CC BY
142
УДК 378 Волчанская Л. М.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАТНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВУЗА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
В статье проанализирован историко-правовой аспект регулирования платной образовательной деятельности в высшей школе России.
Ключевые слова: образовательная деятельность, оплата стоимости обучения физических лиц.
В соответствии с законодательством РФ об образовании платной образовательной деятельностью федерального государственного вуза является деятельность по подготовке специалистов на основании договоров с оплатой стоимости обучения физическими и/или юридическими лицами, а также по оказанию гражданам и организациям дополнительных образовательных услуг, то есть услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и стандартами1.
Необходимость такой деятельности вызвана недостаточным бюджетным финансированием. К 2004 г. доля бюджетных средств в высшем образовании снизилась до минимальной отметки за всю историю образования2. Следствием этого стали ухудшение условий обучения студентов, разрушение материальной базы образовательных учреждений, нарастание социальной напряженности. Для сравнения, в Советском Союзе в 50-е гг. доля расходов на образование по отношению к национальному доходу достигала 10 %, что было самым высоким показателем в мире. В 80-е.гг. в СССР на нужды образования, как и принято в промышленно развитых странах, стабильно выделялось 7 % ВВП, в последние годы в России эти, расходы составляют примерно 3 % ВВП3. Сейчас рациональный норматив финансирования школ и вузов обеспечивается в среднем на одну треть. При этом в нормативные правовые акты РФ и органов местного самоуправления вносятся изменения, усугубляющие и без того бедственное положение федеральных государственных вузов. Речь, в частности, идет об отмене с 01.01.2005 г. положений, «предусматривающих льготы вузам по налоговым и неналоговым платежам в федеральный и местные бюджеты»4. Вызывает недоумение тот факт, что, реинвестируя полученные от платной образовательной деятельности денежные средства в федеральную собственность (ремонт и реконструкция учебных зданий, лабораторного оборудования, оборудования компьютерных классов), государственный вуз должен платить налоги в бюджет как коммерческая организация.
Ректор МГЮА Е. Кутафин уверен, что «ни один вуз не может содержать студентов-бюджетников, если у него нет коммерческих студентов», что полноценное высшее образование государство не в состоянии оплачивать, не в состоянии содержать свои вузы, поэтому необходимо либо резко сократить количество вузов, либо ввести платное образование, сохранив всю существующую систему, но это потребует изменений в Конституции5.
Однако сейчас в РФ нельзя вводить платное образование, ведь, как сказал В. Садовничий, «качественное обучение дорого стоит даже в России, а у населения таких денег нет, и переход на платное образование означал бы, что мы талантливым ребятам закроем путь»6.
Впервые в России обязательная плата за учение в университетах была введена в 1817 г. Введение платы и последующее ее увеличение было вызвано не экономическими потребностями, а желанием государства ограничить доступ неимущих к «слишком роскошным» для их положения знаниям7. В те времена за годичный курс лекций в столичных университетах студенты платили 28 рублей 57 копеек, в провинциальных - 14 рублей 28 копеек. В настоящее время платная образовательная деятельность вузов осуществляется на основе договоров с соблюдением принципа свободы их заключения8. В противном случае возникающие отношения строились бы не на гражданско-правовых, а на административно-правовых принципах, что означало бы обязательность оплаты обучения в вузе каждым гражданином и/ или организацией в силу императивной нормы. Сегодня в России число студентов, обучающихся в вузах по договорам, превышает 50 %9. Несмотря на то, что отношения, возникающие в процессе платной образовательной деятельности, являются по своей правовой природе гражданско-правовыми, а следовательно, они должны регулироваться нормами гражданского законодательства, их развитие не может не зависеть от императивных предписаний, содержащихся в нормах законодательства РФ об образовании.
122
© Волчанская Л. М., 2011
Право на заключение таких договоров впервые было предусмотрено в 1992 г. Законом РФ «Об образовании», в преамбуле которого, в частности, закреплено, что он регулирует отношения, возникающие между потребителями и исполнителями при оказании услуг, устанавливает права потребителей на приобретение услуг надлежащего качества, на получение информации об услугах и об их исполнителях, на просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.
Закон РФ «Об образовании» дал мощный импульс развитию законотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В 1996 г. был принят Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который содержит системное регулирование отношений, связанных с получением высшего профессионального образования и, в частности устанавливает виды образовательных учреждений высшего профессионального образования, порядок приема, права и обязанности студентов и слушателей.
Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, законодательство об образовании находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Субъекты РФ, в соответствии с их статусом и компетенцией, могут принимать в области образования законы и иные нормативные акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Так, во исполнение федерального законодательства об образовании 26.08.1999 г. был принят Закон Волгоградской области «Об образовании»10. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в области образования не должны ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ. В силу положений ст. 130,132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями деятельности на их уровне в сфере образования, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
В 2000 г. принята Федеральная программа развития образования11 сроки реализации которой -2000-2005 гг. В программе подчеркивается, что ее главная цель - развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной личности. Однако изменения в законодательстве, происшедшие в минувшем
году, вряд ли будут способствовать достижению указанной цели. Программа развития образования, ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Закон РФ «Об образовании» имеют в основном декларативный характер, то есть содержащиеся в них положения являются общими, требующими дополнительного законодательного регулирования.
Платная образовательная деятельность вуза регулируется также ведомственными нормативными актами. Так, Порядком приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, утвержденным приказом Минобразования РФ от 14.01.2003 г. № 50, предусмотрены обязательные вступительные испытания для абитуриентов, поступающих в образовательное учреждение по договору12. Это императивное требование определяет особый порядок его заключения.
Отношения по оказанию образовательных услуг регулируются локальными актами вузов, в том числе уставами, положениями, правилами внутреннего распорядка, расписанием занятий, а также нормами международного права.
Конституция РФ объявила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составной частью ее правовой системы13. В ряду актов наиболее значительными являются пересмотренная Рекомендация о техническом и профессиональном образовании ЮНЕСКО от 19.11.1974 г. и Конвенция о техническом и профессиональном образовании, принятая ЮНЕСКО 10.11.1989 г.14 В соответствии с ч. 2 ст. 1 Конвенции образовательные учреждения при разработке локальных нормативных актов должны руководствоваться не только законодательством РФ, но и международным законодательством в области образования15.
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации иностранных граждан в РФ, преподавательская и научно-исследовательская работа граждан РФ за границами ее территории в пределах установленной Правительством РФ квоты осуществляются по межгосударственным договорам, договорам между федеральным государственным органом управления образованием или федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, и соответствующими органами управления образованием иностранных государств, а также по прямым договорам, заключенным высшими учебными
заведениями с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами16. При заключении договоров оказания образовательных услуг с участием иностранного элемента устанавливается безусловный приоритет правил международных договоров по отношению к правилам, включенным в национальные законы, то есть если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Порядок регулирования платной образовательной деятельности вуза имеет комплексный характер, то есть наряду с нормами законодательства РФ об образовании к таким отношениям применяются по аналогии нормы подраздела 2 раздела III («Общие положения о договоре»), глав раздела IV Гражданского кодекса РФ («Отдельные виды обязательств»), а также нормы, которые входят в состав общей части ГК РФ в целом, а равно общей части обязательственного права. Это статьи раздела I («Общие положения») и подраздела 1 раздела III («Общие положения об обязательствах»). Возникающие отношения регулируются нормами главы 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг». Не случайно в п. 2 ст. 779 ГК РФ закреплено, что правила главы 39 ГК РФ применяются к договорам оказания услуг по обучению.
В отличие от законодательства об образовании гражданское законодательство является исключительной компетенцией Российской Федерации, кроме случаев, которые охватываются ст. 72 Конституции РФ. Применение ст. 71 и 72 Конституции связано с определенными трудностями по той, в частности, причине, что содержащийся в ней перечень вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию, не совпадает с делением права на отрасли. Ни в самой ст. 72, ни в других положениях Конституции РФ не уточняется, когда в первую очередь может действовать Федерация, а когда ее субъекты.
Законодательство о договорах как часть гражданского законодательства в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ составляет предмет ведения Российской Федерации. По мнению автора, необходимо предоставить субъектам Федерации определенную компетенцию в области регулирования договорных отношений в сфере образования в связи с тем, что, согласно Конституции РФ, законодательство об образовании находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Конституционным судом РФ в деле о проверке конституционности
одной из статей Закона «О рекламе»17 была подчеркнута необходимость учета комплексного характера нормативного регулирования отдельных отношений, перечисленных в ст. 72, 76 Конституции РФ. Предоставление определенной компетенции субъектам РФ в регулировании гражданско-правовых отношений позволило бы им самостоятельно, с учетом особенностей развития региона, принять новые либо дополнить существующие законы об образовании нормами о договоре возмездного оказания образовательных услуг.
