CC BY
527
Т.А. Васильева"
АКТЫ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ИСТОЧНИК ПУБЛИЧНОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Одной из особенностей развития публичного права зарубежных стран во второй половине XX - начале XXI в. является придание конституционного статуса актам делегированного законодательства и широкое использование данного нормативного инструмента. Соответствующие акты издаются органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции парламента, на основании прямого поручения представительного органа (п. 10 ст. 150 Конституции Колумбии 1991 г., ст. 104 Конституции Перу 1993 г., ст. 107 Конституции Румынии 1991 г., ст. 80 Конституции Финляндии 1999 г., п. 3 ст. 32 Конституции Чили 1980 г.) либо по инициативе и под ответственность самого органа исполнительной власти в чрезвычайных и безотлагательных ситуациях, когда парламент не может оперативно собраться на свои заседания (п. 3 ст. 99 Конституции Аргентины 1853 г., ст. 62 Конституции Бразилии 1988 г., ст. 23 Конституции Дании 1953 г., ст. 28 Конституции Исландии 1944 г., ст. 101 Конституции Хорватии 1990 г.), в этом случае они должны быть впоследствии одобрены парламентом.
Таким образом, делегирование законодательных полномочий представляет собой временное расширение нормотворче-ских полномочий исполнительной власти, которое осуществляется на основании и в соответствии с конституционными предписаниями. Акты делегированного законодательства рассматриваются в качестве первичных источников права, поскольку в данной форме осуществляется первичное урегулирование общественных отношений, а не конкретизация или детализация законодательных норм. Эти акты представляют одну из форм рационализации парламентаризма. Не случайно положения, опреде-
" И.о. заведующего сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
Труды Института государства и права 171
Российской академии наук № 1/2011
ляющие порядок принятия и содержание данных актов, закрепляются в разделах конституции, регламентирующих составление (разд. II гл. I ч. II Конституции Италии 1947 г.) или разработку законов (гл. 2 разд. III Конституции Испании 1978 г.), федеральное законодательство (разд. VIII Основного закона ФРГ 1949 г.)1.
По мнению специалистов, такая передача полномочий позволяет освободить законодателя от детального регулирования и создать условия для оперативного реагирования на изменяющиеся условия2. Необходимость принятия актов делегированного законодательства, как правило, обосновывается многообразием и сложностью проблем, подлежащих урегулированию, взаимозависимостью вопросов, относящихся к компетенции законодательной и исполнительной власти, чрезмерной длительностью и формализованностью процедуры прохождения законопроекта через парламент, потребностью в принятии срочных решений3.
Использование делегированного законодательства наиболее адекватно для государств с парламентарной формой правления, где в основе отношений между парламентом и правительством лежит принцип доверия. Однако такие акты используются и в странах со смешанной и даже президентской формой правления.
Институт делегированного законодательства имеет специфические особенности во многих странах мира. Соответствующие различия могут касаться юридической природы актов делегированного законодательства, конституционных условий передачи полномочий, в том числе процедуры принятия закона о делегировании полномочий и вопросов компетенции парламента, которые не могут быть предметом делегирования, субъектов, правомочных издавать соответствующие акты, процедуры принятия таких актов, свободы усмотрения органов исполнительной
1 В Конституции Франции 1958 г. соответствующие положения включены в гл. V, регламентирующую отношения между парламентом и правительством.
2 См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 255.
3 См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 250; Амел-лер М. Парламенты. М., 1967. С. 256.
власти при осуществлении переданных полномочий, форм контроля за реализацией делегированных полномочий.
В Германии актами делегированного законодательства являются нормативные постановления, которые немецкая правовая доктрина рассматривает как законы в материальном смысле. Эти акты, содержащие правовые предписания общего характера и имеющие силу закона, издаются определенными в конституции органами исполнительной власти в соответствии с установленными в Основном законе требованиями в целях первичного урегулирования определенных общественных отношений4. В соответствии с предписаниями в ст. 80 Основного закона субъектами делегации могут быть Федеральное правительство, федеральные министры и правительства земель5. При этом в силу действия принципа невмешательства правительство не правомочно принимать постановления, если соответствующие полномочия деле-
6
гированы конкретному министру .
В законе о делегации должны быть определены содержание, цель и объем предоставленного полномочия, а в тексте постановления необходимо указать его правовое обоснование7. В своих решениях Федеральный конституционный суд (далее -ФКС) акцентировал внимание на том, что парламент не может уклониться от своих правотворческих обязанностей, передав часть своих законодательных полномочий исполнительной власти, если он не рассмотрел и четко не определил пределы этих полномочий, а органы исполнительной власти не могут замещать парламент на основе неопределенных положений, уполномочивающих на издание соответствующего регулирования. Как
4 См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 55.
5 Земли могут регламентировать собственными законами те вопросы, по которым в соответствии и на основании федерального закона правительствам земель предоставлено право издания нормативных постановлений (ч. 4 ст. 80).
6 См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 268.
7 Если закон о делегации предусматривает возможность последующей передачи полномочий, то такая субделегация должна осуществляться посредством принятия постановления.
отмечал ФКС, принцип верховенства права запрещает законодательному органу оставлять существенные элементы закона на усмотрение органов исполнительной власти, разрешение на издание акта должно быть достаточно детализировано, чтобы из него можно было понять, что могут потребовать от граждан. Кроме того, законодательный орган должен представить тому органу, которому он делегирует свои полномочия, определенную программу. При этом ФКС исходил из того, что основополагающие вопросы публичной политики должны быть легитимированы решением парламента8.
