CC BY
34УДК 340.132.6
Илья Викторович Захаров
кандидат юридических наук, доцент, председатель Избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург», г. Екатеринбург. E-mail: izakharov@yandex.ru
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Публикация посвящена вопросам противодействия коррупции при реализации законодательства о местном самоуправлении. В статье проанализирована деятельность органов местного самоуправления по борьбе с коррупцией. Также автор раскрывает основные аспекты изменений законодательства о местном самоуправлении, которые расходятся с принципом самостоятельности самоуправления на местах, закрепленном в российской Конституции. Реформы местного самоуправления должны осуществляться с соблюдением интересов местного сообщества. Они не могут навязываться конкретным муниципальным образованиям. Органы государственной власти зачастую отождествляют термины «вмешательство» и «гарантии». Реализация условий для эффективного развития местного самоуправления - обязанность государства. Однако существующие препятствия развитию самоуправления на местах являются одним из коррупциогенных факторов. Главная ценность борьбы с коррупцией на данном этапе заключается именно в возможности на открытой площадке с участием всех заинтересованных органов и институтов выявить, что уже сделано органами местного самоуправления, как будет повышаться эффективность антикоррупционной работы, какие правовые механизмы для этого требуются.
Ключевые слова: местное самоуправление, коррупция противодействие коррупции, коррупциогенный фактор, органы местного самоуправления.
На сегодняшний день вопросы противодействия коррупции приобретают первостепенную важность, что неоднократно подчеркивало высшее руководство нашего государства. Именно противодействие коррупции обеспечивает максималь-
но эффективное предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам, а также законность расходования бюджетных средств. Для развития каждого района, города, региона такая работа жизненно необходима.
Вместе с тем противодействие коррупции не может и не должно ограничиваться исключительно привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Особенно важно функционирование системы превентивного противодействия, которая включает в том числе создание условий для открытости и прозрачности всех этапов деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также разъяснительную работу, повышение правовой культуры граждан. Не случайно Федеральный закон от 5 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Федеральный закон № 273-Ф3: 2008, ст. 6228] на первое место ставит именно профилактическую работу, включающую в себя предупреждение коррупции. Под противодействием коррупции указанный закон понимает скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. Имеется в виду деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению ее причин (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Следовательно, развитие и повышение правовой культуры - эффективный инструмент, позволяющий ориентировать граждан, должностных лиц на конструктивный диалог по проблемным вопросам в самых разных сферах государственного и муниципального управления. В сфере противодействия коррупции, в том числе применительно к местному самоуправлению, такая работа важна не меньше, чем в иных сферах.
Чем шире круг заинтересованных в противодействии коррупции, чем активнее здесь будут участвовать средства массовой информации и гражданское общество, тем больших результатов добьется гражданское общество в этом направлении.
Вместе с тем общественное предупреждение коррупции будет эффективным только в условиях, когда средства массовой информации, институты гражданского общества обладают необходимым уровнем понимания того, что такое коррупция, какие правовые механизмы предусмотрены для борьбы с ней, как они работают. Огромное значение в этой связи имеет Федеральный закон от 4 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [Федеральный закон № 212-ФЗ: 2014]. Как отмечает Г.Н. Чеботарев, «результативность общественного контроля будет во многом зависеть не только от качества самого общественного контроля, итоговых документов, подготовленных субъектами общественного контроля, но и от регламентирования правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления порядка рассмотрения и принятия необходимых мер» [Чеботарев: 2015, с. 62-65.].
Таким образом, задача государственных органов, органов местного самоуправления, муниципальных органов, правоохранительных структур - обеспечить информированность общества об антикоррупционном законодательстве, о состоянии борьбы с коррупцией, о фактах привлечения к ответственности виновных лиц.
Главная ценность борьбы с коррупцией на данном этапе заключается именно в возможности на открытой площадке с участием всех заинтересованных органов и институтов выявить, что уже сделано органами местного самоуправления в этой сфере, как будет повышаться эффективность антикоррупционной работы, какие правовые механизмы требуются.
В статье 12 Конституции Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления, предполагающий деятельность местного сообщества и иных элементов системы местного самоуправления без вмешательства органов верховной государственной власти. Вмешательство их предполагает некие насильственные действия, но ни в коем случае не помощь. Органы государственной власти зачастую отождествляют термины «вмешательство» и «гарантии». Реализация условий для эффективного развития местного самоуправления - обязанность государства, а препятствие развитию самоуправления на местах является одним из коррупциогенных факторов. 31 января 2013 г. на заседании Совета по развитию
местного самоуправления Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил: «Дальнейшее укрепление экономической, финансовой базы муниципалитетов, их бюджетной самостоятельности - один из приоритетов государственной политики в сфере развития муниципалитетов» [Заседание Совета...: 2013].
