CC BY
515
4.2. РЕКВИЗИЦИЯ И ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Сонина Дарья Дмитриевна, аспирантка кафедры экологического и земельного права. Место учебы: Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова. Должность: консультант отдела налогообложения и юридических услуг. Место работы: «Эрнст энд Янг (Б.В.)» филиал в г. Москве. E-mail: ddsonina@mail. ru
Аннотация: В статье рассмотрены различные аспекты реквизиции и изъятия земельных участков для государственных нужд как разновидностей экспроприации, проведено их сравнение по ряду ключевых признаков, а также рассмотрен ряд наиболее важных судебных решений.
Ключевые слова: экспроприация, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, реквизиция земельных участков, чрезвычайные обстоятельства.
REQUISITION AND WITHDRAWAL OF LAND PLOTS FOR STATE OR MUNICIPAL NEEDS AS GROUNDS FOR TERMINATION OF RIGHTS TO LAND
Sonina Darya Dmitrievna, postgraduate student at Environmental and Land Law chair. Place of study: Lomonosov Moscow State University. Position: counsel at Tax & Legal Department. Place of employment: Ernst &
Young (CIS) B.V., Moscow branch. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with various issues of requisition and withdrawal of land plots for state and municipal needs as different types of expropriation, contains comparison of the thereof, as well as the analysis of the most important court decisions with regard to the abovementioned issues.
Keywords: expropriation, withdrawal of land plots for state or municipal needs, requisition of land plots, force-majeure events.
В российской юридической литературе понятие «экспроприация» традиционно включает в себя такие основания принудительного прекращения прав на землю как изъятие, реквизиция и национализация1.
С точки зрения земельного права, особого внимания заслуживают именно реквизиция земельных участков и их изъятие для государственных и муниципальных нужд. Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляют собой случаи принудительного прекращения прав на землю в целях обеспечения «интересов общества и государства», однако необходимость их осуществления вызвана разными причинами2.
Реквизиция (от латинского “requisitio” - требование) представляет собой временное изъятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами для целей «защиты жизненно важных интересов граж-
1 Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муниципальной собственности на земельные участки: Монография, М.: Новый индекс, 2010. - С. 256.
2 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 2002. - С. 448.
дан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз»3.
Статья 51 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) определяет следующие основания реквизиции: стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер. Помимо указанной статьи, ЗК РФ устанавливает также, что реквизиция может быть проведена для нужд обороны и безопасности в условиях чрезвычайного или военного положения4.
ЗК РФ устанавливает, что государственные или муниципальные нужды, как правило, связаны с необходимостью выполнения международных обязательств Российской Федерации; размещения ряда объектов государственного или муниципального значения (электроэнергетики, транспорта и так далее) при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иными обстоятельствами, указанными соответственно в федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации5. Следует отметить, что не все специалисты согласны с таким определением «государственных или муниципальных нужд». В частности,
О. И. Крассов предлагает использовать термин «общественное использование»6.
Несмотря на ряд общих черт правовых институтов реквизиции земельных участков и их изъятия для государственных или муниципальных нужд, цели и основания данных институтов различаются коренным образом. В последнем случае законодатель стремится разместить объекты инфраструктуры, а также обеспечить реализацию обязательств, принятых Российской Федерацией, ее субъектами в соответствии с заключенными международными трудовыми договорами. Таким образом, прекращение прав в рамках изъятия вызвано не чрезвычайными обстоятельствами, негативные последствия которых следует предотвратить или преодолеть, а необходимостью удовлетворения государственных или муниципальных нужд, то есть, в конечном счете, общественных интересов.
Случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплены в ЗК РФ с оговоркой о возможности установления иных случаев изъятия земельных участков федеральными законами, а земельных участков из собственности субъектов РФ - на уровне законов субъектов РФ7. В течение последнего времени был принят ряд законов, устанавливающих новые основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд8.
3 П. 1 ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
4 П. 6 ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
5 П. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
6 Крассов О. И. Право частной собственности на землю, М., Юрист, 2000. - С. 349.
7 Ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
8 Например, Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», Феде-
ральный закон от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации про-
ведения встречи глав государств и правительств стран - участни-
ков форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от
1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклима-
Такие законы, как правило, имеют ограниченное территориальное действие, но проблема заключается в другом: законодательные нововведения касаются не только оснований, но и самой процедуры, сроков изъятия. Более того, эти изменения ограничивают права собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов соответствующих земельных участков по сравнению со стандартными правилами процедуры изъятия, закрепленными в гражданском законодательстве.
Схожие проблемы существуют и в законодательном регулировании реквизиции земельных участков. Закрепление в законодательстве только примерного перечня чрезвычайных обстоятельств создает возможность для использования такого правового инструмента как реквизиция в любых ситуациях, способных трактоваться государством как чрезвычайные. На практике это может привести к злоупотреблениям со стороны публичной власти.