Некоторые постановления Федерального правительства или федеральных министров нуждаются в одобрении Бундесрата, если иное не оговорено в федеральном законе (ч. 2 ст. 80). Речь идет о постановлениях, издаваемых на основании федеральных законов, которые требуют одобрения Бундесрата или исполняются землями либо по поручению Федерации, либо в силу того, что их исполнение относится к их собственному ведению, а также о постановлениях по определенным вопросам (принципы и тарифы пользования услугами почты и телекоммуникации, принципы взимания платы при использовании федеральных железнодорожных сооружений, строительство и эксплуатация железных дорог). В этом случае Бундесрат может работать и над содержанием данных актов, в частности предоставлять Федеральному правительству проекты постановлений, которые требуют его согласия (ч. 3 ст. 80). Как отмечается в литературе, на практике одобрение постановления часто обусловлено внесением определенных изменений. Правительство или уполномоченный министр могут либо обнародовать постановление с поправками Бундесрата, либо отклонить, поскольку данная процедура не предусматривает возможность обращения в согласительный
9
комитет .
Постановления могут быть объектом разбирательства в ФКС и в конституционных судах земель в рамках абстрактного
8 См.: Currie D.P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1995. P. 126-131.
9 См.: Reuter K. The Bundesrat. The Federal Council of the Federal Republic of Germany. 4th ed. Berlin, 2002. P. 39.
174
и конкретного контроля, а также рассмотрения конституционной жалобы10. В случаях, предусмотренных в законе об административном процессе, постановления могут проверяться на соответствие закону в рамках административного производства, если законом не предусмотрено, что такие постановления являются исключительно предметом конституционного контроля.
В практике ФКС, связанной с применением ст. 80 Основного закона, еще в 50-е гг. XX в. был разработан ряд правовых тестов, позволяющих, с одной стороны, ограничивать свободу усмотрения органов государственной власти, а с другой стороны, признавать конституционность самой передачи полномочий. К их числу относятся такие тесты, как: тест на предсказуемость, в рамках которого проверяется, можно ли на основании предписаний закона о делегации выявить суть полномочий исполнительной власти; тест на полноту самого решения о делегации, в рамках которого рассматривается, выполнил ли законодатель конституционные требования по определению предмета и целей11 соответствующего регулирования; программный тест, в рамках которого исследуется, определена ли в законе о делегации программа будущего регулирования с должной степенью четкости12. Современные немецкие авторы обращают внимание на чрезмерные полномочия органов исполнительной власти по изданию постановлений, в частности, в сфере реализации основных направлений политики ЕС, и рассматривают это как одну из
10 В немецком конституционном процессе жалобы рассматриваются как самостоятельная категория дел, а не как разновидность конкретного контроля.
11 По мнению Б. Вольфа, одного из ведущих немецких специалистов начала 50-х гг. в сфере делегированного законодательства, для соблюдения требований ч. 1 ст. 80 Основного закона в законе о делегации должны быть определены программные, государственно -политические, юридико-политические и социально-политические цели соответствующего регулирования. См.: Lindseth P. The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy and Dictatorship in Germany and France // Jale Law Journal. 2004. Vol. 13. P. 1393-1394.
12 Ibid. P. 1394-1396.
форм осознанного отказа парламента от регулирования, ослабления функций парламента по его собственной инициативе13.
Во Франции, Италии, Испании единственным органом, правомочным издавать акты делегированного законодательства, является правительство страны. В этих странах соответствующие акты разрабатываются и принимаются правительством, а издаются главой государства - Президентом во Франции и Италии, Королем - в Испании.
Во Франции, где четко разграничены нормотворческие полномочия законодательной и исполнительной власти (ст. 34 и 37 Конституции), на конституционном уровне прописываются все допустимые случаи принятия актов делегированного законодательства. Такие акты, именуемые ордонансами, могут быть изданы в целях выполнения программы правительства (ст. 38); введения в действие положений проектов финансовых законов (ст. 47) или законов о финансировании социального обеспечения (ст. 47-1) в случае, если парламент не примет эти законы в установленные сроки (70 и 50 дней соответственно)14; распространения положений законодательного характера, действующих в метрополии, на заморские коллективы, перечисленные в ст. 74 Конституции, и Новую Каледонию после их необходимой адаптации (ст. 74-1).
В соответствии с Конституцией Франции правительство может для выполнения своей программы просить парламент разрешить осуществлять в течение ограниченного срока меры, которые обычно относятся к области законодательства, посредством принятия ордонансов (ч. 1 ст. 38). В законе о передаче полномочий парламент определяет временные рамки и сферы осуществления делегации, а также сроки, в течение которых соответствующие акты должны быть представлены в законодательный орган для утверждения. В случае одобрения соответ-
13 См.: Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. № 2(47). С. 61-62.
14 До настоящего времени такая процедура не использовалась.
176
ствующего закона парламент не может отозвать переданные полномочия в течение всего срока делегации15.
