CC BY
78
С.Е. Довбыш, В.С. Молчанова
(Москва)
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ РОДИТЕЛЕЙ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
REGULATION OF PARENTS' RIGHTS AND OBLIGATIONS IN RUSSIAN EDUCATION SYSTEM
В рамках проведения мониторингового исследования запросов общества на основе обращений граждан выявлено, что одной из острых проблем для родительского сообщества является правовое регулирование получения общего образования в РФ в части выбора формы получения образования. Данная статья раскрывает юридические аспекты прав и обязанностей родителей (законных представителей) в вопросах получения детьми общего образования. Ключевые слова: семейное образование, права ребенка, права граждан, формы образования, правовое регулирование, обращения граждан, мониторинговое исследование, образовательное право.
In the frames of monitoring study of public inquiries on the basis of citizens' appeals, it was found out that one of the acute problems for the parent community is the legal regulation of general education in the Russian Federation regarding the choice of the form of education. This article reveals the legal aspects of parents' (legal representatives') rights and obligations in matters of general education. Key words: family education, child's rights, citizens' rights, forms of education, legal regulation, citizens' appeals, monitoring study, educational law.
Актуальность правового регулирования получения образования в России встает на первый план в связи с проблемами применения законодательства на практике. В соответствии с законодательством Российской Федерации граждане имеют право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам.
В ходе реализации темы государственного задания «Проведение мониторингового исследования запросов общества (на основе обращений граждан) по вопросам совершенствования системы общего образования» был проведен анализ обращений граждан и определены темы, требующие наиболее пристального внимания с точ-
ки зрения удовлетворения интересов всех участников образовательных правоотношений. Так, в рамках данного исследования выявлено, что одной из острых тем для родительского сообщества является правовое регулирование получения общего образования в РФ в части выбора формы получения образования.
Результаты мониторингового исследования отражены в ряде научных публикаций российских ученых (А.А. Аринушкина, М.Б. Бахтин, С.Е. Довбыш [1], Л.В. Мухачева, В.С. Молчанова [2], С.С. Неустроев, Т.Ш. Ших-набиева [3]).
Известные российские и зарубежные авторы рассматривают реализацию права на семейное образование (И.В. Кощи-енко, Л.И. Покровская [4], А. Ооржак [5], M.J. Kaufman [6], D.N. Archer, R.D. Marsico [7], A. Osler [8], G Hornby [9]) и отмечают усиление тенденции обучения детей в данной
форме, что также поддерживается развитием дистанционного образования по всему миру. Однако юридический аспект этого права на получение образования раскрыт в России очень слабо и требует дополнительного внимания. В данной статье представлен обзор судебной практики, раскрывающий нормативно-правовые аспекты реализации прав, а также обязанности родителей в образовании детей.
Рабочее понятие образовательного права представляет собой совокупность нормативных правовых актов в сфере образования, включающую в себя законы и иные подзаконные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и т.п.).
Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации [10]. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. В связи с этим образовательная система регулируется не только законодательными актами на федеральном уровне, но и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне законодательство в сфере образования регулируется:
- Конституцией РФ;
- Конвенцией о правах ребенка;
- -Семейным кодексом РФ;
- Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»;
- Отдельными нормативными правовыми актами в сфере образования (Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ и т.д.)
Региональный уровень нормативных правовых актов в сфере образования также регулируется многочисленными законами, принимаемыми субъектами Российской Федерации.
В соответствии со ст. 38 Конституции Российской Федерации материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание является обязанностью родителей. Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Основное общее образование является обязательным. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Что касается форм образования, то согласно ст. 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. образование может быть получено [11]:
- в организациях, осуществляющих образовательную деятельность [12];
- вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность (в форме семейного образования и самообразования) [13].
Статьей 44 этого закона установлено, что родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся имеют право выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования с учетом мнения ребенка, а также с учетом рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии (при их наличии) формы получения образования и формы обучения, а также дать ребенку дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование в семье.
Диспозиция ст. 63 Семейного кодекса Российской Федерации закрепляет обязанность родителей обеспечить получение детьми общего образования, а также наделяет их правом выбора образовательной организации, формы получения детьми образования и формы их обучения с учетом мнения детей до получения ими основного общего образования [14].
Необходимость в особой защите ребенка предусмотрена также международными правовыми актами, в частности:
- «Декларацией прав ребенка» (1924 года);
- «Декларацией прав ребенка» (1959 года) [15];
- «Всеобщей декларацией прав человека» (1948 года) в Международном пакте о гражданских и политических правах (в частности, в статьях 23 и 24) [16];
- «Конвенцией о правах ребенка» (1989 года) [17];
- Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 года) [18] (в частности, в ст. 10), а также в уставах и соответствующих документах специализированных учреждений и международных организаций, занимающихся вопросами благополучия детей.
