений в жилом секторе; работа по приему граждан и рассмотрению их обращений; контроль за соблюдением паспор-тно-регистрационных правил и правил миграционного учета иностранных граждан и другие Если обобщенно сказать, то УУП — это ключевая фигура по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на вверенном ему административном участке (хотя в указанном приказе МВД России об этом прямо не говорится) . Особо следует подчеркнуть роль участкового уполномоченного полиции в сельской местности, где он, как правило, в единственном числе несет службу и по охране общественного порядка и обеспечивает общественную безопасность
В этой связи УУП должен иметь четкое представление о понятии «общественный порядок», его ретроспективе и какое значение этот термин имеет в условиях современности . Проведем краткий исторический экскурс . Проблемы понимания общественного порядка нашли свое отражение в многочисленных публикациях ученых-административистов с середины прошлого столетия . Теоретиками концепции общественного порядка выступили М . И . Еропкин, А. П . Клюшниченко, Л . Л . Попов, А. В . Серегин .
Так, М И Еропкин рассматривал общественный порядок лишь как часть общественных отношений, на которую направлена правоохранительная деятельность государственных органов, их должностных лиц или общественности, отдавая предпочтение общественным отношениям, возникающим в общественных местах [4, с . 10] . А. П . Клюшниченко считал позицию М И Еропкина ошибочной, трактовал общественный порядок более широко как систему отношений, обеспечивающих «нормальные условия для общественно полезной деятельности граждан, их отдыха и быта, гарантированное общественное спокойствие, уважение к общественной нравственности, чести и достоинству людей, а также сохранности имущества» [6, с . 68] .
Расширил подход к понятию «общественный порядок» А. В . Серегин . Он предложил считать важнейшим критерием разграниче-
ния указанного понятия от других схожих с ним общественных отношений их содержание По этому критерию все общественные отношения, образующие общественный порядок, он разделил на три группы В первую группу вошли общественные отношения, обеспечивающие состояние общественного спокойствия в больших коллективах, в масштабе населения районов, городов Вторую группу общественных отношений должны составлять те из них, которые способствуют поддержанию личного спокойствия граждан Третья группа общественных отношений, входящих в общественный порядок, должна обеспечивать соблюдение требований общественной нравственности, уважения чести и человеческого достоинства граждан [8, с . 8]. По мнению Л . Л . Попова, порядок составляют не только правовые и иные социальные нормы с закрепленными в них правилами поведения, а фактически складывающиеся общественные отношения [7, с . 228].
В 1980-х годах прошлого века взгляды ученых на понимание общественного порядка несколько изменились . В теории административного права термин «общественный порядок» стал употребляться в широком и узком смысле В широком смысле общественный порядок — это система, порядок общественных отношений, складывающихся под воздействием социальных норм (при ведущей роли правовых норм) . Он отождествлялся с неким абстрактным понятием В узком смысле слова общественный порядок представлял собой порядок (систему) отношений, складывающихся при нахождении граждан в общественных местах: на улицах, площадях, в парках, садах, общественном транспорте, предприятиях торговли и общественного питания и т . д . Общественные места характеризуют их доступность для населения, необходимость обеспечения граждан возможностью пользоваться принадлежащими им правами, защитой их жизни и здоровья, чести, достоинства и имущества
Сторонником такого же подхода является И И Веремеенко, считавший, что сущность общественного порядка заключается в обеспечении личной и общественной безопасности в процессе общения людей С его точки зрения, именно права и обязанности личности по обеспечению личной и общественной безопасности и составляют административно-правовой статус личности в сфере охраны общественного порядка [2 с . 42—43] . Это права на охрану здоровья, жизни, достоинства, чести, нравственности, имущества людей в процессе их обще-
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
ния в общественных местах . Указанным правам личности корреспондируются соответствующие обязанности государственных и общественных органов и организаций, их должностных лиц, а также других граждан соблюдать эти права личности и принимать активные меры к тому, чтобы они не нарушались .
