CC BY
274
УДК 340.11
РЕГЛАМЕНТАРНЫЕ АКТЫ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
© Волкова С. Н., 2013
Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, г. Иркутск
В статье проводится анализ системы нормативных правовых актов. Используется сравнительноправовой метод при изучении нормативных правовых актов таких стран, как Россия, Франция, Италия. Выявлены общие закономерности, которые не позволяют классифицировать нормативные правовые акты по юридической силе только на законы и подзаконные акты; предлагается выделить особую группу — регламентарные акты. Дается авторское определение регламентарных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: нормативные правовые акты; закон; подзаконные акты; указы Президента; право Франции; право Италии; регламентарные акты.
Основным и самым распространенным источником права в романогерманской правовой системе считается нормативный правовой акт. В отечественной теории государства и права стало общепринятым все нормативные правовые акты, действующие в государстве, классифицировать по юридической силе на законы и подзаконные акты.
Однако сложившаяся в теории классификация не всегда соответствует реальности. Иногда невозможно однозначно ответить на вопрос: относится тот или иной нормативный правовой акт к законам, либо к подзаконным актам, поскольку бывают случаи, когда нормативный правовой акт принят в форме подзаконного акта, но при отсутствии законодательной базы, т. е. при отсутствии закона. Именно эта проблема и является предметом рассмотрения данной статьи.
Для того чтобы делать какие-то выводы, необходимо отталкиваться от теоретикоправовых определений, прежде всего определений закона и подзаконного акта и их важнейших свойств.
Закон — это нормативный правовой акт, принятый в установленном порядке высшим представительным (законодательным) органом государства или населением на референдуме, обладающий высшей юридической силой. Законом регулируются наиболее важные общественные отношения. Закон обязательно содержит первичные нормы. Под первичными нормами следует понимать нормы, которые впервые регулируют те или иные общественные отношения.
Подзаконные акты всегда принимаются в соответствии с законом, на основании и во исполнение закона, т. е. содержат вторичные нормы. Вторичные нормы — это нормы, которые дополняют и развивают первичные предписания, как правило, содержащиеся в законах.
Юридическая формула «на основании и во исполнение закона» означает подчиненность подзаконного акта закону, а также то, что основанием принятия (издания) подзаконного нормативного акта является именно закон.
Данный признак подзаконного акта можно трактовать различно:
• во-первых, он может означать, что существует закон, который прямо указывает на вопросы, по которым тот или иной орган правомочен принимать подзаконные акты (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» содержит норму о том, что Правительство утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти и распределяет между ними функции [1]);
• во-вторых, он может подразумевать, что есть положения, которые надлежит развивать и уточнять в подзаконных нормативных правовых актах для оптимального применения закона (например, согласно п. 6 ст. 27.12 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «...освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и оформление его результатов, направление на медицинское
освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством России» [2]);
в-третьих, тем самым допускается, что есть прямые указания на принятие определенного вида и формы нормативного правового акта конкретным государственным органом по конкретно поставленному вопросу (например, действующий закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» содержит предписание о том, что Правительство вправе издавать правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров [3]).
При любой трактовке презумпцией является то, что закон уже существует, т. е. данный признак характеризует хронологическую сторону вопроса издания подзаконного акта, временную последовательность издания актов разнообразной юридической силы.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» определил, что «в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» [4].
Д. Ю. Скуратов в своем исследовании предполагает, что принятие «восполняющего» законодательство указа Президента возможно только в ситуации, когда положения неконституционного акта отменены
Конституционным Судом Российской Федерации, но при этом существует «острая потребность скорейшего восполнения правового вакуума» [5].
Президент активно пользуется правом издавать указы по вопросам «законодательного» регулирования: например, в преамбуле к Указу Президента РФ от 29 декабря 2012 г. № 1709 «О паспорте гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные биометрические персональные данные его владельца» сказано, что он принят «в целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации, повышения защищенности паспортов, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» и действует временно, до принятия надлежащего федерального закона [6].
Поскольку данная категория указов Президента принимается не на основании и не во исполнение закона, и, значит, отсутствует главный признак — «подзаконность» акта, следовательно, термин «подзаконный нормативный правовой акт» в этой ситуации неприемлем. Можно сказать, что данный акт принадлежит не к подзаконным актам, а к нормативным правовым актам, принятым в отсутствие закона. Но существованию такого рода актов в российских теоретико-правовых исследованиях внимания не уделяется, и, как следствие, отсутствует особое наименование данной группы актов.
Может быть, эти акты не обозначены особо, поскольку такого рода указы являются актами делегированного правотворчества? Думается, что это не соответствует действительности, поскольку Парламент (Федеральное Собрание) Российской Федерации официально не передавал своих полномочий на издание закона, и конституционно данная возможность не предусмотрена.
В. А. Толстик считает, что нормативный правовой акт, принятый в рамках делегированных полномочий, по общему правилу, должен наделяться юридической силой, равной силе актов, принимаемых делегирующим органом [7]. Указы Президента России, принятые по законодательным вопросам, имеют юридическую силу указа, а не закона. Таким образом, существует группа актов, которые внешне
имеют форму подзаконного нормативного акта, но при этом закон не является основанием их издания.