Конституционный Совет сформулировал ряд правовых позиций, касающихся содержания ст. 38 Конституции16. Прежде всего он уточнил, что правительство должно четко указать, какие цели преследуют те меры, которые оно предполагает осуществить посредством издания ордонансов, и область соответствующего вмешательства (решения № 76-72 от 12 января 1977 г., № 86-207 от 25 и 26 июня 1986 г., № 86-208 от 1 и 2 июля 1986 г.), однако ему не требуется информировать парламент о содержании тех ордонансов, которые будут приняты на основании соответствующего разрешения (решение № 2008-573 от 8 января 2009 г.). В качестве необходимого обоснования для обращения к ст. 38 Конституции правительство вправе сослаться на «непредусмотренные обстоятельства» и «ситуации, требующие принятия срочных мер» (решение № 76-72 от 12 января 1977 г.), в частности, на то, что чрезмерная загруженность повестки дня парламента является препятствием для реализации в разумные сроки программы правительства (решение № 2003-473 от 26 июня 2003 г.). Конституционный Совет акцентировал внимание на том, что только правительство может просить парламент санкционировать издание ордонансов, соответствующая инициатива не может быть сформулирована в текстах законодательных предложений, инициированных членами парламента (решение № 2004-510 от 20 января 2005 г.).
Действие ордонанса может распространяться на любые вопросы, отнесенные к сфере законодательства ст. 34 Конституции, однако закон, наделяющий парламент соответствующими полномочиями, не может санкционировать принятие ордонансов
15 В соответствии с Конституцией правительство может отклонить любое законодательное предложение или поправку как неприемлемую в рамках законодательной процедуры, если оно сочтет, что это предложение или поправка противоречат делегированию полномочий, согласованному в силу ст. 38 (ч. 2 ст. 41).
16 Правовые позиции Конституционного Совета приводятся по: Jurisprudence du Conseil constitutionnel. Tables d'analyses au 18 octobre 2010 // URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root.
в сферах, зарезервированных Конституцией за органическим законом, законами о финансах и о финансировании социального обеспечения (решение Конституционного Совета № 99-421 от 16 декабря 1999 г.). Закон о наделении полномочиями в соответствии со ст. 38 Конституции не может освобождать правительство от соблюдения конституционных принципов, в первую очередь касающихся свободы, равенства и права собственности (решение № 81-134 от 5 января 1982 г.), норм международного и европейского права (решение № 2003-473 от 26 июня 2003 г.), правил и принципов конституционного значения (решение № 2004-506 от 2 декабря 2004 г.). Статья 38 Конституции не препятствует законодателю наделить правительство полномочиями, связанными с изменением и дополнением положений действующих кодексов, при условии четкого определения целей тех мер, которые требуется осуществить (решение № 2003-473 от 26 июня 2003 г.)
Ордонансы принимаются в Совете Министров после того, как Государственный совет даст свое заключение17, которое носит консультативный характер18. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Конституции ордонансы, рассмотренные в Совете Министров, подписывает Президент страны. В практике V Республики были такие ситуации, когда Президент отказывался подписывать ордонансы, представленные ему премьер-министром. Как правило, это происходило в периоды сосуществования Прези-
17 В случае издания ордонанса в соответствии со ст. 74-I Конституции необходимо получить также заключение представительного органа соответствующего заморского коллектива.
18 Государственный совет дает заключения на правительственные законопроекты и наиболее важные регламентарные акты. В заключении могут быть сформулированы выводы о целесообразности и законности принятия соответствующего акта, а также редакционные замечания. Среди актов, представляемых в Государственный совет для вынесения заключения, число ордонансов достаточно велико (из 184 представленных в 2004 г. проектов нормативных актов 57 составляли ордонансы). См.: Guillaume M. Les ordonnances: tuer ou sauver la loi ? Il URL: http://www.cairn.info.
дента и правительства, принадлежащих к различным политическим силам19.
Во французской литературе высказываются различные позиции в отношении признания правомерности таких действий Президента. Одни авторы считают, что Президент страны вправе отказаться подписать акт делегированного законодательства в случае, если ордонанс затрагивает полномочия главы государства, предусмотренные ст. 5 и 64 Конституции20. Другие авторы обращают внимание на то, что процедура принятия ордонансов предполагает взаимоотношения между парламентом и правительством и что Президент Республики обладает какими-либо полномочиями в отношении ордонансов только как лицо, председательствующее в Совете Министров (ст. 9 Конституции), поскольку именно этот орган принимает ордонансы. Однако право принятия ордонанса не может быть ограничено решением одного лица, и, тем более, подпись Президента не может препятствовать нормальному развитию отношений между парламентом и правительством21.
Ордонансы вступают в силу после их официального опубликования. Если в тексте ордонанса не предусмотрено иное, срок его действия считается неограниченным. В течение срока делегации изменения в ордонансы могут вноситься только органами исполнительной власти путем издания новых ордонансов. По истечении срока делегации любые изменения текста ордонанса осуществляются в законодательном порядке.
Акты делегированного законодательства утрачивают силу, если законопроект об их утверждении не будет внесен в парламент до истечения установленного срока. При этом в соответствии с конституционной поправкой, внесенной в 2008 г., ордо-
19 См.: Крутоглов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М., 1980. С. 169; Исполнительная власть, законодательная власть и судебная власть во Франции // Российско-французская серия информационных и учебных материалов. Новая серия. 1996. № 6. С. 59.
20 См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 70-71.
21 См.: Gaudemet Y. La delega legislative. Il diritto francese. P. 13 // URL: http://www.astrid-online.it/rassegna.
нансы утверждаются только явно выраженным образом (ч. 2 ст. 38 Конституции)22. Утрата юридической силы также возможна тогда, когда парламент отказывает в одобрении законопроекта об утверждении ордонанса после его обсуждения23.