В научных трудах последнего десятилетия прошлого века концептуальные подходы к термину «общественный порядок» в основном сохранились, но и появились некоторые новые тенденции . Так, Ю . П . Соловей подверг критике взгляды советских ученых, которые указывали на то, что общественный порядок закрепляется не только правовыми нормами, но и обычаями, нормами морали и нормами общественных организаций . Этому способствовало то, что в некоторых правовых актах того времени вместо понятия «общественный порядок» чаще стали употребляться термины «правопорядок», «общественный правопорядок» [10, с . 129] . Он же высказал идею о замене термина «общественный порядок» двумя понятиями: «общественная безопасность» и «личная безопасность» . Его позицию поддержали В . Н . Казаков, И . О . Кулиев, П . Т . Городецкий . Так, П . Т . Городецкий предложил законодательно закрепить категорию «общественная безопасность» как установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функционирование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирований гражданского общества, отдельных граждан и их объединений [3, с . 48].
На рубеже столетий в научной литературе также предлагались различные подходы к понятию общественного порядка . А. П . Коренев под общественным порядком как социально-правовой категорией понимал «обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, для деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций [1, с . 56] .
В первом десятилетии начавшегося столетия научный интерес к пониманию общественного порядка снизился Одновременно возросла актуальность в понимании правопорядка и его соотношение с общественным порядком Особенность правового порядка выражается в том, что он складывается только на основе правовых норм и поэтому охраняется органами государства Правопорядком охватываются не все
отношения, имеющие место в обществе Некоторая часть общественной жизни не нуждается в правовой регламентации Она находится в сфере действия внеправовых регуляторов: норм морали, норм традиций и обычаев, норм общественных организаций и других Правопорядок является лишь элементом (частью) всей системы общественных отношений Поэтому большое значение для юридической науки и правоприменителей имеет правильное понимание соотношения понятий «правопорядок» и «общественный порядок»
Соотношение этих двух правовых категорий наглядно показал А. С . Клинов: «Общественный порядок представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов . Это и есть структурные элементы общественного порядка . Но только правопорядок охраняется специальными государственно-правовыми мерами Остальные элементы общественного порядка обеспечиваются своими средствами воздействия: моральными, собственно общественными, естественными навыками и привычками, силой традиций . В системе отношений, образующих общественный порядок, основным связующим звеном выступает правопорядок, поскольку он в той или иной мере отражает наиболее существенные черты нормативного регулирования в целом» [5, с . 184]. Соотношение понятий «общественный порядок» и «правопорядок» имеет не только теоретическое, но и практическое значение Эти понятия нельзя смешивать Данной проблеме было посвящено специальное исследование, результаты которого были ранее опубликованы [9, с . 260—272].
Можно проследить эволюцию института административной ответственности в сфере общественного порядка, если обратиться к текстам кодексов об административных правонарушениях РСФСР и действующего сейчас . В КоАП РСФСР глава 13 называлась «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» Упоминаний о правопорядке и общественной безопасности в ней не было В действующем КоАП РФ глава 20 имеет название «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» В проекте нового КоАП РФ глава 14 именуется как «Административные правонарушения, посягающие на правопорядок в общественных местах» Основная масса составов правонаруше-
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
ний в указанных главах была подведомственна и подведомственна сейчас органам внутренних дел (полиции) . Необходимо обратить внимание и еще на один важный аспект . В п. 6 ст. 2 «Основные направления деятельности полиции» Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г . № З-ФЗ указано, что одним из направлений деятельности полиции является «обеспечение правопорядка в общественных местах»1 .
Дополнительную актуальность данной теме исследования придает тот факт, что до настоящего времени на законодательном уровне не закреплено ни одно из исследованных понятий . В завершение следует обратить внимание и на категорию «общественная безопасность» . Это сфера, как и термин, не достаточно регламентирована в современных правовых основах В декабре 2022 г. ВНИИ МВД России подготовил проект Федерального закона «Об общественной безопасности в Российской Федерации», который содержал необходимые правовые категории .