Между тем жизнь всех муниципалитетов страны определяют два основных фактора.
Во-первых, это особые социально-экономические условия, в которых находится Российская Федерация и которые обусловили новые подходы к работе органов местного самоуправления, прежде всего в бюджетных отношениях.
Во-вторых, это продолжающиеся изменения в сфере местного самоуправления, связанные с принятием в 2014 г. и начале 2015 г. целого ряда федеральных законов, касающихся муниципальной власти.
27 мая 2014 г. был принят Федеральный закон № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 136-Ф3: 2014], расширивший вариативность организации местного самоуправления.
Закон допускает наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением, то есть создание двухуровневой системы муниципальных образований с появлением во внутригородских районах представительных органов, глав муниципальных образований, глав местных администраций.
Следует отметить, что вступление в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании любого муниципального образования приведет к досрочному прекращению полномочий избранных органов местного самоуправления, в том числе всех депутатов представительного органа. В частности для Екатеринбурга это означало бы прекращение полномочий главы муниципального образования, главы Администрации и Думы несмотря на то, что эти органы были сформированы чуть более двух лет назад.
Преобразование городского округа осуществляется региональным законом, но с учетом мнения населения города. Так,
жители Екатеринбурга уже выразили свое несогласие с возможным изменением статуса города и районов в ходе публичных слушаний 19 декабря 2014 г.
Законодательное Собрание Свердловской области, в свою очередь, осенью 2014 г. уже фактически сформировало правовую базу для преобразования Екатеринбурга, Нижнего Тагила и Каменска-Уральского и наделения их внутригородских районов статусом муниципальных образований.
Федеральная власть неоднократно обращала внимание, что новый вид муниципальных образований - лишь дополнительный вариант организации власти в муниципалитете, а не руководство к действию [Поездка в Иваново... 2014]. Подавляющее большинство регионов не намерено проводить такие преобразования, о чем уже заявили их руководители и законодатели.
Наиболее яркие исключения - Челябинск, Самара и Омск, где региональные власти совершили ряд действий, направленных на указанные выше преобразования административных центров субъектов Федерации.
Следующий крупный блок изменений федерального законодательства - принятие Федерального закона 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» [Федеральный закон № 485-ФЗ: 2014], предусматривающего возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти более чем в десятке сфер: погребение и похоронное дело, обращение с отходами, земельные отношения, жилищные отношения, градостроительная деятельность, регулирование тарифов, реклама, организация розничных рынков, торговая деятельность, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение.
Законодательное Собрание Свердловской области воспользовалось такой возможностью и перераспределило в пользу региона полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Этот шаг, как известно, подвергся критике со стороны экспертов, городского сообщества, поскольку муниципальным структурам удавалось эффективно распоряжаться неразграниченными землями.
Необходимо подчеркнуть, что в той же Самарской области, власти которой ранее передали полномочия по неразгра-ниченным землям на уровень региона, распоряжение землями уже вновь перешло к муниципалитету. Здесь можно говорить о разумном пересмотре поспешных решений.
Важнейшее изменение, принятое Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 8-ФЗ: 2015], - появление новых вариантов структуры местного самоуправления, порядка избрания и полномочий глав муниципальных образований.
Введены новые варианты: главу муниципального образования могут избирать депутаты из состава представительного органа, и он возглавит местную администрацию (депутат, избранный главой, слагает свои депутатские полномочия); кроме того, глава может быть избран депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по аналогии с назначением главы администрации.
При этом конкурсная комиссия формируется также по аналогичному принципу - наполовину руководителем региона, наполовину представительным органом муниципалитета.
Этим же законом федеральные власти предусмотрели, что депутаты, действия которых привели к досрочному роспуску представительного органа муниципального образования, не вправе баллотироваться в его новый состав. Исключение предусмотрено для тех, кто решением суда признан невиновным в досрочном роспуске.
Кроме того, документ устанавливает, что порядок определения опросов в муниципальных образованиях определяется законом субъекта Федерации, а затем уже уставом муниципального образования, таким образом расширяя полномочия региональных властей по определению порядка проведения опросов граждан в муниципалитетах и ограничивая компетенцию органов местного самоуправления.
