CC BY
532
УДК 342.4; 373
Д.В. Шамсутдинова
конституционное право на образование и его защита в современном российском судопроизводстве
Статья посвящена проблемам реализации права на образование человека, рассмотрено понимание права на образование в современном мире, проанализирована система образования в Российской Федерации и законодательная база российского государства в сфере образования. Приводится анализ современной судебной практики по реализации конституционного права на образование (на примерах решений судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации).
Ключевые слова: молодежь, образование, конституция, право, доступность образования, гарантия прав, судебная защита.
В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека. Такое понимание права на образование закреплено Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцией о правах ребенка, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент прав на жизнь, на развитие, на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека). Всеобщая Декларация прав человека (ст. 26) закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами». Позднее международное сообщество подтвердило это стремление в Декларации принципов толерантности, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО 16 ноября 1995 г. Кроме того, Всеобщая декларация прав человека закрепила приоритетное пра-
во родителей на выбор вида образования для своих малолетних детей.
Однако Всеобщая декларация прав человека, будучи документом высокого нравственного гуманистического значения, лишь закрепила основные приоритеты, принципы, цели и задачи в области прав человека, к реализации которых должны стремиться все государства - участники Декларации. Декларативный (т.е. провозглашающий) принцип права на образование был закреплен как обязательный для государств - членов ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также утверждает право каждого человека на образование: обязательность и бесплатность для всех начального образования, открытость и доступность среднего образования в его различных формах (включая профессионально-техническое образование), высшего образования (на основе способностей каждого) с постепенным введением его получения на бесплатной основе. В Пакте были детализированы цели образования, которое «должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным
свободам... должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества», а также способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между нациями и религиями, содействовать ООН в поддержании мира.
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование». Данная формулировка подтверждает право каждого человека на образование, налагает запрет на какую бы то ни было дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования.
Конвенция о правах ребенка закрепила общедоступность, бесплатность и обязательность начального образования, право ребенка на доступность информации и материалов в области образования, возложив на государств-участников обязанности:
- обеспечивать доступность среднего образования, общего и профессионального, на бесплатной основе;
- обеспечивать доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого;
- принимать меры к регулярному посещению детьми школ, к снижению числа детей, покидающих школы.
Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторонняя модернизация образования, выделение необходимых для этого ресурсов и создание механизмов их эффективного использования.
Образование в России осуществляется в соответствии с законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 11-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393, иными законодательными актами, а также проком-
ментированными выше нормами международного права. Конституция РФ провозгласила Россию демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью [3]. Политика России как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Признание и обеспечение социальных прав и гарантий их реализации, как справедливо отметил В.Д. Зорькин, имеют принципиальное значение для общественного развития и благополучия [4].
Современная конституционно-правовая основа права человека на образование в Российской Федерации имеет сложную структуру, включающую в себя самые различные по характеру, содержанию и назначению акты, с помощью которых регулируются правоотношения в данной сфере.
Эту основу можно разделить на 4 уровня: федеральный, региональный, местный и локальный, каждый из которых имеет свои подуровни.
Согласно п. 1 ст. 17 Конституции, «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». В соответствии со ст. 17 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации: разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.
Федеральные законы в области образования разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории России. Они вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования. Базовыми документами являются закон Российской Федерации «Об образовании» № 3266-1 от 10 июля 1992 г., Федеральные законы «О высшем и послевузовском образовании» № 125-ФЗ от 22 августа 1996 г., «Об утверждении федеральной программы развития образования» № 51-ФЗ10 от 10 апреля 2000 г. Закон РФ «Об образовании» служит гарантией реализации конституционного права на образование на всей территории Российской Федерации для каждого ее гражданина.
Необходимо отметить особую роль актов Президента России в сфере образования. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. Президент России определяет эффективную систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую в сфере образования в настоящее время входит: Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке [3].
Кроме того, указами Президента РФ решаются вопросы, связанные с установлением размеров стипендий и предоставлением льгот студентам и аспирантам, закреплением мер социальной защиты работников образовательных организаций, определением правового статуса отдельных видов образовательных организаций и другие вопросы.