Предписания по вопросам образования содержатся в Указах Президента РФ и в постановлениях Правительства РФ18. Акты Правительства могут применяться во всех случаях, когда в соответствующей норме ГК содержится указание на возможность издания по данному вопросу «закона или иного правового акта».
Гражданский кодекс РФ определяет иерархию нормативных актов, а также гарантии ее осуществления, поскольку в соответствии со ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав признается неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Основанием для принятия решения суда о признании недействительным ненормативного, а в случаях, указанных в законе, и нормативного акта, служат в равной мере как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение его изданием гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина и юридического лица, которые обратились в суд19.
Помимо распределения нормативно-правовых актов по юридической силе, закрепленной законодательно, в теории права выработаны правила о том, как соотносить между собой нормативные акты равной юридической силы в случае их противоречия друг другу. Из римского права были заимствованы следующие правила.
Новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному, то есть действует принцип: «lex posterior derogat prior» - «последующий акт “вытесняет” предшествующий»20. Второй принцип: «lex specialis derogat general!» - «специальный закон “вытесняет” общий». Этот принцип в ГК РФ специально не закреплен, но является общепризнанным и действующим. Это подтверждает сама структура ГК РФ. На приоритет специальных норм над общими указывает п. 3 ст. 420 ГК РФ, предусматривающий, что к обязательствам,
возникшим из договора, применяются нормы подраздела 1 «Общие положения об обязательствах» раздела III «Общая часть обязательственного права», если иное не предусмотрено правилами главы 27 «Понятие и условия договора» и правилами ГК об отдельных типах/видах договоров. Принцип верховенства специальных норм носит генеральный характер и действует независимо от того, закреплен он в нормах, посвященных соответствующему договору, или нет.
Третий принцип выражает верховенство ГК РФ по отношению к другим законам и следует из п. 2 ст. 3 ГК РФ о том, что «гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...»21. Так, до принятия ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ п. 7 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» устанавливал, что филиалы и иные структурные подразделения вузов могут иметь самостоятельный баланс, что противоречило ст. 55 ГК РФ, согласно которой филиалы и представительства не являются юридическими лицами, а значит, не имеют самостоятельного баланса. Таким образом, п. 7 ст. 12 указанного закона не подлежал применению в силу противоречия ГК РФ. Приоритет ГК в современных условиях служит гарантией необходимого упорядочения рынка товаров, работ и услуг, в том числе образовательных.
Действие норм, регулирующих отношения в сфере оказания образовательных услуг, подчиняется правилам действия норм во времени, в пространстве и по кругу лиц, закрепленным в ГК РФ. Известно общее положение - закон обратной силы не имеет, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров22.
Нормы, закрепляющие, в частности права и обязанности, ответственность сторон договора, в принципе адресованы любому участнику гражданского оборота. Однако некоторые договорные модели рассчитаны на строго определенный крут участников. К таким договорам следует отнести и договор оказания образовательных услуг.
Выбор оснований и мер ответственности по договору, последствия одностороннего отказа от исполнения обязательства, часто зависят от того, о каком субъекте договорного правоотношения идет речь. Так, согласно ст. 782 ГК РФ, при одностороннем отказе от договора возмездного оказания образовательных услуг последствием является обязанность возместить контрагенту фактически
понесенные расходы, если отказывается от договора заказчик и обязанность полностью возместить контрагенту все причиненные убытки, если отказ исходит от исполнителя.
За последние пять лет проблемы правового регулирования платной образовательной деятельности не раз обсуждались на страницах научных изданий. С целью совершенствования соответствующего законодательства в 2002 г. автором проведено комплексное исследование правовой природы, элементов и динамики договора оказания образовательных услуг в системе высшего профессионального образования23. В период с 2003 г. по 2004 г. в законодательстве об образовании РФ произошли следующие позитивные изменения: признан утратившим силу абз. 2 п. 10 ст. 41 Закона РФ «Об образовании», устанавливающий ограничение на прием обучающихся по договорам для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления24; дополнены Правила оказания платных образовательных услуг нормами о договоре оказания образовательных услуг в сфере высшего професси-оального образования25; утверждена примерная форма договора26. Несомненно, платная образовательная деятельность вуза, реализуемая на основе договора оказания образовательных услуг, необходима. Однако она может эффективно осуществляться лишь при поддержке государства, для которого развитие сферы образования должно не на словах, а на деле стать приоритетным направлением.
