CC BY
296
УДК 352/354+378
А. Н. Ершов
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН
Ключевые слова: развитие местного самоуправления, местное самоуправление в Республике Татарстан, законодательная база местного самоуправления, финансово-экономическая основа местного самоуправления, муниципальная служба, контроль муниципальных органов, муниципальное партнерство.
В статье рассматриваются основные направления развития местного самоуправления в Республике Татарстан. Даются рекомендации по совершенствованию законодательной базы местного самоуправления, механизмов финансово-экономического регулирования, повышению профессионального уровня муниципальных служащих и организации кадровой и информационной работы, развитию эффективного партнерства и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества и бизнеса, организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Keywords: development of local government, local government in the Republic of Tatarstan, the legal framework of local government, financial and economic foundation of local government, municipal service, control of the municipal bodies,
municipal partnership.
The article examines the main directions of development of local government in the Republic of Tatarstan. It contains the recommendations on improving of the legal framework of local government, mechanisms of financial and economic regulation, professional development of municipal employees and the organization of personnel and information work, development of effective partnership and collaboration of state and local government, civil society and business, oversight over the activities of local governments.
Местное самоуправление - важнейший институт современного российского общества. Оно представляет собой форму самоорганизации граждан, уровень публичной власти и элемент современной экономики, соединяя, таким образом, функции гражданского общества, муниципального управления и хозяйственно-экономической деятельности.
В настоящее время перед Республикой Татарстан стоит задача дальнейшего укрепления системы местного самоуправления. Для этого требуется решить целый ряд актуальных проблем.
Анализ текущей ситуации в республике показал, что главными нерешенными проблемами развития местного самоуправления являются следующие:
• несовершенство законодательной базы;
• недостаточная финансово-экономическая автономия муниципальных образований и механизмы финансово-экономического регулирования;
• недостаточный профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие действенной кадровой работы;
• недостаточное развитие эффективного партнерства и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества и бизнеса; избыточный государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления «сверху» и недостаточный гражданский контроль «снизу».
Таким образом, можно обозначить следующие основные направления развития местного самоуправления в Республике Татарстан.
1. Совершенствование нормативно-правовой базы
Действующая нормативно-правовая база местного самоуправления требует дальнейшего совершенствования. В частности, необходимо разработать и принять в ближайшее время такие приоритетные законы республики, как закон «О финансовоэкономических основах местного самоуправления в Республике Татарстан» и «О вопросах
192
местного значения в Республике Татарстан». Необходимо совершенствовать нормативное регулирование вопросов, связанных с деятельностью общинных организаций, разграничением функций государственной власти и местного самоуправления, адаптацией вопросов местного значения к реальным условиям жизнедеятельности муниципальных образований.
Необходима экспертиза муниципального законодательства для выявления норм, реально ущемляющих муниципальные органы и противоречащих идеологии местного самоуправления.
Необходимо осуществлять организационные и структурные преобразования, включающие в себя разграничение полномочий между территориальными уровнями управления; устранение параллелизма и дублирования, упразднение необоснованных и необеспеченных полномочий органов местного самоуправления различного уровня; расширение полномочий, обусловленных особенностями местной специфики, в целях создания эффективной, функционально сбалансированной системы органов местного самоуправления.
На этапе создания закона «О вопросах местного значения в Республике Татарстан» необходимо четко определить цели и задачи каждого органа местного самоуправления в соответствии с местной спецификой, разграничить их полномочия и ответственность, обеспечить их соответствующими финансовыми и экономическими ресурсами и усовершенствовать механизм их передачи. Полномочия необходимо закреплять при условии, что орган местного самоуправления сможет реализовать их наиболее эффективно. На основе анализа реальной социально-экономической, организационной, культурной и т.д. ситуации должны быть обозначены вопросы местного значения применительно не просто к типам муниципалитетов (как имеет место в действующем законе о местом самоуправлении), а к конкретным муниципалитетам, которые могут быть систематизированы на основе реальных показателей развития. Закон должен предполагать возможность обоснованного изменения перечня местных вопросов по мере социально-экономического, организационного, культурного развития муниципальных образований.
