CC BY
28СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Андреева Г.Н.
к.ю.н., доцент, в.н.с. ИНИОН РАН
РЕШЕНИЕ ПО CALEXIT В ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМАХ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ СЕЦЕССИИ В США1
Ключевые слова: Calexit, отделение, независимость, «Yes California», сбор подписей, правовые механизмы, Конституция США, Верховный суд США, решение «Texas vs. White».
В российской правовой литературе США рассматриваются обычно как страна, для которой проблемы сецессии относятся к достаточно далекому прошлому, в наибольшей степени к периоду гражданской войны. В связи с ней анализируется обычно и знаменитое решение Верховного суда США «Texas vs. White» (1869 г.)2, аргументация которого до сих пор используется органами конституционного контроля не только в США, но и в других странах, борющихся с сецессией с помощью правовых инструментов. Тем не менее, в США имеют место сецессионистские настроения, и даже предпринимаются время от времени попытки вывести проблемы независимости отдельных штатов на новый уровень рассмотрения, что ярко проявилось на Аляске, в Орегоне и в Калифорнии. В данной статье основное внимание уделено анализу действия американских правовых механизмов предотвращения сецессии в отношении Калифо рнии.
Calexit (сокращение, созданное по образцу Brexit, из слов «California» и «exit», т.е. «выход Калифорнии» - сокращение, под которым понимается фраза «выход штата Калифорния из состава США» 3) - термин, который используется в США для обозначения сецессионистских намерений и действий определенной части граждан штата Калифорния, заявляющих о необходимости и целесообразности выхода штата из состава США и превращения Калифорнии в самостоятельное государство.
Исторические корни сепаратистского движения южных штатов, в том числе Калифорнии, относятся к колониальному прошлому. В истории штата был период, когда он был независимой Республикой Калифорния (с 14 июня по 9 июля 1846 г.), которую также называли «Республикой медвежьего флага» 4, что отражало природные особенности данной территории. От этого флага с изображением медведя гризли ведет свое происхождение и нынешний символ штата Калифорния, в этом смысле исторические аллюзии с символикой независимости для калифорнийцев достаточно очевидны и наглядны. Калифорния, наряду с другими южными штатами, в XIX в. настаивала на своем особом статусе, что периодически приводило штат на грань сецессии (как, например, в знаменитом Компромиссе 1850 г.5). Как известно, неразрешимые обычным путем противоречия между южанами и северянами привели в конечном счете к Гражданской войне. В современной американской историографии гражданской войны в США отмечается, что и южане, и северяне боролись в Гражданской войне за свои идеалы (северяне - за сохранение единства страны, южане - за независимость и против угнетения северными штатами), и при этом обе стороны считали себя продолжателями дела отцов-основателей6. Эти идеи продолжают циркулировать в той или иной трактовке и в современном американском обществе. Следует отметить, что в период Гражданской войны планы по отделению Калифорнии в силу сложившихся исторических обстоятельств и действий отдельных выдающихся личностей не были осуществлены, хотя непосредственно перед Гражданской войной и во время нее предпринимались попытки выхода из ее состава Южной Калифорнии.
Калифорния является одним из наиболее густонаселенных, экономически развитых и сложных в управлении штатов США7, поэтому в отношении него неоднократно выдвигались различные предложения о трансформации его
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20 -011-00418.
2
См., например: Рагозин С.А. Сецессия в истории американского конституционализма // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1998. - № 3 (222). - С. 30-35.
3
О новых словах-гибридах в английском языке (включая Calexit) и роли в них концепта «exit», несущего в себе ключевое значение нового слова см.: Просвирнина Л.Г. Влияние экстралингвистических факторов на формирование новых сокращенных английских терминов // Язык и культура. 2016. - № 4 (31). - C. 128-129, 131.
4 Подробнее о Республике Калифорния см.: Чечелев С.В. Республика Калифорния: нереализованный суверенитет // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. - № 4 (13). - С. 29-35.
5 Подробнее см.: Алентьева Т.В. Проблема южного сепаратизма в США в 1850 г. // Материалы Межд. научно -практич. конференции к 100-летию исторического факультета ВГУ им. П.М. Машерова. 2018. - С. 129-131.
