CC BY
7Регулирование системы межбюджетных отношений в Республике Бурятии
Regulation of system of interbudgetary relations in Republic of Buryatiya
УДК 336.14(571.54)
J
<
О
Шаралдаев
Баянжаргал Бальжинимаевич
доцент Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления (г Улан-Удэ), кандидат технических наук
670013, г Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40б
Sharaldaev
Bayanzhargal Balzhinimaevich
670013, Ulan-Ude, ul. Klyuchevskaya, 40b
В статье рассмотрены вопросы межбюджетных отношений в Республике Бурятии в условиях реформы местного самоуправления и совершенствования системы межбюджетных отношений. Вступление в действие закона о местном самоуправлении осуществлялось поэтапно, что было обусловлено, в частности, необходимостью устранения проблем, возникших в межбюджетных отношениях. Осуществлению закона в полном объеме препятствовало отсутствие единого стандарта и нормативных методик в отдельных регионах. Поэтому особое внимание уделено системе межбюджетных отношений муниципальных образований «район — поселение». В настоящее время не определен наиболее оптимальный вариант межбюджетных отношений муниципальных образований района. Учитывая то обстоятельство, что муниципальное образование является нижним звеном органов власти, а федеральная и, как следствие, региональная политика в его отношении непрерывно изменяется, в ближайшее время будет непросто определить оптимальный вариант межбюджетных отношений. Очевидно, что принятие трехлетнего бюджета открывает возможности устранения такого рода проблем.
In this article questions of interbudgetary relations in Republic of Buryatiya in the conditions of reform of local government and perfection of system of interbudgetary relations are considered. The introduction into action of the law on local government was carried out stage by stage that has been caused, in particular, by necessity of elimination of the problems which have arisen in interbudgetary relations. Law realization was interfered in full by absence of the uniform standard and standard techniques in separate regions. Therefore the special attention is given system of interbudgetary relations of municipal unions «area — settlement». Now the optimal variant of interbudgetary relations of municipal unions of area isn't defined. Considering that circumstance that the municipal union is the bottom link of authorities, and federal and, as consequence, the regional policy in its relation continuously changes, in the near future will be uneasy to define an optimum variant of interbudgetary relations. It is obvious that acceptance of the three-year budget opens possibilities of elimination of such problems.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, муниципальные образования, налоговые доходы, местный бюджет, фонды
Keywords: interbudgetary relations, municipal unions, tax incomes, local budget, funds
Муниципальное образование — это особая территория, имеющая социально-экономический статус, от
функционирования которой во многом зависит качество и уровень жизни проживающего на ней населения. Новый этап и задачи стратегического развития Российской Федерации повышают значимость муниципальных образований в поддержании стабильного, соответствующего развитым зарубежным странам жизнеобеспечения населения. В то же время возникает необходимость решения всего комплекса проблем, связанных с ресурсным обеспечением экономики и межбюджетными отношениями.
В процессе поиска путей решения данных проблем важное значение приобретает осуществление бюджетного выравнивания доходов и расходов как по вертикали, так и по горизонтали. Вертикальное выравнивание выступает как процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти территории по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Вертикальное выравнивание сочетается с горизонтальным и предполагает пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами федерации для устранения неравенств, вызванных территориальным фактором.
Бюджетное выравнивание направлено на обеспечение взаимодействия между федеральным бюджетом и субъектами федерации. Оно позволяет любому гражданину России получить определенный уровень государственных услуг независимо от того, на территории какого пространственного образования он проживает. Данное положение приобретает особое значение для бюджетной системы Республики Бурятии (РБ), отличающейся значительными различиями в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований, так же как и в других регионах Сибирского федерального округа. Такая система межбюджетного регулирования обеспечивает эффективное вертикально-горизонтальное бюджетное выравнивание, что крайне важно на посткризисном этапе развития экономики России.
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком денежных ресурсов, обусловленным отчасти практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных и местных бюджетов. Не менее серьезной проблемой является структурное несоответствие доходов и расходов.