Соответствующий Федеральный закон вступил в силу 7 марта 2015 г.
Тем не менее указанные изменения федерального законодательства и их неграмотное применение на уровне некоторых субъектов Российской Федерации не мешают органам местного самоуправления проводить мероприятия по борьбе с коррупцией. Ярким примером является город Екатеринбург.
Деятельность Администрации города Екатеринбурга по профилактике коррупционных нарушений среди населения муниципального образования организована по нескольким основным направлениям.
В первую очередь, это издание информационно-разъяснительных материалов, ориентирующих жителей города на правомерное поведение, недопущение коррупционных проявлений.
В частности, в 2013 г. было осуществлено издание «Белой книги местного самоуправления», разработанной с участием общественности, объясняющей в доступной форме механизмы муниципального развития, риски, в том числе коррупционные, и необходимые действия по их предотвращению.
Разъяснительные материалы о недопустимости коррупционных правонарушений, в первую очередь на уровне муниципальной компетенции, периодически выпускают и распространяют среди населения в рамках общероссийских и общегородских мероприятий.
Так, в декабре 2013 г. к 20-летию Конституции Российской Федерации силами муниципальных органов был подготовлен и выпущен тираж информационно-разъяснительных материалов об основах конституционного строя, ключевых правовых институтах, регулирующих сферу местного самоуправления.
Активное взаимодействие осуществляют органы местного самоуправления Екатеринбурга в сфере противодействия и профилактики коррупции с образовательными учреждениями, в частности с Уральским государственным юридическим университетом. Это выражается в том числе в организации мероприятий, направленных на повышение правовой осведомленности граждан, информирование о коррупционных рисках и непосредственное оказание жителям города бесплатной юридической помощи.
В частности, 12 июня 2015 г. студенты Уральского государственного юридического университета в ходе общегородского праздника «Хором славим Россию и город», приуроченного к
Дню России, провели серию бесплатных консультаций для всех желающих по вопросам защиты прав граждан. При этом в рамках повышения правовой культуры и антикоррупционной грамотности жителям города бесплатно выдавались экземпляры печатного издания Конституции Российской Федерации.
На открытых дискуссионных площадках были проведены разъяснительные мероприятия по вопросам профилактики коррупционных нарушений. Так, в октябре 2014 г. Администрация города Екатеринбурга совместно со Свердловским региональным отделением Ассоциации юристов России организовала на базе Института муниципального управления открытый семинар-совещание с участием представителей правоохранительных органов, медийного сообщества, муниципальных служащих. Мероприятие вызвало значительный интерес посетивших его и принявших участие в работе семинара жителей города, общественников.
В заключение необходимо отметить, что только постоянный диалог гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления может стать ключом для преодоления многих проблем, сохраняющихся в нашем обществе, в том числе коррупции.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Заседание Совета по развитию местного самоуправления, 31 января 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/17397 (дата обращения: 15.09.2015).
2. Поездка в Иваново, 26 мая 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/21097 (дата обращения: 15.09.2015).
3. Чеботарев Г.Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституц. и муницип. право. 2015. № 8. С. 62-65.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 5 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2014. № 22. Ст. 2270.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря
2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. № 1, ч. 1. Ст. 38.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 3 февраля
2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Феде-ральног о закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2015. № 6. Ст. 886.
Il'ya V. Zakharov, Candidate of Law, Associate Professor, Chairman of the Election Committee of the city of Ekaterinburg, Ekaterinburg. E-mail: izakharov@yandex.ru
PROBLEMS OF FIGHT AGAINST CORRUPTION IN IMPLEMENTING LEGISLATION ON LOCAL GOVERNMENT
Abstract: The article is devoted to anti-corruption in the implementation of local government legislation; it analyzes activities of local governments in fight against corruption. Further, the author reveals main aspects of changes in the law on the local government, which contradict the principle of independence of local self-governing ensured by the Russian Constitution. The implementation of local government reform should be carried out in compliance with the interests of the local community; it could not be imposed on concrete municipalities. Public authorities often equate the term «intervention» and "guarantee". The implementation of the conditions for the effective development of local self-governing is the duty of the state; consequently, creating obstacles to self-governing is just one of the corruption-factors. Presently, the main value of the fight against corruption is the possibility to identify openly and with the participation of all concerned bodies and institutions what has been done by local government in this area, how it would improve the effectiveness of anti-corruption work, and what legal mechanisms are needed.
Keywords: local government, corruption, anti-corruption, corruption-factors, local government body.