6 См. об этом: Латыпова Н.С. Гражданская война (1861-1865 гг.) и ее влияние на формирование государственно-правовой системы США. - М.: Наука, 2019. - С. 34.
7 По данным World Population Review численность населения Калифорнии на 2021 г. составляет более 39,6 млн. чел., по данным официального статистического опроса 2010 г. численность населения была определена чуть более в 37 млн. чел., что означало большой отрыв от второго по численности населения штата Техаса (28 млн. чел). - https://worldpopulationreview.com/ states/california-p op ulation
статуса и структуры, не только сецессионистские, но и, например, предложения о его разделении. В частности обосновывалась идея превратить тринадцать южных округов штата в 51 штат США \ Помимо этого, предлагались различные варианты таких изменений: деление Калифорнии на два, четыре или шесть штатов 2. В научной литературе отмечается, что такого рода предложения выдвигаются с 2011 г., но «они никогда не набирали большого политического веса, и успех в обозримом будущем представляется весьма маловероятным»3.
Что касается собственно предложений о выходе Калифорнии из США, то сторонники этой идеи добились определенного успеха в придании ей неких юридических контуров. На волне политической активности 2016 г., связанной с подготовкой к президентским выборам, группа граждан штата Калифорния, выступающих под лозунгами о независимости Калифорнии от США, организовала кампанию «Calexit» по организации проведения референдума о независимости Калифорнии в 2019 г. Была издана Голубая книга 4, отвечающая на 22 основных вопроса, которые могут быть заданы в связи с этим референдумом: о содержании и законности референдума о независимости, о форме правления будущего независимого государства Калифорния, о влиянии выхода на экономику, о валютно -финансовых отношениях и государственном долге, о медицинском и социальном обеспечении, о водоснабжении и сельском хозяйстве, о финансировании образования, а также об участии в международных отношениях нового государства, включая его членство в международных организациях.
Сторонники инициативы получили разрешение властей на сбор подписей в поддержку своей общественной инициативы, и хотя достаточное количество подписей для решения вопроса о проведении референдума не было собрано, им удалось привлечь внимание общественности к проблеме, что проявилось, в частности, и в росте числа сторонников идеи независимости Калифорнии. Это позволило им вновь выйти с инициативой организации сбора подписей под петицией о вынесении вопроса на референдум. 10 сентября 2020 г. они получили разрешение на это от Государственного секретаря Калифорнии5. В политическом плане призывы к отделению Калифорнии, до тех пор, пока число ее сторонников относительно невелико, остается средством оказания давления на федеральную власть, способом заставить ее выполнять взятые на себя обязательства в той части, в которой она справляется недостаточно хор ошо или вообще, по мнению части калифорнийцев, не справляется. Однако по мере роста числа сторонников сецессии6 такого рода предложения начинают рассматриваться политической элитой как потенциально опасные. В частности проведение расследования7 в отношении независимого комитета «Yes Са^огша» по анонимным заявлениям можно трактовать, в том числе, и как проявление такой обеспокоенности.
В правовом плане сбор подписей способствовал оживлению интереса к обсуждению юридических сторон возможности выхода штата Калифорния (и вообще любого штата из США) как ученых, так и политиков, расширив тем самым круг лиц, знакомых с особенностями действия и применения Конституции США и с ведущейся в науке дискуссией.
В данной статье решение государственного секретаря штата Калифорния по разрешению сбора голосов по инициативе по вопросу о референдуме о независимости Калифорнии рассматривается как отправная точка для анализа любопытной юридической дискуссии, в которую вовлечен значительный круг лиц в Калифорнии. Это позволяет показать особенности правовых механизмов предотвращения сецессии в США.
Обоснования возможности/необходимости выхода Калифорнии из США
Сепаратистские настроения в отношении выхода Калифорнии в целом из США связаны с недовольством осуществлением государственного управления федеральными властями и надеждами на более эффективное в условиях независимости от центра управление пятой по величине экономикой в мире (по оценке Forbes8).