Государство различными способами поддерживает развитие образования. Создаются новые крупные государственные университеты. Так, в соответствии с Распоряжением
Председателя Правительства России В.В. Путина от 2 апреля 2010 года Казанский государственный университет был преобразован в Казанский (Приволжский) федеральный университет [4]. Программа развития федерального университета предполагает масштабные инвестиции в развитие инфраструктуры, повышение квалификации персонала, оснащение лабораторий и учебных аудиторий, совершенствование управления образовательным комплексом. Используя это конституционное право, мы имеем возможность получить бесплатное высшее профессиональное образование, которое послужит базой для дальнейшего профессионального роста и востребованности на рынке труда.
Региональный уровень нормативных правовых актов об образовании формируют 3 подуровня. Первый образуют конституции республик и уставы иных субъектов Российской Федерации, определяющие параметры правового регулирования субъектов Российской Федерации. Второй подуровень регионального уровня составляют законы республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения, конкретизирующие федеральные конституционные нормы в определенной «фазе общественных отношений в целях их практического осуществления». Третий подуровень образуют нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации: указы президентов республик, распоряжения глав администраций этих субъектов (например, Президента Республики Татарстан), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (законодательных собраний), решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Право субъектов РФ осуществлять нормативное правовое регулирование общественных отношений в области образования позволяет им существенно развивать и дополнять сферу правового регулирования федерального законодательства в области образования с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона.
Третий уровень (местный) нормативной правовой основы права человека на образование образуют акты, принимаемые муниципальными органами: уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с реализацией прав личности на образование.
Локальные акты, которые замыкают систему подзаконных нормативных правовых актов в сфере права человека на образование, принимаются непосредственно образовательными организациями и служат возможностью регулировать отношения в сфере образования применительно к специфике образовательной организации, особенностям ее педагогической и иной деятельности в сфере образования. Порядок принятия локальных актов, перечень вопросов, по которым могут принимать нормативные правовые акты органы управления образовательным учреждением, регламентируются уставом образовательного учреждения, который также является локальным актом и занимает среди последних особое место. Следует отметить, что остальные локальные акты образовательной организации не могут противоречить его уставу, а подзаконные нормативные правовые акты не должны содержать норм, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.
В системе федеральных подзаконных актов в сфере образования различные вопросы, связанные с реализацией права на образование регулируют также и нормативно-правовые акты различных министерств и ведомств. Так, например, приказами Министерства обороны и Министерства внутренних дел могут устанавливаться задачи, структура, общие положения и организация учебной работы высшего учебного заведения [5] или порядок премирования сотрудников этих министерств за труды в области науки [6].
За восстановлением нарушенного конституционного права на получение образования граждане обращаются в суд. Материалы судебной практики свидетельствуют, что граждане активно пользуются своим конституционным правом на судебную защиту, т.е. обжалуют в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), повлекшие за собой нарушение их прав, свобод и законных интересов в сфере образования. Так, анализ судебной практики показывает, что в настоящее время наиболее распространенными исками в сфере образования в судах общей юрисдикции являются иски на нарушение права на общедоступность дошкольного образования, а именно: наличие очереди для получения места в дошкольном учреждении, предоставление места в детском саду с учетом места жительства или порядок платы за дошкольное образование. Данная проблема наиболее актуальна для молодых родителей - студентов вузов, аспирантов, а также для выпускников вузов - молодых специалистов.
Под общедоступностью дошкольного образования понимают, во-первых, возможность получения места в детском саду к моменту достижения ребенком установленного законом возраста, то есть гарантированное зачисление без очередей. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Во-вторых, доступность дошкольного образования подразумевает возможность снижения платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях путем существующей системы компенсаций родительской платы.
Рассмотрим судебную практику по обоим направлениям.
В отношении наличия очередей при приеме в детские сады очевидным нарушением является невключение в очередь на предоставление места в детском саду лиц, имеющих на это право [7], или использование помещений детского сада не по назначению
при наличии зарегистрированной очереди в детский сад [8].
Вместе с тем следует отметить, что по отношению к вопросу о правомерности самого наличия очереди в детские сады судебная практика противоречива. Одни суды не считают наличие очереди нарушением конституционного права на образование, в то время как другие приходят к выводу, что реализация конституционного права на образование, в том числе дошкольное, не может быть поставлена в зависимость от фактического наличия мест в дошкольных образовательных организациях.
В качестве примера первого подхода можно привести Решение Ново-Савино-вского суда г. Казани от 18 февраля 2014 г. по делу № 2-626/2014(2-7913/2013). Суд определил, что прием в дошкольное учреждение количества детей свыше утвержденного пунктом 1.10 СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию организации режима работы в дошкольных организациях» повлечет нарушение прав детей, посещающих дошкольное учреждение, а само по себе наличие очереди на получение мест в детском саду нельзя расценивать как неисполнение обязанности обеспечения доступного бесплатного дошкольного образования.