На первом этапе создания закона «О вопросах местного значения в Республике Татарстан» следует утвердить в законодательном порядке Республиканский реестр полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом предусматривается следующий принцип разграничения функциональных обязанностей. Республиканский уровень власти ответствен за определение политики, минимальных стандартов, обеспечение тарифами, планирование и мобилизацию крупномасштабных инвестиций. Районный уровень обеспечивает управление государственной и муниципальной собственностью, контроль за выполнением органами местного самоуправления поселенческого уровня общереспубликанских государственных программ, делегированных государственных полномочий и вопросов местного значения. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений занимаются непосредственно оказанием услуг населению местных сообществ, управлением муниципальной собственностью, финансово-экономической, хозяйственной деятельностью муниципальных образований. Общинные организации помогают определить приоритетные потребности, мобилизовать финансовые ресурсы для частичного финансирования и рабочую силу для малых инвестиционных проектов по улучшению состояния объектов социальной инфраструктуры.
Органы местного самоуправления должны также располагать необходимой законодательной базой для организации экономической и финансово-бюджетной деятельности. В связи с этим, кроме указанного закона о финансово-экономических основах, должны быть приняты соответствующие нормативные акты по вопросам создания местных фондов развития и муниципальных банков в городах и селах. Одновременно необходимо провести экспертизу действующих нормативно-правовых актов в целях устранения противоречий и дальнейшей систематизации правовых норм в Муниципальном кодексе Республики Татарстан, призванном объединить все республиканское муниципальное
законодательство. Также должны быть приняты меры по совершенствованию уставов муниципальных районов, городских и сельских поселений, нормативных актов органов местного самоуправления и повышению их роли в деятельности муниципалитетов.
В целях совершенствования нормативно-правовой базы для организации эффективной системы муниципальной службы, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, их научно-методического обеспечения необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в закон «О муниципальной службе в Республике Татарстан» (№5-ЗРТ). Необходимо также разработать и принять «Кодекс профессиональной этики муниципального служащего Республики Татарстан». Он должен стать общереспубликанской нормой для составления аналогичных документов муниципального уровня. Хотя первенство здесь оказалось именно за муниципалитетами, так как уже несколько лет назад появились «Этический кодекс муниципального служащего Исполнительного комитета г. Казани», «Кодекс этики и чести муниципального служащего Альметьевского муниципального района», «Правила служебной этики муниципальных служащих органов местного самоуправления Лаишевского муниципального района» и т.п.
Должна быть также создана нормативно-правовая база для дальнейшего развития гражданского общества республики. Необходимо принять соответствующие нормативные акты для совершенствования деятельности республиканского Совета по местному самоуправлению и районных Координационных советов по местному самоуправлению.
2. Совершенствование финансово-экономической автономии местного самоуправления
Здесь необходимо обозначить комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. Сюда относятся вопросы создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы, закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от республиканских налогов на постоянной основе, создания стабильной правовой основы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления, развития муниципальной собственности, поддержки инвестиционной активности на местном уровне и др. Несмотря на предпринимаемые усилия в этом направлении, вопрос финансово-экономической автономии муниципальных образований остается нерешенным.
Действующая модель межбюджетных отношений не способствует укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления. Имеет место заметная
дифференциация территорий по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие у органов местного самоуправления реальных стимулов в повышении собираемости налогов и других поступлений. Более того, республиканские органы при утверждении бюджета ежегодно пересматривают нормативы отчислений от общегосударственных регулируемых налогов, что ведет к неопределенности в планировании бюджетов муниципальных образований. По этой причине органы местного самоуправления часто испытывают острый дефицит в финансовых ресурсах для планирования социально-экономического развития, поддержания
жизнеспособности объектов муниципальной собственности, сохранения и развития
исторического и культурного наследия, обеспечения благосостояния населения.
Для улучшения качества предоставляемых социальных услуг, оказываемых на местном уровне, необходимо четко разграничить полномочия по доходам и расходам каждого территориального уровня местного бюджета и законодательно закрепить самостоятельность органов местного самоуправления в распределении финансовых ресурсов. Согласно принципу субсидиарности, местные власти ближе к населению и лучше понимают, какие услуги наиболее востребованы и как они должны быть оказаны местному населению.
Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также совершенствование нормативно-правовой базы в целях пополнения местных бюджетов из неналоговых источников. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета - неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.