Наибольшую активность в этом отношении проявляет организация «Yes California» 9. Эта организация активно продвигает идею о необходимости отделения Калифорнии, обосновывая это экономическими, экологическими, соци-
1 Wood D.B. 51st State? Small Step Forward for Long-Shot 'South California' Plan // The Christian Science Monitor. 2011. - July 12. https://www.csmonitor.com/USA/Politics/2011/0712/51st-state-Small-step-forward-for-long-shot-South-California-plan
2
Ryan E. Secession and Federalism in the United States: Tools for Managing Regional Conflict in a Pluralist Society // Oregon Law Review. 2017. - Vol. 96, N 123. - P. 132.
3 Ibid.
4 Yes California's CALEXIT Blue Book: Answers to your Questions about Independence. - https://d3n8a8pro7vhmxcloudfront. net/y escalifornia/pages/1/ attachments/original/1475330254/Yes_California_C alexit_Book.p df?1475330254
5 Proposed Initiative Enters Circulation. Requires Vote on Whether California Should Become a Separate Country. Initiative Statute. -https://www.sos.ca.gov/administration/news-releases-and-advisories/2020-news-releases-and-advisories/ap20081-proposed-initiative-enters-circulation
6 По данным опроса Рейтере в 2017 г. число сторонников отделения Калифорнии составило 37% по сравнению с 20% в 2014 г. Bernstein Sh. More Californians dreaming of a country without Trump: poll. 2017. - January 23. - https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-california-secession/more-californians-dreaming-of-a-country-without-trump-poll-idUSKBN1572KB
7
Расследование проводилось Комиссией по добросовестной политической практике правительства Калифорнии на основе анонимных обвинений об отсутствии у организации отчетности по расходам и доходам, а также отмыванию иностранных пожертвований. 30 сентября 2020 г. Комиссия сообщила Организации о том, что дело закрыто в связи с ее оправданием по обвинениям. -https://yescalifornia.org/2020/01/19/government-watchdog-allegations-disproven/
8 https: //www.forbes .com/p laces/ca/?sh=2c7bdc0d3fef
9 Название и логотип организации являются подражанием соответствующей шотландской организации, о чем прямо говорил в своем интервью создатель организации Л. Маринелли, подчеркивая, что такое подражание является лучшим комплиментом. См.: Yes Scotland logo adopted by California independence movement // The Scotsman. 2016. - 24th February. - https://www.scotsman. com/news/politics/yes-scotland-logo-adopted-california-independence-movement-1482126
альными и другими аргументами. В частности, на страницах организации в Интернете доказывается, что независимость Калифорнии позволила бы перераспределить собираемые на территории штата федеральные налоги в его пользу и избавиться от давления проблем растущего государственного долга США, в связи с чем сравниваются показатели федерального государственного долга и государственного долга Калифорнии (105% ВВП США и 15% ВВП Калифорнии)1, а перспектива взятия в случае объявления независимости на себя части государственного долга США пропорционально численности населения Калифорнии предполагает, по мнению руководства организации, соотнесение этой части долга с ее долей в активах США (в том числе военных) по всему миру.
В политической полемике в пользу Calexit активисты движения стремятся использовать неудачные выражения политиков, обращая в свою пользу их для формулирования юридических трактовок Конституции. Так, высказывание нынешнего Президента США Джозефа Байдена о том, что «никакая поправка Конституции не является абсолютной», было использовано для критики решения Верховного суда «Texas vs. White» (которое определило жесткие границы для осуществления процедуры отделения) и уязвимых с правовой точки зрения формулировок преамбулы Конституции США. В статье «No Amendment is absolute», выложенной в блоге организации 11 апреля 2021 г., которая названа по высказыванию Джозефа Байдена, утверждается, что из этой фразы следует, что никакое положение Конституции не является абсолютным (на самом деле из контекста высказывания видно, что это неудачно сформулированная Бай-деном идея о наличии у любого конституционного права определенных границ). Кроме того, там же подчеркивается нелогичность фразы преамбулы Конституции о создании более совершенного Союза, поскольку, во -первых, союз, созданный Конфедерацией, не был совершенным; во -вторых, невозможно создать что-либо «более совершенное», поскольку совершенство - это уже абсолют, и возможно только его ухудшение, но никак не улучшение 2. Таким образом, у сторонников движения и интересующихся данной проблемой постепенно формируется представление о недостатках Конституции США в этой части и, соответственно, необходимости ее пересмотра3.
