CC BY
63
Политика и правовое государство
А. К. СОЛОВЬЕВА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНЫЕ НОРМЫ В СИСТЕМЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова:
административно-процедурные нормы, антикоррупционное законодательство, государственные услуги, административный регламент
В статье приводится анализ роли административно-процедурных норм в системе антикоррупционного законодательства России. Автор отмечает, что точное нормативное установление всех административных действий и процедур будет являться важнейшей гарантией законности и некоррумпированности государственного аппарата. Особое внимание уделяется разработке новых административных регламентов, которые должны стать основными нормативными источниками административных процедур.
Key words:
administrative and procedural norms, anti-corruption legislation, government services, administrative regulation
The role of administrative and procedural norms in the system of anti-corruption legislation of Russia is analyzed in the article. The author states that precise normative establishment of the all administrative actions and procedures will be major guarantee of the legality and incorruptness of state machinery. Special attention is paid to development of the new administrative regulations, which should become the main legislative sources of administrative procedures.
В настоящее время в России формируется новая отрасль законодательства — законодательство о противодействии коррупции. Основу новой законодательной сферы составили федеральные законы «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» [11], «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» [12], «О противодействии коррупции» [13] и другие нормативные правовые акты [6; 5; 8; 4].
Антикоррупционное законодательство носит сложный комплекс-
ный характер и включает в себя нормы различных отраслей российского права. В зависимости от цели правового регулирования нормы антикоррупционного законодательства можно разделить на несколько групп:
1. Принципы и общие концептуальные положения деятельности по противодействию коррупции.
2. Нормы, регулирующие противодействие коррупции в сфере публичной (государственной и муниципальной) службы.
3. Административно-процедурные нормы, регулирующие положи-
тельную и юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов в различных сферах государственного управления.
4. Уголовно-правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за коррупционные преступления, и административноправовые нормы, определяющие административную ответственность за коррупционные правонарушения.
5. Нормы, регулирующие противодействие коррупции в частном секторе.
Не отрицая значение каждой составляющей антикоррупционного законодательства, нельзя не отметить, что административно-процедурный блок является наиболее объемным по количеству образующих его нормативно-правовых актов. Это объясняется тем, что административные процедуры пронизывают всю государственноуправленческую деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, являются первичным элементом этой деятельности, ее «кирпичиками».
В законодательстве термины «процедура» и «административная процедура» широко применяются [7; 9] , однако какого-либо специального законодательного акта, содержащего определение данного понятия, до настоящего времени не принято. В административно-правовой
литературе сложился широкий подход к понятию «административные процедуры», чаще всего их рассматривают как «всю сумму управленческих действий, совершаемых публичной администрацией, системой органов государственной власти и местного самоуправления» [15, с. 7; 20].
Таким образом, административная процедура — элемент административного процесса, отдельное действие или совокупность нескольких действий уполномоченного субъекта государственного управления, осуществляемых в рамках одной стадии административного процесса. Особое внимание административным процедурам уделено в Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) [10], где к административным процедурам предъявляются следующие организационные требования: логическая последовательность и обособленность административных действий, необходимость определения их конечного результата. Данный нормативно-правовой акт определяет и обязательные элементы каждого административного действия.
Точное нормативное установление всех административных действий и процедур может служить важнейшей гарантией законности и некоррумпированности государ-
Соловьева А. К. Административно-процедурные нормы в системе антикоррупционного законодательства...
Политика и правовое государство
ственного аппарата. Основными нормативными источниками административных процедур должны стать административные регламенты органов исполнительной власти1, а в будущем — и органов местного самоуправления.
В соответствии с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» регламентацию административно-процедурной деятельности по целевому назначению следует отнести к профилактическим формам противодействия коррупции. В этой связи можно выделить ряд крупных блоков антикоррупционных административных процедур и проблем, возникающих при их регулировании.
Первое — организационные ад ми нистративные процедуры, которые связаны с совершенствованием системы и организационной структуры государственных и муни-
Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающих исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций [см.: 7].
ципальных органов власти, обеспечением их взаимодействия между собой, с гражданами организациями и со структурами гражданского общества.
На федеральном уровне вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются четырьмя указами Президента Российской Федерации, которые в общей сложности изменялись уже 37 раз [14; 3; 2; 1]2. В этой связи с 1993 г. актуальным остается вопрос о принятии Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти».
Второе — нормотворческие административные процедуры, проблемы их реализации связаны с внедрением нового обязательного этапа нормотворческого процесса — антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Соответствующие постановления Правительства Российской Федерации [17; 16] были приняты в марте
2 Указ Президента Российской Федерации
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 изменялся 10 раз; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649 изменялся 15 раз; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 г. № 1274 изменялся
4 раза; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 изменялся 8 раз.
2009 г. Цель такой экспертизы — предупреждение и выявление коррупционных факторов и корруп-циогенных норм при подготовке и принятии документов. Однако необходимо оценить возможность проведения экспертизы и ее полноты при таком огромном количестве правовых актов, регистрируемых и учитываемых Министерством юстиции Российской Федерации. Так, например, количество зарегистрированных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти превысило в мае 2009 г. 13 900 [см.: 20]. Еще более показательным является нормотворческая активность субъектов Российской Федерации, правовая база «Федеральный регистр» [см.: 19] постоянно пополняется: в 2006 г. в ней было зафиксировано 277 572 акта, в 2007 г. — 325 000 актов, в 2008 г. — 379 149, а на апрель 2009 г. — 400 546 актов.