В качестве примера второго подхода, когда нехватка мест в детских садах все же рассматривается как невыполнение органами местного самоуправления своих обязанностей, можно привести Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30.06.2014 № 33-3112. В данном решении суд указал, что органы местного самоуправления обязаны принимать меры для организации сети детских дошкольных образовательных организаций, а в случае недостаточности - расширять их. При этом реализация прав одних граждан на получение дошкольного образования должна осуществляться не за счет ущемления прав других, а посредством увеличения числа мест в дошкольных организациях.
Аналогичное решение принято Пермским краевым судом. В Определении от 16 апреля 2014 г. по делу № 33-3297 суд пришел к выводу о наличии незаконного без-
действия администрации муниципального образования, выразившегося в необеспечении возможности несовершеннолетней получить дошкольное образование в муниципальном дошкольном образовательном учреждении, поскольку ребенок достиг необходимого возраста и не имеет противопоказаний для посещения такого учреждения. Суд подчеркнул, что реализация конституционного права не может быть поставлена в зависимость от нехватки мест, а для реализации этого права органы муниципальных образований обязаны создать достаточную сеть муниципальных дошкольных учреждений. Администрация должна была предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению вместимости существующих образовательных организаций.
Особое место в судебной практике отводится спорам о предоставлении места в детском саду по месту жительства и с учетом выбора родителями формы обучения. По данному вопросу практика также противоречива. Некоторые суды признают право на выбор режима посещения (группа полного дня или группа по уходу и присмотру) и места получения дошкольного образования, в то время как другие допускают, что при наличии факта зачисления режим посещения и место уже не имеют значения.
К противоположному выводу в похожей ситуации пришел Верховный суд Республики Тыва. Как отмечается в Апелляционном определении от 17 декабря 2013 г. по делу № 33-1257/2013, «принцип предоставления места в дошкольном учреждении по месту жительства ребенка не закреплен» ни в одном правовом акте, поэтому достаточно того факта, что место в дошкольном образовательном учреждении предоставлено на территории муниципального образования, а не обязательно по месту жительства ребенка. Таким образом, прием в детский сад, не являющийся ближайшим к месту проживания истцов, суд признал правомерным, поскольку гарантия приема в ближайшую образовательную организацию для уровня дошкольного образования (в отличие от общего образования) не закреплена.
Хотелось бы остановиться еще на двух интересных моментах, касающихся первоочередного предоставления мест в дошкольных образовательных организациях.
Суды всегда признают право отдельных категорий граждан на первоочередное зачисление в дошкольные образовательные организации, однако только в том случае, если такое право установлено федеральным законом. Интерес предоставляет дополнительная гарантия, выявленная Верховным судом Республики Тыва в Апелляционном определении от 12 февраля 2014 г. по делу № 33-202/2014 о том, что дети сотрудника полиции имеют право на прием в общеобразовательные и дошкольные образовательные организации по месту жительства в первоочередном порядке независимо от формы собственности такой организации.
Второй момент связан с гарантиями получения дошкольного образования детей с ограниченными возможностями здоровья. Как указано в Апелляционном определении Волгоградского областного суда от 20 марта 2014 г. по делу № 33-2942/14, такое право должно быть в обязательном порядке обеспечено утверждением локальных актов образовательной организации, в которых был бы определен порядок приема детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов. В данном решении суд обязал образовательную организацию в месячный срок разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.
Другой категорией дел являются иски об освобождении от платы за дошкольное образование и порядок ее компенсации.
Уже давно в судах не оспаривается правомерность взимания платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях. Тем более, что в новом законодательстве деятельность образовательной организации дошкольного образования по присмотру и уходу за детьми выделена в отдельный вид деятельности и даже, как показывает судебная практика, не подлежит лицензированию. Вместе с тем по-прежнему возникают споры отно-
сительно размера платы и освобождения от ее уплаты. Курганский областной суд в Апелляционном определении от 29 апреля 2014 г. по делу № 33-1247/2014 напоминает, что компенсация платы за присмотр и уход за детьми в дошкольной образовательной организации носит характер льготы, следовательно, законодатель вправе определить порядок ее назначения и выплаты. Установленный порядок, согласно которому компенсация предоставляется только лицам, оплатившим услугу, не противоречит законодательству. Также суд отмечает, что закон об образовании оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.