Некоторые авторы относят к «иным обстоятельствам, носящим чрезвычайный характер» «положение, возникшее в результате террористического акта»9. Другие, напротив, отрицают возможность расширительного толкования «иных обстоятельств», подчеркивая, в частности, что в рамках контртеррористической операции должен применяться такой инструмент, как временное занятие земельного участка, но не рекви-зиция10. Закрепление в законодательстве открытого перечня оснований реквизиции можно оценить двояко. С одной стороны, такое решение законодателя позволяет прибегать к реквизиции по усмотрению конкретного органа государственной власти. С другой стороны, совершенно очевидно, что невозможно указать путем перечисления в законе все ситуации, когда защита общественных интересов может потребовать реквизиции земельных участков. В действующем законодательстве, однако, уже существуют примеры разрешения подобного противоречия. В частности, в Трудовом кодексе Российской Федерации, законодатель прямо указывает, что обстоятельство должно быть признано чрезвычайным «решением Правительства Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации»11. Сходное положение установлено также в Соглашении от 9 декабря 2010 года «О единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства»12.
Таким образом, в целях наиболее полной защиты прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов необходимо, по аналогии с рассмотренными выше примерами, закрепить в ЗК РФ положение о том, что реквизиция земельных участков может быть осуществлена при наличии чрезвычайных обстоятельств, которые признаются таковыми решением Правительства Российской Федерации или орга-
тического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
9 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Ю.Г. Жариков, В.В. Залесский, А.Д. Куликов и др.; под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2007. 640 с.
10 Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика, 2007. № 9.
11 П. 7 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации от
30 декабря 2001 года № 197-ФЗ.
12 П. 6 Приложения 3 к Соглашению от 9 декабря 2010 года «О единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства» между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации, ратифицировано Федеральным законом от
11 июля 2011 года № 177-ФЗ.
на государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Еще один аспект реквизиции, требующий более подробного рассмотрения, связан с возмещением убытков землевладельцам, землепользователям, собственникам, арендаторам земельных участков, возникающих в результате реквизиции или изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Реквизиция имущества, по общему правилу, предполагает возмещение его стоимости собственнику13. ЗК РФ устанавливает особенность по отношению к такому общему положению: собственнику земельного участка возмещаются убытки, вызванные таким изъятием, и выдается документ о реквизиции14. Порядок возмещения убытков лицам, земельные участки которых были реквизированы, не определен в действующем законо-дательстве15.
Аналогичным образом, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд также предполагает возмещение его стоимости или предоставление взамен другого земельного участка по соглашению с собственником16.
Необходимо отметить, что реквизированы и изъяты могут быть земельные участки не только у собственников, но также у лиц, обладающих ими на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения17, аренды18, безвозмездного срочного пользования19. При этом, в нормах, посвященных возмещению убытков в случае реквизиции имущества20, в том числе земельных участков, говорится только о собственниках. В результате возникает неясность относительно возможности возмещения убытков лицам, обладающим иными правами на земельные участки, в случае реквизиции земельного участка.
В судебной практике возникают трудности с отграничением реквизиции и изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Как следует из одного судебного решения, истец потребовал предоставления ему иного земельного участка ввиду невозможности использования ранее предоставленного земельного участка, возникшей в связи с мероприятиями по тушению торфяников, проводимыми органами местного самоуправления. Суд первой инстанции
13 П. 1 ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
14 П. 1 ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации от
25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
15 В отличие от случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. -Ст. 57 ЗК РФ, Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года № 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".
16 Ст. 281 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
7 Пп. 5-6 п. 2 ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
18 ПП. 5-6 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
19 Пп. 2 п. 1 ст. 47 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
20 Ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
отказал в удовлетворении иска. Суд кассационной инстанции отменил судебное решение и отправил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку изъятие в данном случае могло быть произведено только в рамках реквизиции, в связи с чем суд должен был установить ряд обстоятельств, в частности в чью компетенцию входит реквизиция земельных участков, а также возможность использования земельного участка в условиях проводимых мероприятий21.
Неправомерные акты о реквизиции земельных участков, изданные без достаточных правовых оснований для этого, могут быть успешно оспорены в суде. Подобное решение было вынесено Курским областным судом в отношении постановления Администрации Курской области от 12 октября 2010 года №-па «О реквизиции земельных участков»22.
В целях защиты прав собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов следует прямо закрепить в федеральном законодательстве положение о возмещении убытков всем лицам, права на земельные участки которых были прекращены в результате проведения реквизиции. По аналогии с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, следует урегулировать основания и процедуру возмещения посредством принятия Правительством Российской Федерации соответствующего постановления. При этом, необходимо указать, на каком уровне возмещаются убытки - из федерального или регионального бюджета, а также закрепить положение о возмещении убытков, вызванных досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами. Избежать споров относительно определения размера убытков в каждом конкретном случае реквизиции позволило бы принятие уполномоченным федеральным органом исполнительной власти методических рекомендаций по расчету размера убытков при реквизиции земельного участка с учетом особенностей прекращения каждого из перечисленных выше прав на землю. Обоснованным выглядит предложение закрепить в законодательстве требование о том, что при возврате реквизированного земельного участка его собственник получает компенсацию с учетом понижения его стоимости за период использования в рамках реквизиции23.