При устоявшейся в науке градации актов по юридической силе (т. е. выделяя только законы и подзаконные акты) указы Президента, которые принимаются в отсутствие соответствующего закона, не имеют места в этой классификации.
Стоит отметить, что к данной группе актов можно отнести не только указы Президента. Так, например, А. В. Злобин в диссертационном исследовании утверждает, что первичные нормы содержат также акты палат Парламента Российской Федерации, акты Правительства, а также иные акты, с оговоркой на то, что:
• некоторые виды актов содержат первичные нормы права почти всегда (например, постановления палат Парламента, акты органов местного самоуправления);
• другие акты включают первичные нормы только в редких случаях (например, акты федеральных органов исполнительной власти).
Вместе с тем А. В. Злобин не считает их особым видом и относит одни акты подобного рода к системе законодательства (акты палат Парламента, Президента, Правительства), а другие акты — к подзаконным нормативным правовым актам, независимо от наличия или отсутствия первичных норм права [8].
Представляется возможным согласиться с данной точкой зрения, но только в той части, которая касается содержания первичных норм в разного рода актах. Но вот с тем, что акты Президента, Парламента и Правительства стоит относить к законодательству, согласиться сложно. Логичнее выделить еще одну группу актов, которые регулируют важные общественные отношения и содержат первичные нормы права и приняты в отсутствие основополагающего закона.
Думается, для обозначения данной группы наиболее удачным будет заимствование из зарубежной практики термина «регламентарные акты».
Для сравнительного анализа рассмотрим систему нормативных правовых актов, существующую в зарубежных странах романо-германской правовой системы.
В действующей Конституции Французской Республики 1958 г. термин «подзаконные акты», как и в Конституции
России, не применяется. Но зато предусмотрено, что вопросы, которые не входят в сферу законодательства (а Конституция содержит исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются только законы), носят регламентарный характер [9].
Представляется, что акты регламентар-ного характера в данном случае не стоит трактовать в классическом понимании подзаконного акта, поскольку вопросы, подлежащие регулированию подобного рода актами, вообще исключены из сферы регулирования законодательной власти и, следовательно, они принимаются не на основании и не во исполнение закона.
Стоит отметить, что в Основном законе Французской Республики нет определенного перечня актов регламентарного характера. На практике существуют следующие виды: ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции.
Стоит особо выделить ордонансы (оЫь ances), поскольку на их примере отчетливо прослеживается тенденция размывания различий между законами и актами регламен-тарного характера [10]. По существу, ордонансы — это акты делегированного правотворчества, которые имеют первичные предписания и юридическую силу закона, но принимаются в форме, сходной с нашим подзаконным нормативным актом. Поэтому их, так же как и «восполняющие» законодательство указы Президента РФ, можно отнести к регламентарным актам.
Характерной чертой действия изучаемых нормативных актов является и то, что они исходят от «конституционно признанных органов» или же, если это касается делегированного законодательства, в строго регламентированном порядке [11]. Конституция Франции в ст. 38 предусматривает право Парламента делегировать законодательные полномочия Правительству, но только по конкретным вопросам и только на ограниченный срок [12]. В этом случае Правительство вправе издавать ордонансы.
Особенность правового регулирования данных актов заключается в том, что такие акты вступают в силу с момента официального опубликования. Условием признания подобного рода актов недействительными является то, что законопроект об утверждении ордонансов не передан на рассмотрение в Парламент до истечения срока, на который Правительству делегированы полномочия [13]. Ордонансы Совета министров
Франции, принятые по делегированным вопросам, приобретают силу закона, и изменить в дальнейшем их можно будет только с помощью закона.
Особым аспектом в плане изучения особенностей французской системы актов рег-ламентарного характера является конституционно предусмотренный институт контрассигнования актов Президента (как главы Правительства). Премьер-министр или иной ответственный министр проставляет свою подпись на актах и тем самым принимает на себя всю юридическую и политическую ответственность за него. В России, поскольку Президент не является главой Правительства, он несет всю ответственность за свои указы самостоятельно.
В Конституции Франции прямо предусмотрено: если вопрос подлежит регулированию актами регламентарного характера, а по данному вопросу принят закон, то изменения в данный закон будут вноситься уже актами регламентарного характера при условии получения заключения Государственного совета. В России же подобного рода практика недопустима.
В. Е. Чиркин относительно актов Президента Французской Республики утверждает, что это «самостоятельные нормативные правовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и закон» [14]. Возможно, данный принцип относится ко всем актам органов исполнительной власти Франции, и, как следствие, термин «подзаконные акты» совсем неприемлем. В классификации «закон — подзаконный акт» места для указанной группы актов нет, и акты регламентарного характера стоит относить к актам, принятым в форме подзаконного акта, но при отсутствии закона (регламентарным актам).