Влияние федеральных или республиканских властей на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных муниципалитетам государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или республиканского бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность муниципалитетов в пределах сферы их ответственности, достигнуто соответствие решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.
Важным условием повышения эффективности межбюджетных отношений является четкое разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы и установление твердых нормативов отчислений по общереспубликанским регулируемым налогам, что предполагает, в частности, разработку новой прозрачной методики расчета категориальных и выравнивающих грантов. Кроме того, необходимо ввести стимулирующий грант, который будет предоставляться непосредственно органам местного самоуправления поселенческого уровня на конкурсной основе на капитальные вложения в объекты социальной инфраструктуры. При этом введение стимулирующего гранта позволит выделять средства из местного бюджета поселений на капитальные вложения и стимулировать увеличение дохода и расширение налогооблагаемой базы муниципальных образований. В связи с этим в законодательстве Республики Татарстан должны быть четко определены бюджетные полномочия республиканского бюджета и местных бюджетов.
Такая реформа позволит более точно рассчитывать доходные возможности и бюджетную обеспеченность муниципальных образований и размеры необходимой им финансовой помощи. Кроме этого, необходимо в законе «О финансово-экономических основах местного самоуправления в Республике Татарстан» предусмотреть стандарты прозрачности финансово-бюджетной системы органов местного самоуправления, так как эффективный контроль может быть со стороны не только государственных органов власти, но и информированного местного населения.
Доход от аренды муниципальной собственности и управление недвижимостью -важное средство решения задачи развития местной экономики. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - важное условие эффективного предоставления населению муниципальных услуг. Однако для достижения стабильной экономической основы местного самоуправления необходимо совершенствовать законодательную базу, позволяющую местным сообществам быть реальными субъектами управления в республике. Например, органы местного самоуправления, будучи учредителями предприятий, занимающихся обеспечением населения водой, обслуживанием канализации, вывозом твердых бытовых отходов и другими местными услугами, должны внедрять механизмы по общему управлению предприятиями без прямого вовлечения в ежедневное управление. В
частности, необходимо внедрять полное возмещение издержек производства, насколько это возможно. Это потребует со стороны органов местного самоуправления, помимо прочего, внедрения рациональных тарифов.
Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы. Последний достигается на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию муниципальных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании муниципальных услуг.
Необходимо также усилить работу по вовлечению в оборот неоформленных земель и получению здесь дополнительных доходов. За минувший год свыше 130 тыс. га невостребованных земель было переведено в муниципальную собственность. Необходимо также разрешить тупиковую ситуацию с гидротехническими сооружениями. Муниципалитеты, имея их на балансе, не имеют средств ни на их содержание, ни на капитальный ремонт. В настоящее время проведена инвентаризация гидротехнических сооружений, их экспертиза с точки зрения возможных чрезвычайных ситуаций, готовятся постановления Кабинета министров республики по созданию центров ответственности за их содержание и определению первоочередных мер по их ремонту, а также передачи данных функций федеральным органам и иным ведомствам.
Предполагается, что эффективное использование муниципальной собственности позволит органам местного самоуправления получить максимально возможный результат в виде количественного роста объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения местного сообщества (торговля, бытовое обслуживание, общественное питание); укрепления конкурентной среды, снижения цен на потребительском рынке товаров и услуг; образования дополнительных рабочих мест и создания предпосылок для благоприятного инвестиционного климата на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления должны совершенствовать использование муниципальной собственности и привлекать бизнес и группы сообществ для стимулирования экономического развития. Поэтому в законе «О финансово-экономических основах местного самоуправления в Республике Татарстан» необходимо определить партнерские отношения между органами муниципальной власти, общественными объединениями, муниципальными предприятиями и бизнесом. Эта сфера потребует в долгосрочной перспективе значительной государственной поддержки институционального развития органов местного самоуправления, бизнеса и организаций местных сообществ.
Важно устанавливать порядок расходования муниципальных бюджетов на основе муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.
Важно также говорить о поддержке инвестиционной активности на муниципальном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.
3. Совершенствование муниципальной службы, кадровой и информационной работы
Для исчерпывающего решения своих обширных задач органы местного самоуправления должны иметь эффективную муниципальную службу. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование закона «О муниципальной службе в Республике Татарстан».
