CC BY
54
РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК С.С. Железняков, О.В. Асеев, Е.Ю. Подосинников
Аннотация. Определены основные задачи национальной системы государственных закупок, элементы системы государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
Ключевые слова: регулирование, государственные и муниципальные закупки, электронный бюджет, государство, планирование, эффективность, транспарентность, контракт, регион.
Государственные нужды в рыночной экономике удовлетворяются путем приобретения требуемых товаров, работ, услуг на свободном рынке как у государственных предприятий, так и у частного сектора экономики. Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому всегда актуальны проблемы организации государственных закупок, и интерес к системе госзакупок во всем мире остается высоким.
Важнейшим элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. За счет бюджета осуществляются закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Современное государство является самым крупным потребителем, и на его нужды ежегодно тратятся значительные суммы средств налогоплательщиков.
Основная часть расходов субъектов бюджетного планирования (муниципальных районов) приходится на размещения государственного заказа, то есть на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ, необходимых для осуществления государственных функций в регионе.
Современное состояние рынка государственных закупок характеризуется динамичным увеличением доли государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. Возникает необходимость наличия эффективного законодательного регулирования в сфере государственных закупок. Рост расходов государства на закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок.
В настоящее время рынок российских государственных закупок пока не устоялся: законодательство далеко от совершенства, число грамотных специалистов по государственным закупкам в министерствах и ведомствах также пока не велико, что не скажешь об уровне коррупции. Госзакупки, не смотря на многочисленные декларации, по-прежнему остаются «вещью в себе».
Во всем мире система государственных закупок имеет решающее значение для экономики страны, только в странах Евросоюза система госзаказа составляет около 25-30 % ВВП. Объем российского рынка госзаказа составляет около 13 % ВВП. По данным Министерства финансов Российской Федерации, объем ВВП России за 2012 г. в текущих ценах - 62 трлн. 599,1
млрд. руб. Индекс физического объема ВВП относительно 2011 года составил 103,4 % (рисунок 1) [1].
Валовой внутренний продукт
з2 559,1
у<6Г*- 5799,6 Г 101,3
И
1 31 098,5 ягз
2009 2010 2011 2012 2013
■ мпрд.руб. ■ в % к соотв. периоду
Рисунок 1 - Валовой внутренний продукт по состоянию на 9 месяцев 2013 г.
Общий объем размещенных в 2012 г. государственных и муниципальных заказов превысил 8 трлн. руб., из которых более 60% были размещены с нарушениями, заявил Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин на заседании Госсовета в Кремле 4 октября 2013 г.[2].
Потребности органов государственного управления в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали: на федеральном, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Если провести даже поверхностный анализ, становится очевидным, что современная система российских государственных закупок построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах красной нитью прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. В первую очередь, это касается типового закона о госзакупках ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка.
Зарубежный закупочный опыт в нашей стране всегда воспринимался неоднозначно. Часть специалистов считает, что опыт передовых стран должен рассматриваться как один из основных ориентиров в построении отечественной системы закупок. Другие же говорят о радикальной специфике российских закупок, национальном менталитете и т. п. Конечно же «национальный» человеческий фактор, уровень бюрократизации, коррупции и профессионализма во многом определяют эффективность системы закупок. Но, с другой стороны, грамотная компиляция наработок иностранных коллег позволяет не изобретать заново велосипед, однако к этому процессу нужно подходить очень взвешенно и аккуратно.
Основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.
Достижение данной задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами: эффективность, недискриминация, транспарентность, справедливость, подотчетность, ответственность.
Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают в себя:
- соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество);
- затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);
- доставку и наличие дополнительных затрат (например, транспортировку и хранение).
Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств. Эффективность в государственных закупках предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами. Затраты самих государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы. С целью повышения эффективности и результативности закупочного процесса государственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку своей закупочной системы.
Эффективность функционирования национальной системы закупок зависит не только от наличия продуманной стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильной законодательной нормативной базы, эффективного планирования закупок, но и от высокопрофессионального проведения закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой высокой отдачи от вложенных средств.
Наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком, предложившим самую низкую цену. Для определения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров, работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств.
Принцип эффективного расходования средств подразумевает всестороннюю оценку выгод от приобретения того или иного товара, работы, услуги с учетом фактора времени, и затрат на такое приобретение. Скажем, автомобиль импортного производства является более дорогим, чем отечественный. Однако расходы на эксплуатацию и обслуживание импортного автомобиля меньше, чем отечественного. Таким образом, в конечном итоге приобретение импортного автомобиля является экономически целесообразным. Но здесь также нельзя скидывать со счетов и тот фактор, что средства, затраченные на покупку отечественного автомобиля и его обслуживание - это средства, вложенные в отечественную экономику. И это обстоятельство может оказать решающее влияние на принятие решения о закупке автомобиля.
Эффективное расходование средств достигается, если закупки проведены в нужном количестве, товара нужного качества, по приемлемой цене, в подходящем месте и в подходящее время.
Недискриминация предполагает снятие ненужных ограничений в отношении конкуренции по конкретному контракту, в частности в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик вправе привлекать не только фирмы, прошедшие предварительный квалификационный отбор, но и устанавливать жесткие стандарты качества. Транспарентная система предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил.
Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно важно в связи с тем, что расходуются госу-
дарственные средства и осуществляется соответствующий государственный контроль.