В Конституции Итальянской Республики 1948 г. предусмотрено, что Президент Республики имеет право издавать декреты, которые имеют силу закона, и регламенты [15].
При этом предусмотрено обязательное контрассигнование всех актов Президента ответственными министрами. А для «декретов-законов» предусмотрена дополнительная процедура контрассигнования Председателем Совета министров.
Кроме того, в Конституции Италии, аналогично Конституции Франции, предусмотрен порядок делегирования законотворческой функции Правительству страны, но
«если только при этом будут определены принципы и руководящие критерии такого делегирования» [16]. В Италии в случаях острой необходимости и срочности Правительство под свою ответственность может принимать временные распоряжения, имеющие силу закона, но это право оговорено обязательным условием, что в этот же день акт будет предоставлен для утверждения Парламенту. Данные распоряжения также являются регламентарными актами.
Таким образом, и нормативные правовые акты Италии тоже не всегда можно распределить по юридической силе только на законы и подзаконные акты.
Исходя из рассмотренных выше примеров, можно предположить, что по юридической силе стоило бы выделять:
• законы, в обязательном порядке содержащие первичные нормы;
• регламентарные акты — нормативные правовые акты, принятые в форме подзаконного акта, но при отсутствии соответствующего закона, содержащие в себе первичные предписания. Заслуживает внимания тот факт, что по юридической силе они могут быть различны: могут иметь силу закона (например, в случае делегирования или акты регламентарного характера, как во Франции), а могут иметь юридическую силу тех актов, в форме которых они приняты (например, указы Президента России);
• подзаконные акты, содержащие вторичные предписания, т. е. развивающие положения уже существующего закона.
Можно выделить основные черты регла-ментарных актов, обособливающих их как от законов, так и от и подзаконных актов.
Во-первых, регламентарные акты содержат первичные нормы и соответственно принимаются не на основании и не во исполнение закона.
Во-вторых, отличие данных актов от закона в том, что они имеют меньшую по сравнению с законом юридическую силу, иной порядок принятия и вступления в силу, более упрощенный (но это не означает, что они менее обязательны или что за их неисполнение не последует юридической ответственности).
В-третьих, и это основное отличие рег-ламентарных актов от подзаконных нормативных правовых актов, — это то, что они принимаются не на основании и во исполнение закона, а в его отсутствие. Следовательно, они не могут дополнять и
конкретизировать закон, в отличие от подзаконных нормативных актов.
Таким образом, регламентарные акты — это нормативные правовые акты, принятые в форме подзаконного акта, но при явном отсутствии основополагающего закона, обязательно содержащие первичные нормативно-правовые предписания, обладающие неоднородной юридической силой.
В заключение хотелось бы отметить, что данную группу актов можно объединить лишь условно, поскольку акты могут быть приняты в различной форме и иметь различную юридическую силу (либо равную закону, либо равную юридической силе подзаконного акта, либо выше подзаконного акта, но ниже закона). Стоит отметить, что природа регламентарных актов, их основные признаки и характеристика подлежат дальнейшему более углубленному исследованию.
1. О правительстве : федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) // Рос. газ. 1997. 23 дек. (№ 245).
2. Кодекс об административных правонарушениях : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 сент. 2013 г.) // Рос. газ. 2001. 31 дек. (№ 256).
3. О защите прав потребителей : закон РФ от 7 февр. 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 1996. 16 янв. (№ 8).
4. По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом : постановление Конституц. Суда РФ от 30 апр. 1996 г. № 11-П // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
5. Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.
6. Рос. газ. 2013. 11 янв. (№ 3).
7. Толстик В. А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. № 10. С. 34.
8. Злобин А. В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства (вопросы теории) : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 41.
9. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия : учеб. пособие / [сост. сб., пер. В. В. Маклаков]. 5-е изд. М. : Волтер Клувер, 2006. С. 62.
10. Саидов А. Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности) : учебник / под ред. В. А. Туманова. М. : Юристъ, 2003. С. 171.
11. Марченко М. Н. Сравнительное правоведение : учеб. для юрид. вузов. Общая часть. М. : Зерцало, 2001. С. 313.
12. Конституции зарубежных государств. С. 61.
13. Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М. В. Баглая. 3-е изд., пере-раб. и доп. М. : Норма: Инфра-М, 2010. С. 567.
14. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М. : Юристъ, 1997. С. 563.
15. [Статья 87 Конституции Итальянской Республики] // Конституции зарубежных государств. С. 216.
16. [Статья 76 Конституции Итальянской Республики] // Там же. С. 214.
Regulatory acts and Their Place in System of Normative Legal Acts
© Volkova S., 2013
The analysis of normative legal acts system is made in the article. By the study of normative legal acts of Russia, France and Italy is used comparative legal method. General patterns which impede classification of normative legal acts according its legal effect in laws and regulations are identified; it is offered to allocate the special group of regulatory acts. Authorial determination of regulatory normative legal acts is given.
Key words: normative legal acts; law; by-
law acts; decrees of the President; French law; Italian law; regulatory acts.