В последние годы в силу объективных причин произошло количественное перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно, сократилась доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов. Медленно решается и задача укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. В то же время давно известно, что разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.
Рис. 1. Управление бюджетными средствами муниципальных образований РБ в 2005 г
Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собираемых на подведомственной им территории налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование и разработка новых методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения и эффективность налогового администрирования. Необходимо увеличение доли финансовой помощи, поступающей из федерального и региональных бюджетов в форме финансирования целевых программ, реализуемых в регионах и муниципальных образованиях.
Известно, что низкая обеспеченность собственными доходами муниципальных образований чревата
такими негативными последствиями, как высокая зависимость от вышестоящего органа власти, иждивенческие настроения органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета, снижение ответственности за исполнение бюджетов и мобилизацию дополнительных поступлений, отсутствие гибкости в использовании финансовых средств и выполнении обязательств перед населением. Высокая зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, что свидетельствует о несовершенстве механизма бюджетного регулирования. Схематически управление бюджетными средствами муниципальных образований до реформы представлено на рис. 1.
Сложилось так, что финансовая ситуация на местном уровне усугубляется неравномерностью развития территорий, наличием депрессивных территорий с
узкой налоговой базой и низким доходным потенциалом, не обеспечивающим в должной степени местный бюджет доходами. Не менее важны и различия в природно-климатических условиях, географическом положении и ряде других факторов, влияющих на уровень жизни и обусловливающих объем минимально необходимых расходов.
Основополагающие принципы межбюджетных отношений предполагают:
• равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• равенство всех местных бюджетов во взаимоотношениях с республиканским бюджетом;
• взаимную ответственность органов государственной власти республики и органов местного самоуправления за соблюдением обязательств по межбюджетным отношениям;
• применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные возможности;
• компенсацию местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
• повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
• ориентацию на конечный результат бюджетных расходов.
Межбюджетные отношения в РБ регулируются республиканским законом «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия» [1] и осуществляются при посредничестве трех основных фондов:
• фонд финансовой поддержки муниципальных образований на выравнивание бюджетной обеспеченности;
• фонд софинансирования расходов;
• фонд компенсаций.
Целью республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований на выравнивание бюджетной обеспеченности является относительное пропорциональное выравнивание бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления по отношению к бюджетной обеспеченности лидера — муниципального образования с максимальной бюджетной обеспеченностью.
Для усиления стимулирующего эффекта, начиная с 2009 г., в республике используется новый подход к стимулированию развития налогового потенциала местных бюджетов. В случае если темп роста налогового потенциала по муниципальному району (городскому округу) превышает темп роста налогового потенциала в среднем по РБ, то налоговый потенциал по такому муниципальному району (городскому округу) определяется исходя из среднего республиканского уровня.
Целью республиканского фонда софинансирования расходов является предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований для долевого финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Целью республиканского фонда компенсаций является предоставление местным бюджетам муниципальных образований субвенций для выполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Один из инструментов межбюджетного регулирования предполагает установление единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в республиканский бюджет.
Надо заметить, что широкое применение описывавшегося выше механизма ограничивается неравномерностью размещения налоговой базы по территории РБ, что обусловливает существенные различия бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований. Поэтому в законе «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия» установлен единый норматив отчислений (10%) в местные бюджеты только от налога на доходы физических лиц, что обеспечивает равномерное распределение финансовых ресурсов.
Муниципальные образования РБ значительно различаются по налоговому потенциалу. Одновременно сохраняется высокая зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из республиканского бюджета. В результате выстраивание эффективной схемы распределения межбюджетных трансфертов становится одной из главных задач финансовых служб республики. Что касается трансфертов, то здесь единственным критерием распределения является уровень реальной бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на душу населения.