«Конвенция о правах ребенка» одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября
1989 г. (подписана от имени СССР 26 января
1990 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июня 1990 г., вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) и является международным правовым актом, регламентирующим и гарантирующим права детей в государствах-участниках, который носит обязательный характер на всей территории Российской Федерации. В указанной конвенции, как и в других международных актах, закреплены права детей на особую защиту и помощь. Гарантированы права семьи на защиту, как основной ячейки общества.
Устав Организации Объединенных Наций [19] гласит, что государства-участники обязаны: принимать все необходимые меры для обеспечения защиты ребенка от всех форм дискриминации или наказания на основе статуса, деятельности, выражаемых взглядов или убеждений ребенка, родителей ребенка, законных опекунов или иных членов семьи (ст. 2 «Конвенция о правах ребенка»); гарантировать право ребенка на бесплатное и обязательное начальное образование; поощрять развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального; обеспечивать его доступность для всех детей и принимать такие необходимые меры, как введение бесплатного образования; предоставлять
в случае необходимости финансовую помощь; обеспечивать доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей; поощрять и развивать международное сотрудничество по вопросам, касающимся образования, в частности, с целью содействия ликвидации невежества и неграмотности во всем мире и облегчения доступа к научно-техническим знаниям и современным методам обучения. В связи с чем особое внимание должно уделяться потребностям развивающихся стран (ст. 28 «Конвенция о правах ребенка»).
Проанализировав судебную практику, обращаем внимание на проблемы, возникающие на практике при применении Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части семейного образования.
В предыдущей редакции закона об образовании (ст. 10 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании») семейное образование предусматривалось как форма общего образования без конкретизации [20]. Новая редакция закона более детально конкретизирует семейное образование, говоря о том, что его можно получить вне образовательных организаций (ст. 17 нового закона РФ от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании»). Но, несмотря на внесенные изменения, недостаточно разработаны этапы реализации семейного образования в условиях современной действительности.
В судебной практике возникали случаи, когда родителей в связи с переводом детей на семейное обучение пытались привлечь к административной ответственности по ст. 5.35 КоАП РФ (неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних [21]), за то, что они не занимаются обучением своих детей, несмотря на то, что в законе существует прямое указание на семейную форму обучения.
У родителей, которые решили перевести своих детей на семейную форму обучения в образовательных учреждениях, требуют за-
явление об исключении их детей из школы, что является незаконным, так как школа обязана зачислить ребенка для прохождения им промежуточной и государственной итоговой аттестации. Многие школы отказывают родителям в зачислении ребенка, ссылаясь на Устав школы, который не предусматривает такую форму обучения. В связи с этим родители опять сталкиваются с проблемами, которые вынуждают их обращаться в суд.
Необходимо заметить проблематику толкования ст. 35 новой редакции закона об образовании, которая гласит, что обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания. Обеспечение учебниками и учебными пособиями, а также учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным образовательным программам, в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Пользование учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги, осуществляется в порядке, установленном организацией, осуществляющей образовательную деятельность.
Как правильно применять данную статью к семейной форме обучения, также
требует разъяснения. Данная статья распространяется и на семейное обучение, так как итоговая аттестация проходит в образовательных учреждениях бесплатно, то есть за счет бюджетных средств, исходя из этого: образовательные учреждения обязаны обеспечить всех детей независимо от выбранной формы обучения учебниками и учебно-методическими материалами (аналогия права, аналогия закона).
Далее, затронуты вопросы выплаты компенсации при семейном образовании и приведены примеры на основании решений судов г. Москвы: Апелляционное определение Московского городского суда от 18 ноября 2015 г. по делу № 33-42966/2015 [22]; Апелляционное определение Московского городского суда от 22 января 2016 г. по делу № 331821 [23]; Апелляционное определение Московского городского суда от 16 марта 2017 г. по делу № 33-9561 [24]; Апелляционное определение Московского городского суда от 14 апреля 2016 г. по делу № 33-13260/2016
[25]. Итог всех этих решений заключается в том, что родители, дети которых находились на семейном обучении, обращались в суды Москвы с иском к школе и к Департаменту образования Москвы о признании их действий (бездействий) незаконными и взыскании сумм выплат родителям, обучающим детей в семье. Суды во всех случаях вынесли отказ в удовлетворении требования и пришли к выводу о том, что пункт 3.1 ст. 6 Закона г. Москвы «О развитии образования в г. Москве» применению не подлежит.