Необходимо дальнейшее совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Новые требования по оказанию образовательных услуг должны более жестко учитывать особенности системы местного самоуправления республики и способствовать привлечению и удерживанию местных кадров. В целях проведения эффективной образовательной деятельности необходимо совершенствовать научно-методические разработки по различным вопросам деятельности органов местного самоуправления: правовым, финансово-экономическим, кадровым,
организационным, информационно-коммуникационным и т. д.
Необходимо совершенствовать конкурсную систему заполнения вакантных должностей муниципальной службы, систему аттестации муниципальных служащих. Необходимо продолжать практику повсеместного создания комиссий по этике муниципальных служащих, разработать и принять «Кодекс профессиональной этики муниципального служащего Республики Татарстан». Необходимо совершенствовать управленческие, юридические и экономические знания и навыки депутатов местных советов, сотрудников муниципальных органов в рамках программ переподготовки и повышения квалификации, которые разрабатываются специально для муниципальных служащих и технического персонала.
Мероприятия по развитию потенциала муниципальной службы должны включать в себя создание информационных центров в органах местного самоуправления. Центры должны быть ответственны, в частности, за составление и размещение в Интернете исчерпывающих баз данных по социально-экономическому развитию районов, городов и сел. Например, в Лаишевском муниципальном районе изыскивается возможность для создания многофункционального центра, организационная самостоятельность которого позволит эффективнее управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг. В каждом муниципальном образовании необходимо расширять системы связи с населением посредством электронной почты. На районном и поселенческом уровнях необходимо создание либо совершенствование системы «Электронное правительство». Например, в Агрызском муниципальном районе официальный сайт обновляется ежедневно: дополняются существующие разделы, вводятся новые. Имеется раздел в помощь населению, в котором можно получить необходимую информацию об оформлении субсидий, социальной ипотеки, регистрации земельных участков и другим актуальным вопросам. Обращение населения в органы местного самоуправления ведется через Интернет-приемную. Хотя нельзя не отметить, что работа с обращениями граждан ведется еще недостаточно квалифицированно и ответственно. Вместо ответов по существу органы местной власти нередко грешат «отписками». Причина этого, помимо прочего, заключается в нехватке юридически квалифицированных кадров.
Важным средством информационной открытости должна быть местная печать (особенно при условии недоступности Интернета или непривычности электронных средств массовой информации для определенных категорий граждан). Здесь немало уже сделано. Например, в Лаишевском муниципальном районе издается газета «Камская новь», где отражена ключевая информация о деятельности района: новые принятые решения,
постановления Совета района и Исполнительного комитета района, правовые акты и т.д.
Однако наблюдается тенденция, когда в местных средствах массовой информации материалы об общественно-политической и экономической жизни муниципалитетов все чаще уступают место информации коммерческого характера. Так, по словам руководителя исполкома Чистопольского муниципального района Р. Г. Хаматова, в газетах редко
появляются информационные материалы, освещающие деятельность муниципалитетов. Это препятствует информированию граждан и их участию в общественной жизни.
Необходимо регулярно проводить совещания и семинары в целях обмена опытом по вопросам деятельности и развития муниципальных образований, а также инновационные тренинги, научно-практические конференции, круглые столы, симпозиумы и т. п.
Следует планомерно развивать систему информационно-коммуникационного взаимодействия органов местной власти, ускорять процесс внедрения высоких информационно-коммуникационных технологий передачи и обработки информации в системе местного самоуправления.
4. Совершенствование деятельности общественных объединений и государственно-частного партнерства
Развитие республики зависит от сотрудничества и взаимопонимания органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества и бизнеса. Это сотрудничество должно выстраиваться тщательно и постепенно, начиная с уровня местного самоуправления. Именно на местном уровне многие проблемы обозримы и понятны для большинства населения, общегосударственные проблемы преломляются в их местном контексте. Ресурсы для решения проблем также достаточно очевидны. Количество заинтересованных участников относительно невелико, а поэтому система хорошо поддается учету и оптимизации. Формы сотрудничества могут быть разнообразными - от взаимного информирования о намерениях принять то или иное решение, через консультации и обмен мнениями, до поддержки инициатив некоммерческих организаций и выделения муниципальных грантов. Особая роль здесь отводится общественным объединениям как «рупору» гражданского общества.