Дальнейшие шаги в совершенствовании регулирования развития межбюджетных отношений в РБ определяются принятым в 2003 г. федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. В РБ уже в 2006 г. без какого-либо переходного периода были созданы 273 муниципальных образования на уровне поселений и изменена система межбюджетных отношений. С этого времени формируется и новый вид местного бюджета — бюджеты поселений.
К сожалению, органы власти республиканского уровня не передали свои полномочия по предоставлению дотаций поселениям муниципальным районам. Финансовая помощь бюджетам поселений в 2006 г. представлялась из республиканского бюджета. В связи с этим, а также из-за недостатка собственных средств, муниципальные районы не образовали в бюджете районный фонд финансовой поддержки поселений.
В 2006-2007 гг. бюджетные средства направлялись министерством финансов РБ, в соответствии с реестром, всем муниципальным образованиям. Финансовые органы местного самоуправления в свою очередь распределяли полученные финансовые ресурсы в соответствии с принятым бюджетом (рис. 2). В результате, органы местного самоуправления имели реальную возможность исполнять свои функции и для сельского поселения.
В 2006 г. не удалось достигнуть реальной сбалансированности ни бюджетов поселений, ни муниципальных районов. Для выправления ситуации в 2007 г. был принят закон РБ «О наделении государственными полномочиями муниципальных районов по расчету и предоставлению дотаций поселениям». В республиканском бюджете на 2007 г. были предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных районов на формирование районных фондов финансовой помощи поселениям при условии софинансирования не менее 1% бюджетом муниципального района. При поступлении этих средств в бюджеты поселений уровень бюджетной обеспеченности расходов собственными доходами поселений без учета городских округов увеличился на 34,1% и достиг 76,1%.
<
о
В 2007-2008 гг. передача межбюджетных трансфертов бюджетам поселений осуществлялась посредством предоставления субсидий и субвенций муниципальным районам, что позволило перевести на иной качественный уровень финансовые взаимоотношения между муниципальными районами и поселениями.
В 2008 г. бюджетные средства направлялись в финансовые органы муниципального образования района, которые, в свою очередь, распределяли финансовые потоки между отдельными поселениями и другими бюджетными учреждениями района (рис. 3).
В конце 2008 г. межбюджетные отношения в РБ претерпели значительные изменения. По сей день действует новая схема выравнивания, получившая название «гонка за лидером». Так, расчет индекса бюджетных расходов муниципальных районов (городских округов) производился не по видам расходов, без учета экономической структуры расходов муниципальных районов (городских округов), а с учетом разбиения расходов муниципальных районов (городских округов) по укрупненным экономическим статьям:
• заработная плата с начислениями;
• расходы на оплату коммунальных расходов;
• остальные расходы.
При расчете коэффициента дифференциации жилищно-коммунальных услуг учитываются прогнозируемые средневзвешенные тарифы на тепловую энергию и продолжительность отопительного сезона в разрезе муниципальных районов (городских округов). По остальным расходам учитывается возрастная структура населения, плотность населения, удаленность от города и сезонность поставки продукции (грузов) в тот или иной муниципальный район (городской округ).
Такой подход позволяет более точно оценить влияние факторов и условий, ведущих к удорожанию (удешевлению) стоимости сопоставимого (стандартного) набора бюджетных услуг в муниципальных районах. По аналогичной методике с января 2009 г. распределяются и дотации бюджетам поселений из бюджета муниципального района.
В случае если общий объем районного фонда финансовой поддержки превышает 70% от потребности в средствах, необходимых для выравнивания бюджетной обеспеченности всех поселений данного
Рис. 4. Управление бюджетными средствами муниципальных образований РБ в 2009-2011 гг.
муниципального района до максимального уровня, бюджету поселения с наивысшим уровнем бюджетной обеспеченности предоставляется дотация для доведения бюджетной обеспеченности до уровня, установленного в качестве критерия ее выравнивания.