Во французской юридической литературе ордонансы рассматриваются либо как регламентарные акты24, либо как акты, имеющие смешанную природу (регламентарные с органической точки зрения и законодательные с материальной точки зрения)25. До утверждения парламентом акты делегированного законодательства являются «регламентарными по форме актами» (решение Конституционного Совета № 72-73 от 29 февраля 1972 г.), и на них распространяется контроль органов административной юстиции. Любое заинтересованное лицо может оспорить в Государственный совет соответствующий акт или потребовать его аннулирования. После утверждения парламентом ордонанс становится «законодательным по форме текстом» (решение Конституционного Совета № 72-73 от 29 февраля 1972 г.). Соответственно, такие акты не могут быть оспорены в Государственном совете как в высшем органе административной юстиции. Вместе с тем закон об утверждении ордонанса может быть передан на рассмотрение Конституционного Совета в порядке предварительного контроля.
В последние годы наметилась тенденция увеличения числа законов о передаче полномочий и принятых на их основе ордонансов. За 20 лет с 1984 по 2003 г. было принято 22 закона о делегации полномочий и опубликовано 137 ордонансов, из которых 27 были одобрены парламентом явно выраженным образом. За пять лет с 2003 по 2007 г. было издано 45 законов о делега-
22 Следует отметить, что ранее во многих случаях правительство вообще не выносило ордонансы на рассмотрение парламента, и они считались одобренными по умолчанию.
23 Ордонансы, изданные в соответствии со ст. 74-1 Конституции, утрачивают силу, если не будут одобрены парламентом в течение 18 месяцев после их опубликования.
24 См.: Ардан Ф. Указ. соч. С. 88; Жакке Ж-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 312.
25 См.: ГунельМ. Указ. соч. С. 251.
ции, опубликовано 188 ордонансов, 160 из которых были одобрены явным образом законодательным органом. Следует отметить, что на практике в ряде случаев решения о передаче полномочий вносились в виде правительственной поправки в ходе первого чтения.
В период с 1990 по 2002 г. основная масса законов о передаче полномочий касалась распространения права метрополии на заморские территории (83 из 118 ордонансов), имплемента-ции документов ЕС в национальное право (17 ордонансов) и ко-дификации26 (12 ордонансов). Вместе с тем в последнее время получила распространение практика принятия законов о передаче полномочий, имеющих очень широкий предмет регулирования. Законом от 16 декабря 1999 г. правительству было делегировано право принятия девять важнейших кодексов, Законом от 3 января 2001 г. ему было поручено имплементировать во французское право положения более 50 директив ЕС27. На основании закона от 2 июля 2003 г. № 2003-591, содержавшего 32 статьи о передаче правительству полномочий на издание актов делегированного законодательства, было издано 37 ордонансов к январю 2006 г. Закон от 9 декабря 2004 г. № 2004-1343 содержал уже 60 статей, санкционировавших издание ордонансов в сфере управления, здравоохранения, социального обеспечения, усыновления, градостроительства и строительства, конкуренции, сельского хозяйства, экологических прав, прав обществ и т.д. На основании данного акта было издано 58 ордонансов в 2005 г. и пять ордонансов в 2006 г 28. В 2004 г. число принятых ордонансов
26 В западной литературе различаются два метода кодификации: компиляция, предполагающая вычленение действующих правовых норм и приведение их в определенную форму, и реформа, в рамках которой в соответствующие нормы вносятся более или менее значительные изменения (устранение противоречий и повторов, устаревших положений, создание новых норм, корректировка стиля правовых предписаний и т.д.).
27 См.: Gaudemet Y. Op.cit. P. 4.
28 Более подробно о практике издания ордонансов см.: Les documents de travail du Sénat. Serie Études Juridiques. Les Ordonnances. Bilan au 31
181
превысило число принятых законов, и такая тенденция продол-
29
жает сохраняться .
В итальянской юридической доктрине применяется понятие «акты, имеющие силу закона», для обозначения источников права, которые, по своей сути не являясь законами, приравниваются к ним по юридической силе. Речь идет о первичном нормотворчестве правительства по вопросам, отнесенным к компетенции парламента, либо в силу специального поручения самого общенационального представительного органа, либо в порядке чрезвычайного нормотворчества. От других стран, где существуют сходные источники права, Италию отличает уравнивание статуса закона и актов, имеющих силу закона, с точки зрения юриди-
30
ческой силы и порядка их оспаривания .
В Конституции Итальянской Республики выделяются две разновидности таких актов - законодательные декреты (ст. 76) и декреты-законы (ст. 77). Это коллегиальные решения Совета Министров, которые издает Президент Республики (ч. 5 ст. 87 Конституции). Данные акты могут вносить изменения в действующие законы, а также быть переданы на референдум и рассмотрение Конституционного Суда (ч. 1 ст. 75, 134 Конституции). В отличие от подзаконных актов законодательные декреты и декреты-законы не подлежат регистрации в Счетной палате и публикуются в том же порядке, что и обычные законы. Как правило, акты, имеющие силу закона, публикуются на следующий день после их промульгации Президентом Республики в государственном вестнике «Газзетта Уффиччале» и вносятся в порядке поступления в Государственный реестр законов и декретов. Если в них не предусмотрено иное, законодательные декреты и декреты-законы вступают в силу на 15-й день после их опубликования.
Законодательные декреты - это акты, изданные на основании поручения правительства. В соответствии с Конституцией
décembre 2007 // URL: http://www.senat.fr/ej/ej_ordonance/ej_ordonance0. html.
29 См.: Gaudemet Y. Op. cit. P. 5.
30 См.: Pizzorusso A. Atti legislativi e rapporti fra i poteri: aspetti comparatistici // Quaderni costituzionali. 1996. A. XVI. № 1. P. 40.