Получается, что со дня вступления в законную силу поправок к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», то есть с 1 сентября 2013 года, лица, осваивающие общеобразовательные программы в форме семейного образования, не входят в контингент образовательных учреждений и, соответственно, не наделены правом на получение денежных компенсаций на образование детей.
Аналогичные решения были вынесены не только в Москве, но и в других регионах.
Разделяя анализ судебной практики
[26], обращаем внимание на конституцион-
ные гарантии в области материнства, детства и семьи со стороны государства (ст. 38 Конституции РФ), что должно находить отражение на всех уровнях федеральной, региональной и муниципальной власти в виде оказания материальной поддержки родителям, практикующим дозволенную законом форму семейного образования.
Подводя итоги исследования положительных и отрицательных сторон новой редакции закона об образовании (в сфере семейного образования), можно сделать вывод о дефектности федерального закона, так как Федеральным законом эта форма (семейное образование) предусмотрена, но урегулирована недостаточно. Детализации
тех или иных форм образования и ступени их реализации выявлены не были. Проблемы, которые существовали в сфере семейного образования, продолжают существовать по сегодняшний день. Противоречивость норм образовательного права и правовых актов на федеральном, региональном, муниципальном уровнях является главной причиной возникновения правовых споров. Необходимо провести анализ нормативных правовых актов в сфере образования, выявить противоречия и устранить коллизии, применить международный опыт образовательной системы для улучшения качества образовательной системы в Российской Федерации.
Литература
1. Аринушкина А.А., Бахтин М.Б., Довбыш С.Е. Мониторинг запросов общества (образовательный аспект) как механизм постановки управленческих задач в системе общего образования // Современное образование. - 2018. - № 4. - С. 1-7.
2. Мухачева Л.В., Бахтин М.Б., Довбыш С.Е., Молчанова В.С. Обращения граждан как механизм совершенствования системы общего образования // Человек и образование. -2018. - № 3 (56). - С. 49-55.
3. Neustroev S.S., Arinushkina A.A., Bakhtin M.B., Dovbysh S.E., Molchanova VS., & Shikhnabieva T S. (2018). Legal regulation of health restrictions and current law enforcement practices in the organization of training. Journal of History Culture and Art Research, 7(2). С. 58-71.
4. Кощиенко И.В., Покровская Л.И. Семейное образование как вариативная форма обучения // Знание. Понимание. Умение. - 2015. - №4.
5. ОоржакА. и др. Конституционное право гражданина Российской Федерации на образование // Концепт. - 2016. - № 6.
6. Kaufman M.J., Kaufman S.R. Education law, policy, and practice: Cases and materials. - Wolters Kluwer Law & Business, 2017.
7. Archer D.N., Marsico R.D. Special Education Law and Practice: Cases and Materials. - 2016.
8. Osler A., Starkey H. Teacher education and human rights. - Routledge, 2017.
9. Hornby G. Inclusive special education: development of a new theory for the education of children with special educational needs and disabilities //British Journal of Special Education. - 2015. -Т. 42. - №. 3. - С. 234-256.
10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
11. Федеральный закон от 29.12.2012 273-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «Об образовании в Российской Федерации».
12. Монахова Л.Ю. Управленческие модели образовательной организации как рефлексия педагогических парадигм // Управление образованием: теория и практика. - 2017. - № 3 (27).
13. Довбыш С.Е. Событийный подход в работе преподавателя: открытая образовательная технология «Событийно-ресурсное картирование» // Управление образованием: теория и практика. - 2017. - № 4 (28).
14. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019).
15. Декларация прав ребенка (Принята 20.11.1959 Резолюцией 1386 (XIV) на 841-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
16. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948).
17. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990).
18. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
19. Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945).
20. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) «Об образовании» (Документ утратил силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ).
21. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2018, с изм. от 18.01.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.01.2019).
22. Апелляционное определение Московского городского суда от 18 ноября 2015 г. по делу № 33-42966/2015.
23. Апелляционное определение Московского городского суда от 22 января 2016 г. по делу № 33-1821.
24. Апелляционное определение Московского городского суда от 16 марта 2017 г. по делу № 33-9561.
25. Апелляционное определение Московского городского суда от 14 апреля 2016 г. по делу № 33-13260/2016.
26. Обзор судебной практики по семейному образованию за период с ноября 2015 г. по апрель 2017 г. Селиверстова О.И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник ФГБНУ «ФЦОЗ».