Третье — юрисдикционные административные процедуры, направленные на разрешение споров в сфере государственного управления. Особо остро данная проблема проявляется в сфере разрешения споров, связанных с осуществлением государственных функций, в том числе контрольно-надзорных, и предоставлением гражданам и организациям государственных (муниципальных) услуг.
Отсутствие федеральных законов об административных регла-
ментах и о государственных услугах только усугубляет проблему взаимоотношений граждан и государства, создавая условия, способствующие возникновению коррупции.
Публично-правовой характер правоотношений, возникающих при оказании государственных услуг, обусловливает и необходимость развития особой системы публично-правовых способов их защиты. При нарушении порядка организации, обеспечения и предоставления государственных услуг, а также при предоставлении услуг не в соответствии с установленным стандартом возникает не граждан -ско-правовой, а административноправовой спор.
В соответствии с Концепцией административной реформы предполагается «совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. В законодательстве Российской Федерации должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организа-
Соловьева А. К. Административно-процедурные нормы в системе антикоррупционного законодательства...
Политика и правовое государство
циям нанесенного в результате этого ущерба» [7]. Данные предложения заслуживают безусловной поддержки.
Однако полноты реализации этих положений Концепции на практике пока еще нет. В утвержденных административных регламентах органов исполнительной власти устанавливается обычный инстанционный порядок административного обжалования нарушений при выполнении государственной функции или оказании государственной услуги.
В существующей в настоящее время литературе, посвященной вопросам правоотношений, возникающих при оказании государственных услуг, следует выделить два полярных подхода к решению данной проблемы.
Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда А. А. Иванов предлагает создать Федеральную административную службу. Создание такой службы, безусловно, не вызовет никаких затруднений, для этого не требуется принятие федерального закона, достаточно указа Президента Российской Федерации о создании нового органа исполнительной власти. Вместе с тем, все-охватность его компетенции, концентрация большого количества надзорных и административноюрисдикционных полномочий у одного органа требует дополнительной аргументации.
Представляется необходимым вновь вернуться к предложению М. С. Студеникиной о развитии системы квазисудебных органов, которые могут быть созданы «в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, ... занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды». [21]. Формирование квазисудебных органов является наиболее эффективным и оперативным способом защиты прав граждан и организаций в случае их нарушения в сфере оказания услуг. Такую роль могли бы выполнять инспекции при соответствующих органах исполнительной власти. Процессуальный порядок разрешения споров квазисудебными органами можно установить в Кодексе государственных услуг.
Особого обсуждения требует предложение о введении обязательных процедур досудебного рассмотрения споров, связанных с оказанием государственных услуг. Такое предложение видится весьма целесообразным, т. к. значительно снизит нагрузку на судей общей и арбитражной юрисдикции.
Четвертое — административные процедуры, направленные на реализацию прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Пятое — административные процедуры, связанные с управлением государственным и муниципальным имуществом, размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Шестое — административные процедуры по передаче части функций государственных органов само-регулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям.
Дальнейшее решение антико-рупционных задач невозможно без
комплексного целостного подхода к формированию административно-процедурного законодательства. С 1960-х гг. до настоящего момента не решенаосновная проблемав области обеспечения законности в публичном управлении — речь идет о создании единого законодательного акта об административном процессе — Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором могли бы найти закрепление четкие правовые границы административно-процедурной деятельности органов публичного управления.
1. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 (с изменениями на 31 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2290.
2. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 (с изменениями на 25 декабря 2008 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023.
3. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 (с изменениями на 12 мая 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 40. Ст. 4717.
4. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный письмом Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 августа.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6235.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6229.
7. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изменениями на 10 марта 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
8. О мерах по противодействию коррупции: указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 21. Ст. 2429.
Соловьева А. К. Административно-процедурные нормы в системе антикоррупционного законодательства...
Политика и правовое государство
9. О несостоятельности (банкротстве): федер. закон Рос. Федерации от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (с изменениями на 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст.4190.
10. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (с изменениями на 4 мая 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4933.
11. О ратификации Конвенции ООН против коррупции: федер. закон Рос. Федерации от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 12. Ст. 1231.
12. О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3424.
13. О противодействии коррупции: федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
14. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (с изменениями на 25 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
15. Об административных процедурах: федер. закон Рос. Федерации: Инициативный проект с комментариями разработчиков. М.: Комплекс-Прогресс, 2001.
16. Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства Рос. Федерации от 05 марта 2009 г. № 196 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 10. Ст.1241.
17. Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства Рос. Федерации от 05 марта 2009 г. № 195 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 10. Ст.1240
18. Официальный сайт министерства юстиции Российской Федерации. ШЗ!.: http://www.minjust.ru/ ш/асЬ'у%/.
19. Официальный сайт министерства юстиции Российской Федерации. ШИ?!.: http://www.minjust.ru/ ги/асЬ'у%^аЬ^'с.
20. Словарь административного права / отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Г. Салищева, М. С. Студеникина, Н. Ю. Хаманева. М.: Фонд «Правовая культура», 1999. С. 10.
21 Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 19.
