CC BY
75
РЕГЛАМЕНТНЫЕ ФОРМЫ ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Повный Дмитрий Александрович, аспирант кафедры Конституционного и административного права ГОУ ВПО ЮУрГУ.
Контакты автора: Povnuy@mail.ru
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы нормативного закрепления административных процедур в области управления высшим профессиональным образованием. Проанализировано значение понятия ««административный регламент» и рассмотрена проблема особого статуса административных регламентов в Российской Федерации. Высказаны авторские предложения по совершенствованию регламентации административных процедур.
Ключевые слова: административная реформа; административная процедура; административный регламент; высшее профессиональное образование; государственное управление; норма права; регламентные нормы; публичная администрация.
REGLAMENT FORMS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIAN FEDERATION HIGH EDUCATION
Povnyy Dmitriy Aleksandrovich, postgraduate student of the pulpit Constitutional and administrative law GOU VPO SUSU.
Contacts of the author: Povnuy@mail.ru
Annotation. In article are considered questions of the normative fastening the administrative procedures in the field of management high vocational trainings. Analysed importance of the notion "administrative regulations" and is considered problem person status administrative regulations in Russian Federation. The author's offers will Voiced on improvement of the regulation of the administrative procedures.
Keywords: administrative reform, administrative procedure, administrative regiment, high education, state management, norms of right, reglament norms, public administration.
«Каждый имеет право на образование», - гласит ч.1 ст. 43 Конституции Российской Федерации. Таким образом, государство на уровне высшего закона страны признает право на образование конституционным, а значит одним из наиболее значимых и важнейших прав граждан Российской Федерации. Государственное участие в претворении в жизнь конституционного права на образование состоит из двух базовых векторов деятельности: 1) Создание организационно-правовых условий реализации данного права; 2) охрана конституционного права на
образование, включая применение мер властного воздействия на правонарушителей.
Указанные направления деятельности государства реализуются через такую специфическую форму взаимодействия государства и иных частных и публичных формирований как государственное управление. Управление общественными процессами является базовой основой любого государства. Специфика разнообразия функций государства в свою очередь порождает многообразие областей общественной жизнедеятельности, в которых реализуется госуправление. Образовательные отношения как одни из наиболее приоритетных не является исключением.
Необходимо отметить, что государственное управление реализуется в специальных формах. Под формой управления понимают внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления1.
В науке административного права нет единого подхода к классификации правовых форм государственного управления. Однако среди многообразия правовых форм в настоящее время стоит выделить два крупных блока: частноправовые и публично-правовые формы. Учитывая многогранную специфику деятельности государства, такое деление представляется наиболее точным и отвечающим реалиям функционирования современного государства. Схожая модель апробирована и применяется в Германии. Как отмечает А.Ф. Васильева, «в немецком административном праве в зависимости от характера управленческого воздействия выделяют два вида государственного управления - управление, вторгающееся в права человека, и позитивное управление (управление по предоставлению услуг)»2.
Формы реализации государством своих управленческих функций заключаются в специфической деятельности уполномоченных государственных органов. В германском административном праве отмеченная деятельность выражается в реализации административных процедур, под которой ст.9 Закона «Об административном производстве» ФРГ понимает имеющие внешние последствия деятельность административных органов, которая направлена на проверку наличия условий, подготовку и издание административного акта, либо на заключение публичноправового договора3. В отечественной правовой науке в связи с отсутствием специального законодательного акта, регулирующего правовое положение административной процедуры, спектр мнений по поводу определения, структуры, классификации и механизма реализации административных процедур весьма широк. Представляется, что административную процедуру можно определить как урегулированный административно процессуальными нормами порядок совершения уполномоченными административными органами, в рамках их компетенции, специфических последовательных действий по рассмотрению и разрешению административных дел. Административные процедуры по сути обеспечивают необходимую последовательность в деятельности органов публичной администрации.
В настоящее время в отечественной науке наблюдается определенное единообразие в понимании неотъемлемости административных процедур в управленческих
1 Бахрак Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Административное право: 3-е изд., пересм. и доп. - М., 2008. С.361
2 Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. №12. С.65-66
3 Административно-процессуальное право Германии, кн. 4 // под.
ред. В. Бергман, пер. В.Н. Гиреева, - М.,2007, С.16
процессах. Указанное справедливо в силу того, что исполнение органами публичной администрации возложенных на них функций и предоставление государственных услуг не может каждый раз носить разовый и уникальный характер.