Аналогичные проблемы существуют в правовом регулировании выплаты возмещения лицам, земельные участки которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд. Суды подчеркивают компенсационный характер платежей при таком изъятии. По одному из дел, суд первой инстанции удовлетворил требования истца частично, исходя из того, что соглашение о возмещении убытков было подписано 15 декабря 2008 года, а фактическое изъятие было произведено 20 декабря 2008 года, то есть на несколько дней позже, отказав при этом в удовлетворении требования о взыскании 6 813 175 руб. упущенной выгоды в виде неполученной арендной платы за использование земельных участков в период с
1 января 2009 года по 1 июля 2010 года24.
В настоящее время возникают также трудности с установлением лица, обязанного к возмещению убытков
21 Определение Московского областного суда от
14 апреля 2009 года по делу № 33-6540.
22 Определение Курского областного суда от
24 февраля 2011 года по делу № 33-474-2011.
23 Масевич М.Г. Гражданское право России. Курс лекций. Ч. 1. М.: Юрид. лит., 1996. - С. 203.
24 Постановление ФАС Северо-Западного округа от
31 марта 2011 года по делу № А56-39222/2010.
в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд25. Ситуация усложняется также тем, что по данному вопросу есть неопределенность в законодательном регулировании26.
В заключении хотелось бы отметить, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд и реквизиция как основания принудительного прекращения прав на земельные участки нуждаются в более подробном регулировании как на уровне федерального закона, так и на уровне нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в части установления процедуры прекращения соответствующих прав.
Список литературы:
Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муниципальной собственности на земельные участки: Монография. М.: Новый индекс, 2010. - с. 256.
Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 2002. - с. 448.
Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юрист, 2000. - с. 349.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Чубукова Г. В., Тихомирова М. Ю.). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2007. - C. 640.
Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика, 2007. - № 9.
Масевич М. Г. Гражданское право России. Курс лекций. Ч. 1. М.: Юрид. лит., 1996. - C. 203.
Literature list:
Anisimov A. P., Ryzhenkov A. Y., Sotnikova M. S. Land Plots in Municipal Ownership: Monograph, M.: Novyi Index, 2010. -P. 256.
Volkov GA, Golichenkov А.К., fozyr О.М. Clause-by-clause Research and Practice Commentary of Land Code of the Russian Federation. М.: BEK Press, 2002. - P. 448.
Bassov О. I. Private Ownership to Land. М.^^, 2000. - P. 349.
Commentary to Land Code of the Russian Federation (clause-by-clause) (edited by Chubukov G. V., Tikhomirov M. Y.). 2 edition, revised and enlarged. М.:, Tikhomirov M. Y. Press 2007. - P. 640.
Tikhomirov M. Y.Requisition of Land Plots // Law and Economics, 2007. - No. 9.
Masevich М. G. Civil Law of Russia. Course of Lectures. P. 1. М.^^. Lit., 1996. - P. 203.
Рецензия
на статью Сониной Дарьи Дмитриевны «Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как основание прекращения прав на землю»
Изучение статьи Сониной Д. Д. показало, что работа выполнена по актуальной в теоретическом и практическом отношении проблеме. Автором проведено последовательное сравнение двух смежных правовых институтов - реквизиции земельных участков и изъятия
25 Постановление ФАС Московского округа от 18 сентября 2007 года, 25 сентября 200 года № КГ А-40/9461-07 по делу № А-4073958/06-49-562, Постановление ФАС Московского округа от
13 октября 2008 года № КГ-А40/8653-08-П, Определение ВАС РФ от 3 марта 2009 года № 17459/08.
26 П. 3 ст. 47 Земельного кодекса Российской Федерации от
25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
земельных участков для государственных нужд, проанализированы наиболее интересные судебные решения по данной тематике, а также выявлены ключевые проблемы, требующие разрешения на законодательном уровне. В частности, в работе обоснована необходимость признания чрезвычайных обстоятельств в качестве таковых на федеральном уровне или на уровне субъектов Российской Федерации в целях осуществления реквизиции земельных участков, а также необходимость восполнения ряда пробелов в правовом регулировании возмещения убытков землепользователям, землевладельцам, арендаторам и собственникам земельных участков, права на которые подлежат принудительному прекращению по указанным основаниям. Отдельно необходимо отметить самостоятельность проделанной работы в свете недостаточности разработок по указанной теме в современной российской юридической научной литературе, судебной практики по вопросам реквизиции земельных участков, а также хорошую ориентированность автора в предмете исследования.
Работа полностью готова и соответствует всем формальным требованиям, предъявляемым к научной статье. Статья Сониной Д. Д. «Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как основание прекращения прав на землю» рекомендована к публикации.
Научный руководитель:
Доц., к.ю.н., Козырь О. М.