182
делегация осуществляется на установленный срок и касается определенных вопросов; парламент определяет руководящие критерии и принципы, которым должно следовать правительство в своей деятельности (ст. 76). Законопроекты, делегирующие законодательные полномочия, рассматриваются в рамках обычной законодательной процедуры и не могут быть переданы палатой на утверждение комиссии (ч. 3 ст. 72 Конституции).
Конституционный Суд в решении № 156 1987 г.31 отметил, что указание предусмотренных в ст. 76 Конституции критериев и принципов направлено не на исключение какой-либо свободы усмотрения при осуществлении делегированных полномочий, а на ее ограничение таким образом, чтобы оставалась возможность оценивать специфику и комплексность тех ситуаций, которые необходимо урегулировать. Правила о делегировании полномочий не могут ограничиваться слишком общими положениями, которые могут быть отнесены к широкому кругу разнородных вопросов без какого-либо различия, или сводиться только к перечислению целей, - они должны конкретно и эффективно направлять нормативную деятельность правительства. В свою очередь, свобода усмотрения исполнительной власти при осуществлении переданных полномочий ограничена особыми предписаниями правил о делегации, совокупностью установленных руководящих критериев, а также основаниями и общими целями передачи полномочий (решение № 257 1995 г.)
Законодательный декрет должен быть издан в течение срока, установленного в законе о делегации. Текст законодательного декрета, одобренного правительством, передается для издания Президенту страны не позднее чем за 20 дней до истечения соответствующего срока. В преамбуле законодательного декрета указываются исходные данные закона о передаче законодательных полномочий и соответствующего решения Совета Министров. Правительство обязано запрашивать мнение парламента в
31 Решения Конституционного Суда цит. по: La delega legislative. A cura di M. Bellocci, T. Giovannetti, L. Iannuccilli. Quaderno predisposto in occasione del Seminario di studio. Roma, Palazzo della Consulta 24/10/2008 // URL:
http://www.cortecostituzionale.it/informazione/studi_richerche.
отношении проектов конкретных декретов, если полномочия переданы на срок свыше двух лет. В соответствии с решением Конституционного Суда № 41 1975 г. правительство может осуществлять возложенные на него полномочия посредством издания не одного, а нескольких декретов при условии, что они будут изданы в установленные сроки.
Выход за пределы, установленные законом о передаче полномочий, влечет признание неконституционности законодательного декрета. Следует отметить, что Конституционный Суд в решении № 3 1957 г. установил, что нарушение ст. 76 Конституции может быть установлено и в случае нарушения условий, предусмотренных в законе о делегации, поскольку в Конституции закрепляются лишь необходимые минимальные требования в отношении содержания закона о делегировании полномочий, что не исключает возможность установления дополнительных критериев.
Согласно Конституции декреты-законы издаются правительством под свою ответственность в необходимых и безотлагательных случаях (ч. 2 ст. 76). В преамбуле декрета-закона указываются особые обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные данные решения Совета Министров. Содержание декрета не должно выходить за рамки предмета регулирования, указанного в его названии. В соответствии с Законом № 400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства и об организации Бюро Совета Министров посредством издания декретов-законов правительство не может:
передавать делегированные ему законодательные полномочия;
регламентировать вопросы, отнесенные к исключительной компетенции парламента (конституционные и избирательные вопросы, делегирование законодательной власти, ратификация международных договоров, установление бюджета и сметы расходов);
восстанавливать положения декретов-законов, не получивших законодательного утверждения в одной из палат парламента;
регулировать правоотношения, возникающие на основе декретов, не получивших законодательного утверждения;
вводить в действие положения, признанные не соответствующими Конституции не по процедурным основаниям (ч. 2 ст. 15).
В итальянской доктрине признается, что с учетом особой ответственности правительства в отношении данных актов и срочности процедуры их принятия Президент Республики не может вернуть декреты-законы, одобренные Советом Мини-
32
стров .
До ратификации декреты-законы рассматриваются как временные положения, наделяемые силой закона (ч. 2 ст. 76). Декреты утрачивают свою силу с момента издания, если не получают законодательного утверждения в течение 60 дней после их опубликования (ч. 3 ст. 76). В силу этого правительство безотлагательно представляет декрет-закон для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются на заседание в течение пяти дней. В ходе рассмотрения парламент может вносить любые изменения в представленный правительством текст. Поправки, внесенные в текст декрета-закона, вступают в силу на следующий день после принятия закона об утверждении декрета. В государственном вестнике «Газзетта Уффиччале» безотлагательно публикуется информация об отказе в одобрении, частичном одобрении либо прекращении действия декрета-закона в связи с истечением установленного срока.
Конституционный Суд в решении № 360 1996 г. отметил, что конституционное регулирование квалифицирует установленный 60-дневный срок действия безотлагательных декретов как тот предел, который невозможно преодолеть и который -собственно в силу уважения предписания о наделении палат обычными законодательными полномочиями - не может быть нарушен или обойден косвенным образом. Повторное издание декрета-закона - в силу воспроизведения (полностью или в отдельных положениях) содержания не преобразованного декрета-
32 См.: Sorrentino F. Le fonti del diritto // Manuale di diritto pubblico. A cura di G. Amato e A. Barbera con la collaborazione di C. Fusaro. 4 ed. Bologna, 1994. P. 147.