Роль общественных организаций в развитии местного самоуправления чрезвычайно велика. Необходимо проводить общественную экспертизу решений, направленных на реформирование органов местного самоуправления, привлекать общественные объединения к разработке предложений по различным аспектам улучшения деятельности местных органов. Отдельная статья - совершенствование системы гражданского контроля.
Необходимо активизировать гражданскую активность в управлении коммунальной сферой через товарищества собственников жилья, управляющие компании, жилищностроительные кооперативы. Слабая активность ведет здесь нередко к произволу руководителей (председателей) данных общественных организаций, дискредитирует коммунальную политику власти как таковой.
Российский и мировой опыт показывает, что городские и сельские органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции изолированно от участия других институтов и лиц. Для успешной работы органам местного самоуправления необходимо активное сотрудничество с государственной администрацией, с одной стороны, и с различными группами граждан, общественными организациями, бизнесом - с другой. Это прямая связь между гражданами и правительством, органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо обеспечить стимулирование и содействие диалогу между органами местной власти и различными партнерами, общественными организациями, бизнесом посредством разработки и реализации совместных проектов и программ развития, проведения мероприятий, встреч, семинаров, круглых столов и т.д.
Органам государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с общественными организациями следует активизировать деятельность по созданию рабочих мест и снижению уровня бедности, организации действенной адресной социальной защиты населения, обеспечению повсеместного доступа к качественным медицинским услугам и образованию. Их усилия также необходимо направить на развитие культуры и искусства, народных традиций, пропаганду здорового образа жизни, активное внедрение опыта социальной мобилизации, формирования местных фондов развития. Положительный опыт,
накопленный отдельными муниципальными образованиями, необходимо распространить в других муниципалитетах республики.
Следует создать широкую сеть и обеспечить эффективную деятельность различных ассоциаций в партнерстве с бизнесом и общественными объединениями, политическими партиями. Их потенциал также необходимо направить на преодоление бедности, повышение уровня жизни членов местных сообществ, развитие социальной инфраструктуры. Следует активно поддерживать малый и средний бизнес как действенное средство создания рабочих мест и снижения уровня бедности.
Совет муниципальных образований Республики Татарстан должен активнее сотрудничать с республиканскими структурами предпринимательства. С середины 2008 года Совет начал проводить более тесную работу с Комитетом по развитию малого и среднего предпринимательства республики. Также представители Совета участвуют в заседаниях Координационного совета по вопросам поддержки малого и среднего предпринимательства. Принимаемые в последнее время на уровне республики и муниципалитетов меры по поддержке предпринимателей стали носить вполне конкретный практический характер. Например, было принято решение об упорядочении в отношении предпринимателей деятельности контролирующих органов. Комитет по развитию малого и среднего предпринимательства совместно с лизинговыми организациями закупают в лизинг конкретное оборудование для организации производства. Наиболее активное участие в этом проекте приняли Бугульминский, Дрожжановский, Кукморский и Сабинский районы. По мнению М. З. Шакирова, нужно поддерживать и расширять эту форму работы, причем поддерживать не вообще предпринимателей, а конкретного субъекта с конкретным делом в конкретной ситуации в районе или населенном пункте.
В деятельности предпринимателей существует немало проблем, которые необходимо решать. Например, высокая арендная плата на торговые и производственные площади. Это касается особенно частных арендодателей. Совет муниципальных образований республики выступил с инициативой в Министерство экономики, Министерство промышленности и торговли, чтобы были найдены меры для государственного регулирования это проблемы.
Отдельно надо сказать о поддержке сельского производителя. Наряду с крупными производствами необходимо расширять сеть коллективных, фермерских, производственных, семейных, сбытовых и прочих предприятий. Министерство сельского хозяйства активно занимается этим вопросом. Осуществляется государственная поддержка производителя молока. Это очень важно, так как по республике не содержит коров в среднем половина сельских дворов. Главам муниципальных образований необходимо помочь гражданам активно заняться производством сельскохозяйственной продукции. Для производителей молока здесь необходимо заняться определением кормовой базы. Необходимо организовывать сбыт на местном уровне, создавая соответствующие кооперативы или развивать иные формы сбыта сельскохозяйственной продукции. М. З. Шакиров подчеркивал, что здесь есть возможность реализации положений 131-го закона о межмуниципальном сотрудничестве, а именно, создания межмуниципальных организаций между селом и городом. Село должно прямо выходить в город и торговать в городе качественной, экологически чистой продукцией.