Основные доводы в пользу сецессии Калифорнии, высказанные в рамках движения « Yes California», в самых общих чертах сводятся к следующему:
1) законность сецессии может быть обоснована положениями Конституции, которые не использовались в р е-шении ««Texas vs. White»;
2) сецессия позволит установить оптимальную для Калифорнии форму правления (в отличие от существующей, препятствующей реализации Калифорнии своих интересов на федеральном уровне, в силу чего штат вынужден проводить на территории федеральные решения, не вполне соответствующие или даже противоположные его интересам);
3) в результате отделения будут получены многочисленные финансово -экономические выгоды (перераспределение налоговой сферы для нужд штата, а не федерации; прекращение «донорства» в отношении других штатов; исключение давления растущего государственного долга Союза; оптимизация системы водоснабжения и обеспечения условий для развития сельского хозяйства и т.д.);
4) предполагается обеспечить дальнейшее развитие существующего медицинского обслуживания и социального обеспечения за счет у держания в Калифорнии отчислений в федеральный бюджет;
5) Калифорния сможет самостоятельно реализовывать свои интересы на международной арене.
Следует отметить, что аргументация, используемая движением «Yes California» в пользу выхода, была критически проанализирована с правовой точки зрения Калифорнийский парламентским аналитическим управлением (California Legislative Analyst's Office), дающим заключения о финансовой и правовой стороне предложений для вынесения на референдум. В заключении было отмечено, что результаты такого референдума могут быть оспорены в судебном порядке, поскольку по сути они существенно изменяют конституционные границы управления Калифорнией, кроме того, это может повлечь большие финансовые расходы 4.
Конституционно-правовая аргументация сторонников сецессии в Калифорнии опирается на собственную трактовку распределения полномочий между федерацией и субъектами в США. Они исходят из того, что Десятая поправка Конституции США Конституция сохраняет за каждым из штатов все полномочия, не переданные федеральному центру по этой Конституции. Поскольку Конституция США не наделяет федеральные власти правом решения вопр о-сов сецессии и при этом не содержит прямого запрета штатам осуществлять это полномочие, оно принадлежит штатам или народу5. Другой аргумент относится к месту международных актов, ратифицированных США, в американской правовой системе. Согласно Конституции США, ратифицированные Конгрессом договоры являются высшим законом страны. Поскольку в 1945 г. США был ратифицирован Устав ООН, ст. 1 которого гарантирует народам право
1 Подробнее об этих и других обоснованиях финансовых аспектах отделения см.: https://yescalifornia.org/issue/debt/
2 На самом деле здесь «сработала» привычка отцов законодателей брать готовые, как тогда представлялось, «отработанные», хорошо проявившие себя в прошлом формулы из права метрополии. В данном случае была использована формулировка из договора Англии с Шотландией 1707 г. См.: Miguel Bárcena J. de. Secesión y Constitución en los Estados Unidos // Cuadernos Manuel Giménez Abad. 2014. - N 8. - P. 25. О роли права метрополии в формировании американской правовой системы, в том числе о причинах стремления американцев соответствовать традициям Англии см.: Фридмэн Л. Введение в американское право. - М.: Про-гресс-Универс, 1992. - С. 35-37.
3 «No Amendment is absolute». - https://yescalifornia.org/2021/04/11/biden-no-amendment-is-absolute/
4 Proposed Initiative Enters Circulation. Requires Vote on Whether California Should Become a Separate Country. Initiative Statute. -https://www.sos.ca.gov/administration/news-releases-and-advisories/2020-news-releases-and-advisories/ap20081-proposed-initiative-enters-circulation
5 Yes California's CALEXIT Blue Book: Answers to your Questions about Independence. - P. 12. - https://d3n8a8pro7vhmx.cloud front. net/yescalifornia/pages/1/attachments/original/1475330254/Yes_California_Calexit_Book.pdf?1475330254
на самоопределение, они приняли этот принцип в качестве основополагающего. Аналогичным образом трактуются и другие международные акты.