До 1 сентября 2013 года за содержание в дошкольном образовательном учреждении ребенка, оставшегося без попечения родителей и переданного под опеку, взималась родительская плата с опекуна, являющегося законным представителем ребенка, оставшегося без попечения родителей. По новому законодательству за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается. Однако данный закон не может применяться к отношениям, возникшим до его вступления в силу. В частности, возврат средств, уплаченных в счет содержания детей в дошкольных образовательных организациях, лицам, которые по новому закону освобождены от такой оплаты, не предусмотрен.
Так, в Постановлении № 16-П от 16 ноября 2004 г. Конституционный Суд РФ [9] установил, что в соответствии с законодательством РФ граждане имеют право на
получение основного общего образования на родном языке. Они могут выбирать язык обучения, но в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. В республиках в составе РФ, имеющих наряду с русским свой государственный язык, изучение предметов в образовательном учреждении может вестись в равном объеме на двух государственных языках (если их два, из чего исходил Конституционный Суд РФ), это не противоречит Конституции.
В Определении от 22 мая 1996 года № 69-О [10] Конституционный Суд РФ установил, что государство гарантирует гражданам получение на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных общеобразовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Право на образование, являясь одним из основных и неотъемлемых конституционных прав, может быть реализовано гражданином в различных формах и после получения бесплатного образования, но уже без обязательной гарантии бесплатности.
Таким образом, если ранее обращения в суд за защитой права на образование и прав в образовательном процессе были единичными, то за последнее десятилетие сформировалась обширная судебная практика. Причем статистика свидетельствует
об устойчивой тенденции к увеличению количества таких обращений, что, с одной стороны, демонстрирует возросшую активность граждан в отношении восстановления своих нарушенных прав, а с другой - обращает внимание на несовершенство законодательства в области образования. Среди главных проблем образовательного законодательства можно выделить пробелы и противоречия, приводящие к нарушению или ограничению прав граждан на образование, а в ряде случаев затрудняющие защиту нарушенных прав посредством судебной процедуры. Прослеживается недостаточная правовая регламентация механизма реализации права на образование, процессуального и дисциплинарного аспектов в образовательной деятельности, не установлены формы ответственности и санкции за нарушение прав участников образовательного процесса, сохраняется коллизионность с нормами иных отраслей законодательства.
Кроме того, несовершенство правового механизма препятствует реализации ряда законодательных норм, соответствующих международным стандартам, и создает ситуацию, в которой осуществление одних прав неизбежно влечет за собой ограничение других. Все это не только приводит к нарушению прав лиц в сфере образования, но и затрудняет принятие адекватных мер реагирования надзорными органами, а также судебную защиту прав.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. - 1993. - № 237.
2. Зорькин В. Д. Стандарт справедливости / В. Д. Зорькин // Российская газета (Федеральный выпуск). - 2007. - 8 июня.
3. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. (в ред. Указа Президента РФ № 1445 от 07.10.2008) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
4. О создании федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет»: распоряжение Правительства РФ от 2 апреля 2010 года № 500-р // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 15, ст. 1811.
5. Об организационно-штатных мероприятиях по созданию Санкт-Петербургского военного института внутренних войск Министерства внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 24.03.2000 № 013 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
6. О премиях Министерства внутренних дел Российской Федерации в области литературы и
искусства, в области науки и техники : приказ МВД России от 12.12.2011 № 1223 (ред. от 06.05.2013) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
7. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30 июня 2014 г. по делу № 33-3118/14 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
8. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 16 мая 2014 г. по делу № 33-4723/2014 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
9. По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан : постановление Конституционного Суда РФ № 16-П от 16 ноября 2004 г. // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
10. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина Алексея Юрьевича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» : определение от 22 мая 1996 г. № 69-О // Справ.-пра-вовая система «КонсультантПлюс».
© Шамсутдинова Д.В., 2015 Статья получена: 18.02.2015
ИЗДАНИЯ КАЗАНСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
уголовное право. особенная часть : курс лекций / под ред. к.ю.н., доцента М. Р. Гарафутдинова. - Казань : КЮИ МВД России, 2014. - 271 с.
В курсе лекций излагается материал для изучения основных положений Особенной части уголовного права. По каждой из тем представлены материалы судебно-следствен-ной практики, что повышает практическую направленность учебного пособия. Соответствует требованиям государственного стандарта высшего профессионального образования.
Предназначено для курсантов и слушателей Казанского юридического института МВД России.