Таким образом, в целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления республики необходимо достигнуть высокой консолидации общества и обеспечения эффективного партнерства в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества и бизнеса.
5. Совершенствование системы контроля за деятельностью органов местного самоуправления
Близость местного самоуправления непосредственно к населению предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны граждан за его деятельностью. С другой стороны, отделение муниципальной власти от государственной власти не только не
означает ее свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за ее эффективное функционирование. Здесь, по меньшей мере, надо выделить следующее.
Использование в необходимых случаях органами государственной власти Республики Татарстан права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации - при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального
образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием для осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. Особенно необходим эффективный контроль со стороны государственных органов за функционированием тех муниципальных образований, бюджеты которых признаны высоко дотационными или имеющими признаки неплатежеспособности. Представляется целесообразным установление обязательного исполнения местных бюджетов таких муниципальных образований через органы казначейства, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения республиканского бюджета, а также обеспечение участия органов государственной власти в назначении на должность руководителей финансовых подразделений органов местного самоуправления. Введение подобных мер не означает автоматической отставки руководителей органов местного самоуправления. Следует использовать процедуры немедленного снятия этих специальных мер по устранении причин, повлекших их введение. Это позволит повысить организационную и финансовую дисциплину органов местного самоуправления, даст возможность органам государственной власти оперативно реагировать на возможные злоупотребления органов местного самоуправления в рамках действующей Конституции и законодательства.
Необходима более четкая регламентация процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. Необходим постоянный мониторинг принятия решений и распределения ресурсов, а также совершенствование муниципального аудита.
Необходимо в законодательном порядке определить механизмы контроля государственными органами деятельности муниципальных образований, чтобы избежать избыточности контрольных акций, не только не способствующих более эффективной работе муниципалитетов, но и препятствующих исполнению ими своих полномочий. Контроль не только должен придерживаться буквы закона, но и учитывать реальное состояние дел в муниципалитетах. Если, например, 131-й закон в части вопросов местного значения де-факто не выполняется самими государственными органами (так как местные органы не обеспечиваются необходимым по закону количеством финансовых средств для осуществления своих полномочий), то контролирующие органы не должны руководствоваться буквой этого закона так, как если бы он полностью выполнялся.
По поводу общественного контроля за деятельностью исполнительных органов власти председатель Общественной палаты республики И. К. Хайруллин говорит: «... Активная работа общественных организаций должна находить понимание и поддержку органов власти. Но как раз этого-то на среднем и низшем уровне властных структур и не хватает. Нам не удалось добиться создания общественных советов во всех муниципальных образованиях -городах и районах республики. Причина в противодействии этому со стороны местных администраций. Дело в том, что в Положении "Об Общественном совете муниципального образования", утвержденном Советом муниципальных образований Республики Татарстан, содержится пункт, говорящий об общественном контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Вот чего не хотят и боятся чиновники. Из-за недоверия к общественникам, из-за многолетней привычки решать все вопросы исключительно лишь административным путем, считая при этом, что общественники могут лишь критиковать
власть буквально за все: и хорошее, и плохое, власть сама ограничивает свои возможности эффективного взаимодействия с обществом. Кое-где никак не могут понять, что Общественный совет призван не за властью подглядывать, а способствовать развитию конструктивного диалога между обществом и властью и, тем самым, помогать развитию открытого, стабильного и здорового социума» [1].
Необходимо в законодательном порядке определить степень и формы участия общественности, граждан в контроле за деятельностью местных органов власти. Возможно, следует принять закон Республики Татарстан «О контроле за деятельностью местных органов власти», где определить все необходимые аспекты государственного контроля сверху и гражданского контроля снизу.
Литература
1. Хайруллин, И. К. Власть и общество должны вести постоянный диалог / И. К. Хайруллин: [Электронный ресурс]. - http://oprt.tatar.ru/rus/index.htm/news/41624.htm
© А. Н. Ершов - д-р социол. наук, проф., ректор Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, rcio@bancorp.ru.