закона без внесения каких-либо изменений - наносит ущерб конституционным предписаниям по ряду оснований, поскольку:
изменяет характер безотлагательного декрета как временного акта, откладывая во времени предусмотренный в Конституции непреодолимый срок для его преобразования;
приводит к утрате экстраординарного характера обстоятельств его принятия с того момента, как повторное внесение декрета стабилизирует и продлевает во времени его действие на основе тех же доводов, на которых базировалось принятие первого декрета;
ослабляет эффективность санкции, предусматривающей прекращение действия не преобразованного декрета с момента его принятия.
В самом общем виде практика повторного внесения декретов-законов, получившая широкое распространение и действовавшая в стране в течение длительного времени, оказывает, по мнению Конституционного Суда, воздействие на институциональный баланс властей, модифицируя характер формы правления и осуществление парламентом обычных законодательных полномочий в соответствии со ст. 70 Конституции. Кроме того, такая практика затрагивает и правовую определенность в отношениях между субъектами в связи с тем, что невозможно предвидеть срок действия повторно принятой нормы, а также окончательный исход процесса ее преобразования. Наиболее серьезными являются последствия в тех случаях, когда повторное внесение декрета оказывает воздействие на сферу основных прав или уголовно-правовые вопросы. В этом решении Конституционный Суд признал неконституционным издание декретов-законов, воспроизводящих содержание других декретов-законов, срок действия которых истек, если отсутствуют новые и непредвиденные обстоятельства33.
33 Следует отметить, что до вынесения этого постановления Председатель Конституционного Суда А. Балдассаре впервые в практике данного органа направил 24 мая 1995 г. письмо председателям палат парламента, в котором привлек внимание законодательного органа к злоупотреблениям, связанным с изданием декретов-законов, а Президент страны О.Л. Скальфаро в мае того же года обратился к главе прави-186
В итальянской литературе обращается внимание на то, что в последние десятилетия акты делегированного законодательства фактически превратились в нормативные инструменты, наиболее широко используемые правительством для осуществления своего политического курса34. При этом наметились тенденции принятия после издания базового законодательного декрета корректирующих декретов, подчас отступающих не только от предписаний закона о делегировании полномочий, но и от положений базового декрета, а также внесения по инициативе правительства изменений в декреты-законы в процессе их утверждения парламентом35.
В исследованиях, посвященных нормотворческим полномочиям правительства36, отмечается, что в настоящее время правительство С. Берлускони использует декреты-законы чаще, чем вносит законопроекты в парламент, реализуя посредством принятия актов делегированного законодательства наиболее важные положения своей предвыборной программы. При этом правительство очень часто ставит вопрос о доверии в связи с
37
утверждением декретов-законов в парламенте .
тельства Р. Проди с письмом, в котором охарактеризовал практику повторного издания декретов как узурпацию прерогатив парламента, постоянное причинение ущерба основополагающим принципам разграничения полномочий между органами конституционного уровня и даже как мину, заложенную под концепцию разделения властей.
34 См.: Sorrentino F. Op. cit. P. 150; Milazzo P. Turn-over della maggiranza parlamentare e processi di delega in alcune recenti esperienze // Osservatorio sulle fonti. 2008. № 2 . P. i.
35 См.: Zaccaria R., Albanesi E. La delega legislativa tra teoria e prassi // URL : www.giuricost.org/studi/Zaccaria.htm.
36 См.: Musella F. Government and Parliament in Berlusconi's Italy. Trends in normative powers. P. 6-7 // URL:
http://www.psa.ac.uk/journals/pdf/5/2010/624_644.pdf; Zaccaria R., Albanesi E. La delega legislativa tra teoria e prassi (22 giugno 2009) //URL: http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/ paper/ 0129_zaccfria_albanesi.pdf.
37 По данным сайта Osservatorio sulle fonti, осуществляющего мониторинг принятия и функционирования источников права в итальянской правовой системе, в период XVI легислатуры (1 мая 2008 г. - 14
По мнению итальянских авторов, можно говорить о прогрессивном и неуклонном снижении законодательной продук-
38
ции парламента , системном кризисе, связанном с разграничением нормотворческих полномочий парламента и правительства39. Выводы ученых подтверждаются и статистическими материалами.
Таблица 1.
Первичные источники итальянского права в 2003-200S гг.40
Источники 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Законы, в том числе: о преобразовании декретов-законов о ратификации международных договоров 166 137 117 107 59 72
36 42 32 25 16 26
70 44 36 40 18 36
Декреты-законы 48 42 37 32 21 38
Законодательные декреты 70 58 74 63 74 41
В Испании, так же как и в Италии, акты правительства, издаваемые на основании поручения парламента, именуются законодательными декретами признаются актами, имеющими силу закона, и первичными источниками права. В стране на конституционном уровне очень детально прописаны допустимые пределы и условия передачи законодательных полномочий. Прежде
июля 2010 г.) было принято 64 декрета-закона, в связи с 24 из которых правительство ставило вопрос о доверии. См.: URL: http://www.osservatoriosullefonti.it.
38 См.: Simoncini A. 1998-2008: la fine della legge? //Osservatorio sulle fonti. 2010. № 2. P. 1-6.
39 См.: Pinelli C. Un sistema parallelo. Decreti-leggi e ordinanzi d'urgenza nell'esperienza italiana. Relazione al Convegno del Gruppo S.Martino, Università di Milano, Bicocca, 13 Novembre 2009, su "Recenti novità nell'uso dei poteri normativi del governo". // URL: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dottrina/fontidiritto/pinelli.pdf.
40 Сведения приводятся по материалам сайта Osservatorio sulle fonti.