Такой подход обеспечивает сохранение принципа, когда уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций иного поселения, который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Начиная с 2009 г. в республиканском бюджете объединены два вида финансовой помощи из республиканского бюджета — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и субвенции на осуществление государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям. Произведена концентрация финансовых потоков на уровне муниципального района. В итоге, муниципальные районы самостоятельно принимают решение о направлении средств на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и проводят балансировку бюджетов поселений. Все это повышает ответственность глав муниципальных районов за состояние консолидированного бюджета, объединяет усилия района и поселений для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
В целях реорганизации бюджетного процесса уже в 2009 г. Народный хурал РБ принял законы «О внесении изменений в Закон Республики Бурятии «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятии» (в части приведения в соответствие с федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-Ф3 и исключения дотаций из фонда отдаленных муниципальных образований) [1].
С того же 2009 г. из республиканского бюджета предоставляются бюджетные кредиты муниципальным районам (городским округам) республики, а муниципальные образования обеспечивают своевременный возврат полученных кредитов. Практика предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам никак не влияет на сокращение объемов фонда финансовой поддержки на выравнивание бюджетной обеспеченности, поскольку в противном случае муниципальные образования не смогут исполнить имеющиеся расходные обязательства в полном объеме, а также
обеспечить своевременное погашение долговых обязательств перед республиканским бюджетом.
Надо отметить, что 2009 г. вошел в современную историю России как год начала финансового кризиса. В этих условиях РФ, как и все другие государства, принимает антикризисную программу и обеспечивает ее исполнение нормативно-правовыми актами. Определяющим вектором программы для бюджетных учреждений и организаций становится оптимизация и эффективное управление бюджетными средствами. Выше упоминалось, что отсутствие единого стандарта и методики открывает перед регионами возможность самостоятельно решать проблемы финансового обеспечения социально-экономического развития. Такое отношение федеральных структур влечет за собой, как минимум, нецелевое использование бюджетных средств.
Очевидно, что в условиях резкого ограничения бюджетных потоков власти субъектов федерации приняли региональные антикризисные программы и, конечно, переложили большую долю ответственности и полномочий на муниципалитеты, не обеспечив их ни материальными, ни финансовыми средствами. Учитывая отсутствие единых подходов, региональных стандартов, методик и нормативов, можно предположить, что муниципальные власти сельских поселений по старой привычке готовы передать всю полноту власти и полномочий главам муниципальных образований районов. В результате возникают различные варианты манипулирования финансовыми ресурсами органами исполнительной власти муниципальных образований районов.
В настоящее время сложилось несколько вариантов межбюджетных отношений муниципальных образований сельских поселений и района. Рассмотрим наиболее распространенный вариант (рис. 4). Данная схема финансирования предусматривает создание централизованной бухгалтерии как отдела при финансово-экономическом управлении в подчинении начальника ФЭУ. Все финансовые операции, в соответствии с реестром, с согласия главы сельского поселения и утвержденные у начальника ФЭУ, проводятся централизованной бухгалтерией. Согласно данной схеме сокращаются штатные единицы бухгалтера, экономиста и кассира.
Второй вариант предполагает, что ФЭУ будет проводить все финансовые операции в соответствии с утвержденным реестром, с согласия главы муници-
пального образования сельского поселения и начальника ФЭУ. Данный вариант также предусматривает сокращение штатных единиц.
Третий вариант сохраняет полный штат сельского поселения. Но в этом случае оно подвергается жесткому давлению со стороны районных властей со всеми вытекающими последствиями.
Четвертый вариант предусматривает объявление конкурса на ведение бухгалтерского учета муниципального образования сельского поселения в соответствии с федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [3], что также предусматривает частичное сокращение штатных единиц сельского поселения.
Практика реализации федерального закона № 131-ФЗ показала, что доходная база местного самоуправления не обеспечивает выполнения обязательств по решению вопросов местного значения.
Таким образом, государственные и региональные власти рассматривают развитие муниципального образования в основном на уровне района. Как следствие, решение большинства вопросов передается на откуп районным властям. Такие отношения «регион — район» удобны лишь для региональной власти, но никак не для населения.
