CC BY
17УДК 342.553
РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПОТРЕБНОСТИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С УЧЕТОМ МИРОВОГО ОПЫТА
З.А. Благова
Аннотация. В статье дан краткий обзор российского и мирового опыта в области регулирования органов местного самоуправления. Предложен вариант создания эффективной системы местного самоуправления.
ключевые слова: государство, органы местного самоуправления, мировой опыт развития органов местного самоуправления.
Abstract. Now in Russia is particularly acute a question of creation of effective system of local government. The state allocates a large number of resources, new laws are adopted. Use of world experience can give invaluable help in this work. The short review of a situation in Russia and world experience in a question of regulation of local governments is presented in this article.
Keywords: government, local governments, world experience of development of local governments.
Важность органов местного самоуправления для развития государства и общества в целом давно осознана на всех уровнях власти и самого общества нашей страны. Начиная с 1991 г. неоднократно предпринимались попытки построить эффективную систему местного самоуправления, которая отвечала бы требованиям и нуждам людей, бизнеса и государства, позволила бы гражданам самостоятельно и эффективно решать непосредственно на местах многие жизненно важные вопросы. О значимости этой проблемы говорит и тот факт, что с начала 1990-х гг. были изданы несколько законов, регулирующих деятельность органов местной власти. Однако можно сказать, что в силу разных причин большинство этих инициатив провалились, и в настоящее время в России отсутствует эффективная система местного самоуправления, направленная на удовлетворение нужд граждан [2, с. 52].
Принятие Федерального закона №1Э1-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовав-
ший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нор-мотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избрана максимальная унификация в масштабах всей России.
Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.
Результат известен - российское муниципальное законодательство стало в последние годы лидером по числу вносимых в него изменений. Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-Ф3 не привели к системной корректировке его концепции - вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. Т.е. ответом на вызов стали изменения закона в том же концептуальном ключе - конкретные, столь же негибкие изменения [2, с. 52].
Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:
■ реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериям пешеходной и транспортной доступности;
■ попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований - районов;
■ заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;
■ злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений [1, с. 23].
Следует заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.
Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.
Поэтому сегодня назрела потребность более полного учета географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных управленческих практик.
Как представляется, сегодня вряд ли оправдан возврат к регулированию ключевых вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации. Эксперты отмечают, что в российских условиях именно региональные власти стремятся ограничить независимость местного самоуправления. Поэтому смещение центра тяжести в правовом регулировании в сторону федерального центра во многих случаях было обоснованным: просто попытки довести унификацию местного самоуправления до логического конца оказались избыточными, а потенциал вариативного регулирования форм организации местного самоуправления использован не в полной мере.
Следует согласиться с участвовавшими в опросе ИНСОР экспертами, предлагающими использовать в качестве метода правового регулирования установление федеральным законом множественных моделей определения территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, которые выбираются на региональном и местном уровне с учетом особенностей и выбора территории. При этом каждая из предусмотренных в законе моделей должна включать набор процедур и гарантий, минимизирующих злоупотребления правом (полномочиями).
Поскольку каркас местного самоуправления установлен недавно, необходимо отказаться от дальнейших резких перемен. Механизмы работы органов местного самоуправления должны быть отлажены, а их работники - приспособиться к работе в новых условиях.
Это, однако, не означает необходимость отказа от изменений муниципального законодательства. Напротив, во многих случаях изменения вполне оправданны.
Необходимо идти по пути системного «смягчения» правовых норм, повышения гибкости юридической регламентации. Федеральный закон №131-Ф3 должен быть проанализирован на предмет избыточной унификации, и в тех случаях, когда она тормозит развитие, приводит к неоправданным ограничениям, он должен быть откорректирован.
В любом случае значимые изменения Федерального закона №131-Ф3 должны быть:
■ основаны на тщательном изучении муниципальной практики, а также позиции населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, экспертного сообщества;
■ четко спланированы, в том числе календарно; предусматривать разумные сроки реализации (3-10 лет), поэтапность осуществления, синхронизацию с адекватной коррекцией иных нормативных правовых актов;
■ сопряжены с комплексом организационных мер, обеспечивающих претворение их в жизнь (информирование и обучение заинтересованных субъектов, подготовка ресурсной базы, настройка управленческой системы).
Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):
1. Адаптация муниципальной системы - речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели, сколько об адаптации самой модели к российским реалиям - экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь:
■ о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация - территориальный орган государственной власти субъекта РФ»;
■ о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);
■ об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);
■ об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).
2. Усиление автономии муниципалитетов - повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения.
Направления действий в этой части:
■ укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;
■ расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего;
■ более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;
■ усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.
3. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы:
■ повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;
■ закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;
■ создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.
Следует отметить, что во многих странах данная проблема решалась по-разному. Внедрение систем менеджмента, основанных на международных и национальных стандартах и иных моделях совершенствования, в органах власти и местного самоуправления получило широкое распространение во всем мире. Некоторые модели управления и совершенствования доказали свою эффективность и пригодность к использованию органами местного самоуправления. Надо надеяться, что анализ этих моделей с учетом их оптимизации под российские условия поможет органам местного самоуправления в России создать собственные системы управления и совершенствования, которые позволили бы им действовать эффективно и достигать поставленных целей [1, с. 91].
Более тысячи организаций ввели модель CAF. Данная модель разбивается на критерии. Критерии 1-5 модели связаны с возможностями, которые имеются у органа местного самоуправления. По ним определяется, что орган делает для того, чтобы достичь поставленных целей. Критерии 1-9 связаны с теми результатами, которых добились органы местного самоуправления в отношении установленных требований граждан и общества. Каждый критерий в этой модели разбит на перечень подкритериев (их 28), детально описывающих те вопросы, которые необходимо рассмотреть при оценке/самооценке органа местного самоуправления.
На основе модели CAF версии 2006 г. в России была создана модель ЭПУС («Эффективная публичная служба»). Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации, она предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая федеральный, уровень субъекта Федерации и местный. Все это позиционирует модель ЭПУС в качестве федеральной проактивной программы, способствующей повышению эффективности деятельности институтов публичной службы на всех уровнях и качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления [3].
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что в настоящее время политика российского правительства сфокусирована на создании от-
крытого социально ориентированного общества и укреплении правового государства. Важность данной работы неоднократно подчеркивалась в выступлениях Президента России, ведущих российских политиков и чиновников. Все это свидетельствует о том, что эти органы начиная с администраций областных и краевых центров и заканчивая органами местного самоуправления небольших деревень все сильнее нуждаются в структурированной системе управления, главная цель которой - удовлетворение потребностей граждан и прочих заинтересованных сторон (бизнеса, государства и т.д.).
ЛИТЕРАТУРА
1. Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России / Местное самоуправление в современной России. - М., 2007.
2. Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления // Муниципальная Россия. 2013. №4.
3. Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка. [Электронный ресурс]. URL: http: // www.urbaneconomics.ru
З.А. Благова, преподаватель,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: [email protected]