всего правительству не могут быть делегированы вопросы, которые регламентируются органическими законами, т.е. связанные с основными правами и свободами, введением в действие статутов автономных сообществ, определением основ избирательной системы (ст. 81, ч. 1 ст. 82). Как отмечают испанские авторы, в данном случае речь идет о тех полномочиях, которые Генеральные Кортесы осуществляют в качестве органа полити-
41
ческого контроля, а не законодательного органа .
Различаются две разновидности передачи полномочий (ч. 2 ст. 82 Конституции). Первая, предполагающая разработку согласованных текстов, осуществляется посредством издания базового закона, в котором определяются цель и объем передаваемых законодательных полномочий, принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться при их реализации (ч. 4 ст. 82). На конституционном уровне определяются пределы свободы усмотрения законодателя: базовый закон не может санкционировать внесение впоследствии изменений в текст самого базового закона и предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу (ст. 83). Конституционный Суд Испании в решении № 205 от 17 июня 1993 г.42 обращал внимание на то, что использование в Конституции термина «делегирование» указывает на производный характер переданных правительству полномочий. Непосредственное осуществление законодательных полномочий означает свободу усмотрения, ограниченную только конституционным мандатом, а осуществление законодательных полномочий на основе делегации предполагает, что компетенция правительства ограничена не только конституционными предписаниями, но и положениями базового закона, определяющими цели, принципы и критерии осуществления полномочий.
Вторая разновидность делегации законодательных полномочий, предполагающая согласование положений различных правовых актов, осуществляется посредством принятия обычно-
41 См.: Комментарий к Конституции, размещенный на сайте Конгресса депутатов: Sinopsis artículo 82 // URL: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis.
42 См.: Sentencia Tribunal Constitucional 205/1993, de 17 de junio // BOE. 1993, de 19 de julio. № 171.
го закона, который устанавливает пределы правотворчества правительства и определяет, следует ли подготовить единый документ или упорядочить, прояснить и гармонизировать положения ряда правовых актов (ч. 5 ст. 82). В решении № 13 от 6 февраля 1992 г. Конституционный Суд Испании отметил, что передача полномочий на переработку законодательных текстов предполагает и приведение их в соответствие с Конституцией.
Согласно конституционным предписаниям полномочия передаются в явно выраженной форме в отношении конкретных вопросов и на определенный срок (ч. 3 ст. 82). Делегация не может осуществляться имплицитно или по умолчанию. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда конкретный характер передаваемых вопросов означает четкое обозначение ограниченного сектора вмешательства, а не степень широты предмета регулирования (решение № 13 от 6 февраля 1992 г.). Поскольку законодательные полномочия могут быть переданы только правительству страны (ч. 3 ст. 82), определенная часть специалистов по конституционному праву придерживается позиции, согласно которой передача полномочий не может превышать срока легислатуры и должна прекращаться в случае ухода правительства в отставку по одному из оснований, предусмотренных в ч. 1 ст. 101 Конституции.
В законе о делегировании законодательных полномочий могут устанавливаться дополнительные формы контроля (ч. 6 ст. 82). В тех случаях, когда такой контроль осуществляет Конгресс депутатов, применяется процедура, предусмотренная в ст. 153 Регламента палаты. Если в течение месяца после опубликования акта делегированного законодательства какая-либо парламентская группа или депутат не сформулируют свои замечания, считается, что правительство правильно использует переданные полномочия. Если в течение этого периода в бюро палаты поступят письменные замечания в отношении осуществления переданных полномочий, соответствующие замечания направляются в профильную комиссию, которая должна сформулировать заключение и вынести его на рассмотрение палаты. Юридические последствия такого контроля должны быть сформулированы в законе о делегации полномочий.
Осуществляя контроль за соответствием Конституции законодательных декретов как «актов, имеющих силу закона» (п. «а» ч. 1 ст. 161 Конституции), Конституционный Суд должен на основании сугубо конституционно-правовых критериев установить, с одной стороны, были ли соблюдены формальные требования для осуществления законодательных полномочий в порядке делегации, и, с другой стороны, не противоречит ли содержание оспариваемых предписаний Конституции. Наличие у Конституционного суда соответствующей компетенции не является препятствием для признания полномочий других судов в отношении соответствующих актов и для осуществления дополнительных форм контроля, предусмотренного ч. 6 ст. 82 Конституции (решение № 51 от 19 июля 1982 г.)43. Следует отметить, что в соответствии со ст. 1.1 Закона от 13 июля 1998 г. № 23 органы административной юстиции могут рассматривать жалобы в отношении законодательных декретов, если они вышли за пределы переданных полномочий.
В соответствии со ст. 84 Конституции правительство вправе приостановить рассмотрение какого-либо законодательного предложения или проекта поправки, вступающих в противоречие с делегированными полномочиями. В этом случае допускается внесение депутатами законодательного предложения о полной или частичной отмене положений закона о делегации. Как отмечается в комментарии, в данной статье Конституции закрепляется принцип pacta sunt servanda во взаимоотношениях между органами конституционного уровня: передавая определенные полномочия правительству, Генеральные Кортесы должны обеспечить возможность их эффективной реализации и не допускать выдвижения инициатив, которые могут осложнить
44
процесс осуществления делегированных полномочий .