Как показал анализ бюджета района, в новых условиях отмечается тенденция к сокращению собственных доходов абсолютного большинства местных бюджетов. Кроме того, муниципальным образованиям необходимо будет преодолевать трудности при переходе к новой системе налогообложения на местном уровне. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности. Поэтому имеющиеся у муниципалитетов денежные средства нередко используются неэффективно.
Все это обусловливает необходимость анализа и устранения существующих проблем в управлении финансами муниципального образования. Сегодня практически отсутствуют единые методические принципы межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления, учитывающие особенности территорий муниципальных образований. Провозглашенный в Бюджетном кодексе РФ принцип самостоятельности всех бюджетов остается на уровне декларации и не получил реального подтверждения в механизме формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.
В этих условиях особое значение приобретает формирование адекватного происходящим изменениям набора инструментов, необходимых для управления бюджетно-финансовым состоянием муниципальных образований, призванного способствовать повышению эффективности использования бюджетных ресурсов.
Министерству финансов РБ удобнее распределять средства через районы, которые в свою очередь распределяют их между муниципальными образованиями сельских поселений. Негласно глава района оказывает прямую финансовую поддержку тем главам муниципальных образований поселений, которые поддержали его во время выборной компании, что является неотъемлемой частью политической жизни регионов России. Кроме того, на практике получается, что главы сельских поселений вынуждены постоянно напрямую или косвенно обращаться к главе района. Они не контролируют свои бюджетные ресурсы. Замедляется практическое решение всех
вопросов, связанных с управлением сельскими по- ^
селениями. =п
Вместе с тем следует отметить, что в настоящее х
время достигнут определенный уровень прозрачности ш
и предсказуемости межбюджетных отношений, за х
счет того что распределение межбюджетных транс- ^
фертов осуществляется в соответствии с методиками, ^ утвержденными законами РБ.
В рамках межбюджетных отношений в бюджете РБ ^
со
начиная с 2010 г. предусматриваются субсидии на к развитие общественной инфраструктуры. Они предоставляются в целях софинансирования мероприятий < по развитию социальной, инженерной и транспорт- ^ ной инфраструктуры, исходя из оценки уровня раз- ^ вития в муниципальном образовании общественной ^ инфраструктуры и расчета потребности бюджетных 2 средств на достижение индикаторов обеспеченности объектами общественной инфраструктуры, установленных программой социально-экономического развития РБ.
В республиканском бюджете создан фонд стимулирования муниципальных образований для финансирования мероприятий, реализуемых в целях активизации процессов выявления и использования внутренних резервов, направленных на решение задач социально-экономического развития муниципальных образований и финансового оздоровления. По итогам 2010 г. между пятью муниципальными образованиями, достигшими наилучших показателей, на основании индикаторов оценки деятельности муниципальных образований за отчетный год, установленных правительством РБ, были распределены 15 млн руб.
В целях создания стимулов для оптимизации структуры муниципальных образований разработан механизм стимулирования объединения поселений в РБ, включая компенсацию потерь, возникающих в результате их объединения. Субсидии на стимулирование объединения поселений будут предоставляться по мере объединения поселений в соответствии с методикой, утвержденной постановлением правительства республики.
Начиная с 2011 г. в связи с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, действие норм ст. 136 распространяется и на муниципальные образования поселений. В РБ определен перечень «высокодотационных» муниципальных образований, в который вошли 20 муниципальных районов и 228 поселений. Таким образом, были определены сохраняющиеся в среднесрочной перспективе основные подходы по формированию межбюджетных отношений в РБ. Дальнейшее развитие и регулирование межбюджетных отношений будет осуществляться в рамках повышения эффективности бюджетных расходов в соответствии с вносимыми поправками в бюджетное законодательство РФ.
Литература
1. О внесении изменений в Закон Республики Бурятия «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия»: Закон Республики Бурятия от 7 октября 2009 г. № 1104-V.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ.
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.