Следует отметить, что в США имеются юристы, которые разрабатывают аргументацию по проблематике сецес-сии, опирающуюся на международные акты и, соответственно, отличающуюся от аргументации Верховного су да США1. Часть приведенных аргументов была почерпнута из их доводов, хотя и в упрощенном виде.
Американская федеральная модель конституционного регулирования вопросов сецессии
Конституция США не содержит положений как о возможности, так и невозможности выхода штата из состава США. В англосаксонской системе права, к которой принадлежит и право США, это означает отсутствие прямого конституционного запрета на сецессию, что однако не исключает установления определенных конституционных рамок для осуществления сецессии или правовых механизмов, предотвращающих сецессию. В основе теоретических подходов и практики решений судов в этой области лежит позиция, выраженная Верховным судом США в решении «Texas vs. White» (1869 г.) В этом решении содержалось утверждение о природе США как «вечном и нерасторжимом союзе» штатов. Это утверждение опиралось на положения Статей Конфедерации и преамбулы Конституции США о вступлении в «более совершенный союз», которые рассматривались как некая единая линия, направленная на создание единства штатов. Решение «Texas vs. White» является предметом серьезной юридической дискуссии в США и юридические обоснования Верховного суда, использованные в данном решении, подвергаются критике по целому ряду параметров: о степени обоснованности и убедительности ссылки Суда на положения Статей Конфедерации и преамбулы Конституции США, о неправомерности в соответствии с современными представлениями решения о государственном устройстве победившей стороной в ситуации военного подавления другой стороны, о незаконности вторжения в южные штаты и их военной оккупации, о неубедительности аргумента Верховного суда о существовании единой американской нации, поскольку таковая находилась в тот период только в начальной стадии формирования и др.2 Тем не менее, именно это решение является до сих пор базовым для решения вопросов, связанных с сецессией. По сути, оно явилось фундаментом для обоснования судебных решений в этой сфере в разных странах и определило «парадигму рынка политических идей» в этой области3.
Для США это решение означало, что для реализации штатами сецессии необходимо достижение консенсуса штатов или революция, причем последняя «должна быть успешной для достижения своих целей» в отличие от Гражданской войны 4.
Существующие правовые пути реализации сецессии в США и препятствия к их осуществлению
По мнению, изложенному на сайте «Yes California», достаточно набрать определенное число голосов и претендовать сначала на изменение Конституции Калифорнии, а потом США, и проблема выхода будет решена. Насколько это простой и легкий путь?
В Калифорнии законодательство штата позволяет выступать с различными инициативами о проведении реф е-рендумов. Процедура предполагает подачу заявки в определенном порядке, утверждение ее юридической формулировки Генеральным атторнеем штата, получение заключения о финансовых последствиях проведения референдума от Калифорнийского парламентского аналитического управления и передачей документов Государственному секретарю Калифорнии, который разрешает сбор подписей в поддержку проведения такого референдума. По установленному в Калифорнии правилу необходимо собрать подписи избирателей, которые составляют пять процентов от общего числа голосов, отданных за губернатора на последних всеобщих выборах Собственно эта практика и была использована «Yes California». При этом Государственный секретарь Калифорнии не только сообщает о разрешении собирать подписи в поддержку инициативы, но и о календарных сроках реализации данного разрешения (180 дней) инициатору выборов и должностным лицам округов, о количестве подписей, которые необходимо собрать в поддержку предложения и о последствиях сбора достаточного количества подписей (проводится референдум по вопросу «Должна ли стать Калифорния отдельной страной?», при этом в нем должно участвовать 50% зарегистрированных избирателей, а одобрить выход из состава США должно не менее 55% голосовавших, после чего создается комиссия для оценки способности Калифорнии к управлению в текущий момент в качестве независимого государства и будущей ее экономической и политической жизнеспособности). Однако даже в случае успешного прохождения этого этапа дальнейшая судьба данного предложения является весьма неопределенной.