Не умаляя важности и значения проведенной коллективом авторов работы по разработке проекта указанного выше федерального закона, признавая существующие проблемы в правовом регулировании сферы общественной безопасности, мы не можем полностью согласиться с разработчиками закона по следующим основаниям
Во-первых, авторы ошибочно полагают, что это отраслевой закон Исходя из сущности общественных отношений, можно однозначно утверждать, что сфера общественной безопасности — это многогранная сфера общественных отношений, которая уже урегулирована множеством других федеральных законов Этот факт подтверждают и положения ст . 9 предлагаемого проекта федерального закона, в котором определены 7 направлений обеспечения общественной безопасности При анализе ст 9 видно, что по отдельным направлениям обеспечения общественной безопасности в стране действуют либо специальные законы, либо Уголовный кодекс Российской Федерации, а также другие кодексы (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский кодекс, Семейный кодекс Российской Федерации), отдельные подзаконные акты .
Во-вторых, авторы проекта предлагают правовое регулирование общественной безопасности выделить из положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации2 . Таким образом, предлагается нару-
1 О полиции: Федер . закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» .
2 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос . Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 //
шить смысловой текст Стратегии, в частности подраздел «Государственная и общественная безопасность» раздела IV «Обеспечение национальной безопасности» . По-нашему мнению, так делать нельзя Тем самым искусственно разграничиваются и дублируются многие положения, касающиеся раздела Стратегии . Разрывать (отделять) государственную безопасность от общественной безопасности недопустимо
В-третьих, смешение и искусственное разграничение правовых норм приведет к их ненужной конкуренции и путанице На наш взгляд, если Стратегия национальной безопасности является основополагающим правовым документом, то в ней должны существовать раздельные положения, касающиеся государственной безопасности и общественной безопасности Тогда логично было бы по всем видам безопасности, перечисленным в Стратегии, разрабатывать и принимать отдельные федеральные законы (о государственной безопасности, об общественной безопасности, об информационной безопасности, об экономической безопасности, об экологической безопасности и т. д . ) . Но в связи с тем, что государственная безопасность в Стратегии объединена с общественной безопасностью, разработчики Стратегии посчитали нецелесообразным разделять эти понятия
В-четвертых, по-нашему мнению, представленный на отзыв проект федерального закона имеет признаки дублирования отдельных положений с уже действующим федеральным законом . В частности, ст . 5 «Полномочия субъектов обеспечения общественной безопасности» проекта дублирует некоторые положения главы 2 Федерального закона «О безопасности», в которой изложены полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности Таким образом, вышеуказанный проект требует доработки и сопряжения с другими федеральными законами и подзаконными актами
Подводя итог проведенного исследования, можно отметить, что, по мнению некоторых современных ученых, в сфере административно-правовых отношений наступила «эпоха консерватизма» в правовой политике, которая является гарантией стабильности общественных отношений Здесь важно, чтобы стабильность не превратилась в застой
СПС «КонсультантПлюс»
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
Список литературы:
1 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: учебник / под ред . А. П . Коренева . Москва, 1997 .
2 . Веремеенко И. И. Правонарушения в меха-
низме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка Киев, 1982
3 . Городецкий П. Г. Проблемы деятельности
федеральной системы правоохранительных органов России: дис . ... д-ра юрид . наук. Москва, 2001 .
4 . Еропкин М. И. Управление в области охраны
общественного порядка Москва, 1965
5 . Клинов А. С. Теория государства и права:
учебное пособие Краснодар, 2004
6 . Клюшниченко А. П. Административно-
правовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством Киев, 1967
7 . Попов Л. Л. Некоторые вопросы содержания
и форм административной деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР . Вып . 7 . Москва, 1962 .
8 . Серегин А. В. Советский общественный
порядок и административно-правовые средства его укрепления: учебное пособие Москва, 1975
9 . Солдатов А. П., Елагин А. Г. Эволюция в по-
нимании общественного порядка: от исторического прошлого к современности // Вопросы истории Ежемесячный журнал 2021 . № 8 (2) .
10 . Соловей Ю. П. Правовое регулирование дея-
тельности милиции в Российской Федерации Москва, 1993