Одним из основных принципов вступившего в силу с 1 января 2014 г. Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3] является принцип максимальной информированности участников рынка, общественности и любых заинтересованных физических и юридических лиц о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, государственные и муниципальные закупки - это закупки, т.е. приобретение (покупка, заключение соответствующих договоров) товаров, работ, услуг для государственных нужд или нужд органов местного самоуправления. Эти закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Основная часть расходов субъектов бюджетного планирования приходится на размещения государственного заказа, то есть на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ, необходимых для осуществления государственных функций. Рост расходов государства на закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок.
Согласно п. 1 ст. 103 Федерального закона от 05.04.2013 «44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведет реестр контрактов, заключенных заказчиками.
Таким уполномоченным на ведение Реестра госконтрактов федеральным органом исполнительной власти с 1 января 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2006 №117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестров государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» определено Федеральное казначейство [4]. Реестр контрактов ведется Федеральным казначейством в электронном виде.
Во исполнение полномочий по выдаче представителям заказчиков сертификатов ключей ЭЦП, Управление осуществляет прием и проверку сведений об организации для регистрации и работы на ООС. По состоянию на 01 января 2014 г. в сводный перечень заказчиков в УФК по Курской области включено 3000 организаций, из них: 147 (4,9 %) - федеральный уровень бюджета, 374 (12,5 %) - бюджет субъекта Российской Федерации, 2311 (77 %) - местный бюджет, 21 - бюджет Государственного внебюджетного фонда, 1 - бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, 140 - средства юридических лиц, 6 - иные организации (рисунок 2).
Рисунок 2 - Организации Курской области, включенные в сводный перечень заказчиков по состоянию на 01 октября 2013 г.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» [5].
Основной целью создания системы «Электронный бюджет» является обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления, за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами [6].
Обеспечение взаимосвязи реестров расходных обязательств с закрепленными в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочиями публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами представлено на рисунке 3.
Рисунок 4 - Функциональная структура системы «Электронный бюджет»
В целях анализа результативности деятельности, прогнозирования и оценки эффективности предполагаемых изменений в процессы деятельности, информация, формируемая при выполнении функций транзакционных подсистем системы «Электронный бюджет», передается в подсистему информационно-аналитического обеспечения. Результаты, полученные по итогам обработки и моделирования в подсистеме информационно-аналитического обеспечения, подлежат дальнейшему использованию в транзакционных подсистемах системы «Электронный бюджет» (рисунок 5).
Ввод псрначиой информации
Рисунок 3 - Информационная среда в сфере управления общественными финансами
При формировании общей функциональной (рисунок 4), программной архитектуры и ИТ-инфраструктуры системы «Электронный бюджет» должны использоваться современные системотехнические решения и лучшие мировые практики, позволяющие построить высокопроизводительную, отказоустойчивую, масштабируемую информационную систему, способную обеспечивать увеличение производительности и развитие функциональности без необходимости изменения архитектуры.
Рисунок 5 - Принципиальная схема автоматизации всех видов учетов
Информация, формируемая при выполнении функций подсистем системы «Электронный бюджет» подлежит автоматизированному утверждению со стороны ответственного лица в рамках юридически значимого электронного документооборота.
Таким образом, основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств. Основная часть расходов бюджетного планирования приходится на размещение государственного заказа, при этом рост расходов на закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок. В настоящее время в России сформировались новые требования к информации о деятельности публично-правовых образований в бюджетно-финансовой сфере, возникли новые информационные потоки, обрабатываемые автоматизированными ин-
□ 147 (4,9%)
□ 21
374 (12,5%)
формационными системами. Кроме того, к началу 2014 г. сложился определенный уровень автоматизации различных функций и процессов, адекватный уровню развития сферы управления общественными финансами.
Список использованных источников
1 Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов Российской Федерации -http://info.minfm.ru/gdp.php.
2 Официальный сайт Президента России -http://www.kremlin.ru/news/19359.
3 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 28.12.2013 №396-ФЗ) / СПС КонсультантПлюс.
4 Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2006 №117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестров государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» / СПС КонсультантПлюс.
5 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р (ред. от 22.11.2013) «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
6 Асеев О.В. Железняков С.С. Основные направления и механизмы реализации финансовой политики РФ// Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сек-
REGULATION OF PUBLIC PROCUREMENT S.S. Zhelezniakov, O.V. Aceev, E. Podosinnikov
Abstract. The main objectives of the national public procurement system, the elements of your country of vennoy-integrated information system of public finance management "Electronic Budget".
Keywords: regulation, state and municipal procurement, electronic budget, State planningtion, efficiency, transparency, contract ar-
тора экономики. - 2015. - №-1. - С. 40-45
7 Подосинников Е.Ю., Железняков С.С. Внедрение и развитие элементов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в Курской области / монография. - Курск, 2014. - 107 с.
8 Подосинников Е.Ю. Реформа государственных закупок: результат реализации и перспективы развития // Научно-техническая электронная библиотека Агентства научно-технической информации SciTecLibrary, 11.11.2009 г. - Режим доступа: http://www.sciteclibrary.ru/rus/catalog/pages/ 10012.html.
Информация об авторах Железняков Сергей Сергеевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственной политики и территориального управления ФГБОУ ВПО «Юго-Западного государственного университета», e-mail: [email protected]
Асеев Олег Валерьевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита ФГБОУ ВПО «Юго-Западного государственного университета», e-mail: [email protected]
Подосинников Евгений Юрьевич, кандидат политических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Курского государственного университета», e-mail: [email protected]