Решение о проведении референдума может быть обжаловано в судебном порядке, и скорее всего суд при этом будет следовать прецеденту, созданному Верховным судом США. Как уже отмечалось, в решении по делу « Texas vs. White» Верховный суд определенно интерпретировал конституционные границы сецессии на общенациональном уровне, установив, что отделение недоступно в рамках конституционного строя США, если остальные штаты на него
1 См., например: Brandon M .E. Secession, Constitutionalism, and American Experience II Secession and Self-Determination. - New
York: New York University Press, 2003. - P. 272-314.
2
Подробнее об этих и других аспектах дискуссии о правовых механизмах предотвращения сецессии в США см. : Андреева Г.Н. Двойные стандарты в отношении современных государств к сецессии: правовой аспект // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. - М., 2021. - Т. 14, № 1. - С. 6-22. D0I:10:23932I2542-0240-2021-14-1-1
3
Miguel Bárcena J. de. Secesión y Constitución en los Estados Unidos II Cuadernos Manuel Giménez Abad. 2014. - N 8. - P. 19-20.
4 Ryan E. Secession and Federalism in the United States: Tools for Managing Regional Conflict in a Pluralist Society II Oregon Law Review. 2017. - Vol. 96, N 123. - P. 149.
не согласятся. При этом Верховный суд США указал два возможных пути для сецессии, во -первых, это революция, т.е. полное изменение конституционного строя США, в силу современных условий данный путь не имеет смысла рассматривать, и второй - консенсус штатов по вопросу о сецессии - предполагает внесение изменений в Конституцию США. Существующий порядок ее изменения достаточно сложный. Статья V Конституции предусматривает право Конгресса США (при согласии двух третей членов обеих палат) предлагать поправки к Конституции, а также право двух третей легислатур штатов созвать конвент для предложения поправок. Для их одобрения требуется ратификация легислатурами трех четвертей штатов либо конвентами трех четвертей штатов. Выбор порядка ратификации поправок предлагает Конгресс. До сих пор при внесении поправок в Конституцию вариант с созданием конвентов не использовался \ но по сути в данной статье Конституции заложена возможность многовариантности действий по изменению Конституции, что создает широкое пространство для политического маневра и существенно усложняет позиции вносивших поправки, поскольку требует поддержки значительного числа сторонников в Конгрессе и в штатах. Но если мнение законодателей можно оценить и «просчитать», поскольку их предпочтения известны, то в случае использования конвентов степень неопределенности возрастает.
Вместе с тем, уже имеющийся опыт внесения поправок в Конституцию США показывает, что это путь сложный и длительный. За более чем двухсотлетнюю историю Конституции США поступило более 11 тысяч предложений о конституционных поправках, из них только 33 были переданы штатам и 27 ратифицированы, а фактически она была изменена только 17 раз (первые десять поправок из существующих 27 были внесены единовременно и получили название Билля о правах). Ежегодно в Конгрессе рассматривается 100-200 предложений о поправках, большинство из них отсеивается Юридическим комитетом Палаты представителей2. Таким образом, существующая в США практика принятия поправок существенно снижает шансы на успех, на которые рассчитывают сторонники сецессии.
Хотя дискуссии юристов и доводы представителей государственных органов вращаются в основном вокруг юридико-организационных аспектов сецессии, которые требуют значительного консенсуса штатов в отношении изменения Конституции и преодоления процедурных сложностей, но основная проблема носит содержательный хара ктер и состоит в том, что возникает вопрос о функционировании США как федерации. Речь ведь идет не о том, чтобы «выпустить» один или два штата из состава федерации. Разрешение сецессии подразумевает готовность политической элиты и избирателей к серьезной и глубинной трансформации США в более свободную федерацию с иначе (на других принципах) взаимодействующими частями. Для последнего необходимо, в свою очередь, всеобъемлющее изменение условий функционирования данного государства, которое в настоящее время пока не наблюдается.
1 Домрин А.Н. Поправки и «поправки» к Конституции США // Конституционный вестник. 2020. - № 5 (23). - С. 234.
2 Там же, с. 235.