Примечания
1 См.: п. 10 ст. 41, п. 1 ст. 45 Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ от 30.07.1992 г. № 30. Новая редакция Закона РФ «Об образовании» принята 13.01.1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; № 47. Ст. 5431; ст. 29 Федерального закона от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4135.
2 Сердечников А. Россия перешла на платное образование. - иИЬ: www.RBCdaily.ru. (Дата обращения 15.02.2005 г.).
3 Олейникова О. Д. Проблема эффективности социальной политики современного российского государства и сфера образования // Философия образования. - 2003. - № 6. - С. 8.
4 См., например, ФЗ от 22.08.2004г. № 122-ФЗ (ред. от 30.12.2004 г.) «О внесении изменений
в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов; «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 30.08.2004 г. № 35. Ст. 3607; постановление Волжской городской думы Волгоградской области от 29.12.2004 г. № 124/1 «Об утверждении городского положения о порядке предоставления льгот и преимуществ на территории г. Волжского и перечня категорий налогоплательщиков и арендаторов, которым предоставляются льготы в части уплаты налогов и неналоговых платежей в бюджет г. Волжского». Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант Плюс». 2005. 5 март.
5 См.: Интервью с ректором МГЮА О. Е. Кута-финым // Юридический мир. - 2004. - № 4. - С. 55.
6 См.: Интервью В. Садовничего кор. Русской службы Би-би-си Т. Гоник 25.01.2005 г. - URL: www.newsing.bbc.co.ukjhi. (Дата обращения 15.02.2005).
7 Пястолов С. Российский университет: становление структуры управления / С. Пястолов, А. Шатан // Высшее образование в России. - 2004. - № 3. - С. 158.
8 См.: Ст. 421 ГК РФ.
9 Олейникова О. Д. Указ. соч. - С. 8.
10 Волгоградская правда. - 1999. - 5 окт.
11 См.: ФЗ от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
12 См.: п. 18 Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, утвержденного приказом Минобразования РФ от 14.01.2003 г. № 50 (ред. от
09.02.2004 г.) // Российская газета. - 2003. - 13 февр.
13 См.: п. 4 ст. 15 Конституции РФ.
14 Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М., 1993. С. 110.
15 См.: ч. 2 ст. 1 Конвенции о техническом и профессиональном образовании.
16 См.: п. 2 ст. 33 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в редакции ФЗ от
22.08.2004 г. № 122-ФЗ).
17 Вестник Конституционного суда РФ. - 1997. -№ 1. - С. 59.
1 8 См., например: Постановление Правительства РФ от 12.08.1994 г. № 940 «Об утверждении госу-
дарственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» // СЗ РФ. № 18. Ст. 2085; Постановление Правительства РФ от 23.05.95. № 498 «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования в РФ» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2070; Постановление Правительства РФ от 19.09.95 №942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием» // СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3777; Постановление Правительства РФ от 18.10.2000 г. № 796 «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности» // Российская газета. - 2000. - 27 окт.; Постановление Правительства РФ от 05.04.2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ» // СЗ РФ. №16. Ст. 1595.
19 См. п. 6-7 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.06.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» // Вестник Высшего арбитражного суда РФ. - 1996. - № 9.
20 См.: ст. 4, ст. 422 ГК РФ, а также Закон РФ от 21.10.1994 г. «О введении в действие части первой ГК РФ» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302 и Закон РФ от 26.01.1996 г. «О введении в действие части второй ГК РФ> // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 411.
21 См. также: Постановление Пленума Верховного суда РФ от 29.09.1994 г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» // Бюллетень Верховного суда РФ. - 1997. - № 3. - С. 4.
22 См.: ст. 4 ГК РФ.
23 Волчанская Л. М. Договор возмездного оказания образовательных услуг в системе высшего профессионального образования : дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.
24 См.: указанный ФЗ от 20.07.2004 г. № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2004 г.).
25 См.: Постановление Правительства РФ 01.04.2003. № 181
26 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 г. № 505» // СЗ РФ. 07.04.2003. № 14. Ст. 1281.
27 См.: приказ Минобразования РФ от 28.07.2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования» // Российская газета. 2003.19 авг. № 163.
Volchanskaja L. M. REGULATION OF THE PAID EDUCATIONAL ACTIVITIES OF THE INSTITUTION (THE HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS)
The article analyzed the historical and legal aspects of the paid educational activities in higher education in Russia.
Keywords: educational activities, payment of tuition fees of individuals.