Практическая реализация процедур потребовала создания определенной формы их выражения и закрепления. Такой формой в Российской Федерации стали административные регламенты. К сожалению, в России до сих пор на законодательном уровне не закреплено определение понятия административного регламента, однако действующий в сфере публичного администрирования нормативный правовой массив и содержание самих административных регламентов, недвусмысленно указывают на то, что административные регламенты отнесены к нормативным правовым актам. Проект федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» от 03.09.2004 в статье 1.3 определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные проце-дуры)4. Однако указанное определение не дает исчерпывающую характеристику сущности административных регламентов. Более детальное определение административного регламента содержится в Концепции административной реформы в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р5. Согласно ей под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Таким образом нормативный характер административного регламента не вызывает у законодателя сомнений. Не смотря на отмеченное, административные регламенты отличаются от классических подзаконных нормативных правовых актов, таких как, например приказы федеральных органов исполнительной власти. По меткому замечанию К.В. Клименко: «иначе говоря, административный регламент - документ, систематически описывающий все требования, определенные законодательством к процедуре исполнения той или иной государственной функции или предоставления государственной услуги»6. С этим трудно не согласиться. Однако в силу отсутствия законодательного закрепления правовой природы административных регламентов, их уравнивание с иными подзаконны-
4 Проект ФЗ «Административных регламентах в исполни-
тельных органах государственной власти в Российской Федерации» от 03.09.04 //сайт администрации г. Ижевска, 2009 г. 11К1-.: http://www.izh.ru/izh/info/i25880.html (дата обращения
07.07.2009)
5 Собр. законодательства РФ.- 2005. - N 46, - ст. 4720.
6 Клименко К.В. Административные регламенты в контексте нормотворческих функций исполнительной власти // сайт Дальневосточной Академии государственной службы, 2009 г. 11К1-.: http://www.dvags.ru/downLoad/rio-journal/23.doc (дата обращения 15.07.2009)
ми нормативными правовыми актами видится не совсем корректным.
Согласно толковому словарю Ефремовой под регламентом следует понимать правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности7. Большая Советская энциклопедия говорит о том, что регламент (польск. гедіа-теп^ франц. ^діете^, от тдіе - правило) это
совокупность правил, определяющих порядок работы государственных органов, учреждений, организаций8. Согласно словарю Даля регламент - устав, порядок или правила какой-либо службы9. Таким образом регламент следует понимать как совокупность правил, определяющих порядок какой-либо деятельности. В свою очередь термин «административный» неразрывно связан с управлением, и в первую очередь с государственным управлением. Таким образом, понятие «административный регламент» выражает совокупность правил, определяющих порядок государственно-управленческой деятельности органов публичной администрации.
Теория государства и права традиционно понимает под нормативным правовым актом - правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение10. Важная отличительная черта нормативного правового акта состоит в том, что он должен содержать норму права, то есть установленное и охраняемое с помощью мер государственного принуждения государством правило поведения.
Административные регламенты не содержат правовую норму в ее классическом виде, для них более справедливо говорить о содержащихся в регламенте нормативных предписаниях. По своей специфике административные регламенты являются актами гибридными, носящими смешанный комплексный характер. В указанном контексте необходимо уточнить, что одним из оснований классификации правовых норм теория права выделяет характер нормы права. По данному критерию все нормы подразделяются на нормы материального права - закрепляющие правовое положение субъектов, их права и обязанности, и нормы процессуального права - определяющие порядок реализации материальных норм. Традиционно подзаконные правовые акты содержат именно нормы материального права. Нормы же процессуального права, как правило, закрепляются специальными процессуальными актами. Однако специфика административных регламентов, как носителей механизма оказания государственных услуг и исполнения государственных функций, привела к тому, что административные регламенты соединили в себе как нормы материального права, так и нормы процессуального права. Например, Административный регламент исполнения федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, утвержденный Приказом Минобрнауки № 243 от 22 августа 2008 года включает в себя пять разделов: 1)общие положения; 2)требования к порядку исполнения государственной функции;
7 Электронная версия толкового словаря Ефремовой, 2009 г. 11^.: http://www.efremova.info/word/reglament.html (дата обращения
14.07.2009)
8 Электронная версия Большой советской энциклопедии, 2009 г.
11^.: http://bse.sci-lib.com/article095991.html (дата обращения
14.07.2009)
9 Электронная версия толкового словаря Даля, 2009 г. 11^.: http://vidahl.agava.rU/P197.HTM#36197 (дата обращения 14.07.2009)
0 Кулапов В.Л. , Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Норма, 2009. С.220
3)административные процедуры; 4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; 5)порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции11. Анализ содержания указанных разделов позволяет указать, что первый и второй раздел регламента по своему характеру лишены свойства нормативности.
Так раздел I «общие положения» по своему характеру ближе к преамбуле нормативного акта, нежели к тексту, закрепляющему определенную норму права.
Раздел II «Требования к порядку исполнения государственной функции» носит справочно-
информационный характер и имеет задачу обеспечения реализации надзорной административной процедуры. Само название раздела представляется некорректным, так между названием и содержанием отсутствует диалектическая связь.
Более отчетливо нормативные предписания содержаться в III и IV разделах регламента. Третий раздел «Административные процедуры» является основной частью административного регламента, так как именно в нем закреплен механизм исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства в области образования. Стоит отметить, что третий раздел носит ярко выраженный процедурно-процессуальный характер. Механизм последовательных действий описан очень четко и в общем не вызывает критики. К положительным аспектам стоит отнести наличие в разделе норм, устанавливающих основания реализации надзорных административных процедур, форму реализации процедур, а так же порядок подготовки и утверждения индивидуального административного акта, завершающего механизм реализации процедуры.