В Испании, как и в Италии, правительство наделяется правом издавать временные законодательные положения, именуемые декретами-законами, в чрезвычайных и безотлагательных обстоятель-
43 Cm.: Sentencia Tribunal Constitucional 51/1982, de 19 de julio // BOE. 1982, de 18 de agosto. № 197.
44 Cm.: Sinopsis artículo 84 // URL: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis.
ствах (ч. 1 ст. 86). Согласно правовым позициям Конституционного Суда Испании Конституция рассматривает декрет-закон как нормативный инструмент, который следует использовать в ответ на изменения современной жизни с определенной осторожностью. Прежде всего необходимость, оправдывающая издание декрета-закона, не может трактоваться как абсолютная, т.е. представляющая серьезную угрозу для конституционной системы и общественного порядка, понимаемого как нормальное осуществление основных прав и публичных свобод и функционирование публичных служб. Она должна рассматриваться как относительная необходимость, обусловленная конкретными ситуациями, связанными с целями правительства, требующая в силу причин, которые трудно было предвидеть, безотлагательного нормативного вмешательства в сжатые сроки, с тем чтобы вернуться к нормальной ситуации и инициировать срочное рассмотрение соответствующих мер в рамках парламентской процедуры (решение № 6 от 4 февраля 1983 г.)45. Применение декрета-закона оправданно тогда, когда в силу определенных обстоятельств или факторов либо их совокупности невозможно воспользоваться обычными законодательными средствами без ущерба эффективности тех мер, которые необходимо предпринять, с учетом времени, затрачиваемого на прохождение законодательной процедуры, и безотлагательного характера потребности в принятии соответствующих мер (решение № 111 от 2 декабря 1983 г.)46.
В Конституции Испании закрепляются четкие требования, касающиеся предмета регулирования и процедуры издания данных актов. Декреты-законы не могут затрагивать систему основных институтов государства, права, свободы и обязанности граждан, перечисленные в разд. I Конституции, правовой режим автономных сообществ, всеобщее избирательное право. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Испании запрет, предусмотренный в ч. 1 ст. 86 Конституции, касается важнейших, общих и структурных элементов организации и деятельности основных институтов государства, однако не рас-
45 См.: Sentencia Tribunal Constitucional 6/1983, de 4 de febrero // BOE. 1983, de 9 de marzo. № 58.
46 См.: Sentencia Tribunal Constitucional 111/1983, de 2 de diciembre // BOE. 1983, de 14 de diciembre. № 298.
192
пространяется на какие-либо иные второстепенные или единичные аспекты (решение № 60 от 20 мая 1986 г.)47. Декретом-законом нельзя регламентировать общий режим прав, свобод и обязанностей, закрепленных в разд. I Конституции, а также содержание и важнейшие элементы какого-либо из этих прав (решение № 111 от 2 декабря 1983 г.)48. Соответствующий запрет распространяется также на конституционно-правовой режим автономных сообществ, включая институциональное положение, предоставленное им Конституцией (решение № 29 от 20 февраля 1986 г.)49. По мнению Конституционного Суда, запрещая затрагивать режим автономных сообществ, Конституция говорит о прямом и позитивном разграничении компетенции посредством использования соответствующего нормативного инструмента, а не о регулировании, лишь косвенно затрагивающем их компетенцию (решение № 23 от 21 января 1993 г.)50.
Правительство безотлагательно представляет декрет-закон на обсуждение и голосование Конгресса депутатов, который должен рассмотреть его в полном составе в течение 30 дней после опубликования соответствующего акта. Палата, даже если она распущена, специально созывается на заседание. Рассмотрение декретов-законов осуществляется в рамках специальной укороченной процедуры (ч. 2 ст. 86). В течение этого срока Генеральные Кортесы могут рассмотреть декрет-закон и в качестве срочного законопроекта (ч. 3 ст. 86). Как отмечается в комментарии к Конституции, это позволяет Конгрессу, который правомочен только утвердить или отклонить акт делегированного законодательства (ч. 2 ст. 86), вносить изменения в его текст51.
47 Cm.: Sentencia Tribunal Constitucional 60/1986, de 20 de mayo // BOE. 1986, de 13 de junio. № 141.
48 Cm.: Sentencia Tribunal Constitucional 111/1983, de 2 de diciembre // BOE. 1983, de 14 de diciembre. № 298.
49 Cm.: Sentencia Tribunal Constitucional 29/1986, de 20 de febrero // BOE. 1986, de 21 de marzo. № 69.
50 Cm.: Sentencia Tribunal Constitucional 23/1993, de 21 de enero // BOE. 1993, de 24 de abril. № 47.
51 Cm.: Sinopsis artículo 86 // URL: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis.
Конституционный Суд Италии в одном из своих решений отметил, что источники права являются одним из важнейших элементов формы правления, определяющих ее характер в рамках конституционной системы и связанных с охраной основных прав и базовых ценностей, и что в государствах, основанных на принципе разделения властей и подчинения исполнительной и судебной власти закону, издание первичных норм права возлагается на орган или органы, чья власть непосредственно производна от народа (решение
№ 171/2007). Делегация законодательных полномочий органам исполнительной власти, соответственно, означает изменение нормальной модели разграничения правотворческих полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. Несмотря на то что делегированное законодательство с теоретической точки зрения должно рассматриваться как экстраординарное явление, во многих странах оно превратилось в нормальную практику деятельности правительства. Вместе с тем в юридической литературе зарубежных стран обращается внимание на то, что такая передача полномочий является весьма спорной с точки зрения соблюдения принципов демократического правления, представительной демократии и разделения властей52, а практика ее реализации свидетельствует о злоупотреблении делегированными полномочиями53.
52 См.: АмеллерМ. Указ. соч. С. 257; Гунель М. Указ. соч. С. 250; Ар-дан Ф. Указ. соч. С. 87.
53 См.: Gaudemet Y. Op. cit. P. 4, 5.
194