Четвертый раздел рассматриваемого административного регламента «Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции» содержит нормы материального права, регулирующие исполнение должностными лицами Рособрнадзора своих функциональных обязанностей. Название раздела не совсем верно отражает специфику закрепленных в нем положений. Как уже отмечалось термин «порядок» отражает совокупность последовательных действий, однако в тексте раздела такая последовательность контрольных мероприятий не закреплена. Раздел устанавливает формы и сроки проведения контроля, но не содержит процедурных норм по его осуществлению.
Важнейшим элементом регламента является раздел V «Порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции». Указанный раздел носит смешанный материально-
процессуальный характер и закрепляет основания и механизм обращения с жалобой лиц, чьи права были нарушены в ходе реализации надзорных административных процедур. Наличие вышеуказанного раздела закрепляет механизм защиты нарушенных прав при проведении надзора за образованием в административном порядке. Ранее отечественное законодательство не содержало узкоспециальных конкретно ведомственных механизмов защиты на-
11 Сайт министерства образования и науки РФ, 2009 г. 11^.: http://mon.gov.ru/dok/adm/243.pdf (дата обращения 18.07.2009)
рушенных прав в сфере образования. С появлением указанных разделов стало возможным говорить о формировании в Российской Федерации механизма административной преюдиции в области управления образованием.
В заключении, стоит признать, что административные регламенты в области управления образованием - это специальные комплексные подзаконные нормативные правовые акты, содержащие систему правил, определяющих порядок реализации органами управления образованием совокупности специфических последовательных действий, направленных на рассмотрение и разрешение дел в области администрирования образования. Содержащиеся в регламентах нормы права можно охарактеризовать, как «регламентные нормы права», то есть нормы права, устанавливающие и реализующие соответствующие административные процедуры. В связи с указанным не ясно, почему особые комплексные материально-процедурные акты принимаются и закрепляются всего лишь приказами федеральных министерств, то есть актами ведомственными, носящими внутренний служебный характер. Указанное положение вещей не может способствовать оптимизации исполнения административных регламентов.
Необходимо изменить сам подход федеральных органов исполнительной власти к разработке административных регламентов. Отечественные органы исполнительной власти пошли по пути количества, зачастую игнорируя качество. Поэтому, необходимо придать административным регламентам особый комплексный статус, закрепив в них лишь наиболее важные для удовлетворения публичного интереса административные процедуры, то есть те процедуры, реализация которых затрагивает права и законные интересы граждан. Указанное должно способствовать избавлению от избыточных, дублирующих друг друга процедур, что в свою очередь прямо отвечает целям и задачам административной реформы.
Список литературы:
Статьи из журналов и сборников:
1. Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. №12. С.65-66
Монографии:
2. Административно-процессуальное право Германии, кн. 4 / под. ред. В. Бергман, пер. В.Н. Гиреева - М.: Во-лтерс Клувер, 2007- 288 с.
3. Бахрак Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Административное право: 3-е изд., пересм. и доп. - М.: Норма,
2008 - 816 с.
4. Кулапов В.Л., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Норма, 2009 - 384 с.
Интернет-документы:
5. Клименко К.В. Административные регламенты в контексте нормотворческих функций исполнительной власти // сайт Дальневосточной Академии государственной службы, 2009 г. Ш1_.: http://www.dvags.ru/downLoad/rio-ригпа1/23^ос (дата обращения 15.07.2009)
6. Сайт министерства образования и науки РФ, 2009 г. 11^.: http://mon.gov.ru/dok/adm/243.pdf (дата обращения 18.07.2009)
7. Электронная версия толкового словаря Ефремо-вой,2009г.ШЬ:
http://www.efremova.info/word/reglament.html (дата обращения 14.07.2009)
8. Электронная версия Большой советской энциклопедии, 2009 г. 11^.: http://bse.sci-lib.com/article095991.html (дата обращения 14.07.2009)
9. Электронная версия толкового словаря Даля,
2009 г. ШЬ: http://vidahl.agava.rU/P197.HTM#36197 (дата обращения 14.07.2009)
РЕЦЕНЗИЯ
Учитывая продолжающиеся в Российской Федерации реформу высшего профессионального образования и административную реформу, тема указанной статьи является актуальной.
В статье изложены основные вопросы правового закрепления реализуемых в области управления высшим профессиональным образованием административных процедур. В частности, большое внимание правовой природе административных регламентов. Проведено всестороннее исследование нормативного характера административных регламентов, дано авторское определение административной процедуры, административного регламента, а так же рассмотрена проблема придания административным регламентам в сфере управления ВПО комплексного статуса.
Автором также изложены предложения по изменению действующего законодательства о регламентации административных процедур в части изменения порядка разработки и принятия административных регламентов.
В заключении следует отметить, что статья Повного Дмитрия Александровича по теме «Регламентные формы публичного администрирования образования в Российской Федерации» рекомендуется к опубликации.
Научный руководитель Д.ю.н., профессор Майоров В.И.
