CC BY
34
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ КАК СПОСОБ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
А.И. РОМАНЬКОВ,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права МосУ МВД России
Аннотация. На основе изучения судебной практики федерального органа конституционного контроля в части признания конституционности делегированного регулирования общественных отношений Правительством РФ по поручению парламента представлено обоснование легализации правовых оснований применения в России делегированного законодательства. На федеральном уровне именно судебная практика Конституционного Суда РФ позиционируется с одним из способов правовой ин-ституционализации делегированного законодательства.
Ключевые слова: делегированное законодательство, делегирование законодательных полномочий, делегированное регулирование общественных отношений правительством, легализация делегированного законодательства решениями Конституционного Суда РФ.
JUDICIAL PRACTICE OF CONSTITUTIONAL COURT AS A WAY OF DELEGATE LEGISLATION LEGAL INSTITUONALISATION IN RUSSIA
A.I. ROMANKOV,
junior scientific assistant of constitutional and Municipal right department of Moscow D MIA of Russia
The summary. On the basis of practice study of Constitutional control in recognition of delegate legislation constitutionality of public by RF Government on the instructions of Parliament presented substantiation of legalization of legal foundations of delegate legislation application in Russian Federation. In authors opinion, on a federal level it is precisely judicial practice of Constitutional Court that positions with one of the ways of delegate legislation legal instituonalisation.
Key words: delegate legislation, legislative powers delegation, delegate regulation of public relation by government, legalization of delegate legislation of Constitutional Court judgements.
Получивший широкое распространение во многих зарубежных странах институт делегированного законодательства привлекает к себе внимание российских исследователей. В современных условиях его значение мало кто отрицает. В то же время даже беглый взгляд на проблему позволяет обратить внимание на то обстоятельство, что ни в Конституции РФ, ни в федеральном законодательстве эта проблема должным образом не урегулирована. Можно предположить, что достаточных правовых оснований для использования возможностей делегированного законодательства в России нет. Вместе с тем каких-либо прямых или косвенных запретов в отношении института делегации законодательных полномочий Конституция РФ и федеральные законы не предусматривают. Видимо, это обстоятельство обусловило принятие на региональном уровне актов, которыми предусматривается делегирование законодательных полномочий региональными легислатурами органам исполнительной власти этого же уровня (Республика Адыгея, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Саха (Якутия) и др.).
Почти незамеченной остается практика Конституционного Суда РФ, решениями которого делегированное законодательство все же допускается, на общефедеральном уровне. С этой точки зрения анализ решений Конституционного Суда РФ позволяет обнаружить правовые аргументы в пользу существования конституционных установлений, легализующих институт делегации законодательных полномочий. Обращение к некоторым решениям Конституционного Суда РФ указывает на то, что Суд в этих решениях не только не исключает принятие федеральными органами государственной власти актов делегированного законодательства, но и создал нормативные условия для этого, сформулировав правовую позицию, выраженную в форме судебного прецедента.
Одно из таких дел касается подтверждения Конституционным Судом РФ права главы государства для реализации конституционных полномочий, связанных с охраной суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности государства, принимать нормативные указы. Такой вывод вытека-
ет из постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указов Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» и от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа».
По мнению Конституционного Суда РФ, конституционным основанием Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 являются ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) Конституции РФ, из которых следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности государства.
Обращая внимание на то, что Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном Конституцией РФ порядке, Конституционный Суд РФ вместе с тем формулирует следующую правовую позицию. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83—89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом РФ своей компетенции в «установленном Конституцией РФ порядке» предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 114 задач во исполнение указов Президента РФ.
Следующее дело касается узаконения Конституционным Судом РФ так называемых временных указов Президента РФ. Правовая позиция Суда сформулирована в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного этим Указом.
Установив, что на момент издания оспариваемого Указа Президента РФ надлежащая законодательная база (федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный ч. 1
ст. 77 Конституции РФ, по этому вопросу создана не была, Конституционный Суд РФ констатирует: в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Оспариваемый Указ Президента РФ признан конституционным, а следовательно, Конституционный Суд РФ вместе с принятием своего решения признал правомерным принятие главой государства актов, издание которых является прерогативой федерального органа законодательной власти. Поскольку национальная правовая система страны не располагает какими-либо механизмами нейтрализации решения Конституционного Суда РФ1, то по существу возможная правотворческая активность главы государства в сходных правовых условиях узаконена. Тем самым Суд юридически признал право Президента РФ на издание предусмотренных Конституцией РФ законодательных актов, предмет регулирования которых совпадает с федеральным законом.
Подобный подход усматривается в иных решениях Конституционного Суда РФ — в постановлениях от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ и от 25 июня 2001 г. № 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». В частности, в постановлении от 25 июня 2001 г. № 9-П Суд констатировал, что указы нормативного характера могут издаваться Президентом РФ как по предметам ведения России, так и по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации. На этой основе Суд формулирует следующую правовую позицию: по смыслу ст. 80 (ч. 2) и 90 (ч. 1 и 3) во взаимосвязи со ст. 4 (ч. 2), 7 (ч. 2), 10, 11 (ч. 1), 15 (ч. 1 и 2), 39, 45 (ч. 1), 71 (п. «в», «ж»), 72 (п. «ж» ч. 1), 76 (ч. 1 и 2), 77 (ч. 2), 78 (ч. 1), 82 (ч. 1), 110, 114 (п. «в», «г», «е» ч. 1) и 115 Конституции РФ, когда предметом регулирования является полномочие, относящееся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения — при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых коррек-
тив в соответствующие законодательные акты, — Президент РФ в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина был вправе предпринять правовое регулирование указом при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.
Во всех приведенных решениях Конституционного Суда РФ подтверждается, что Президент РФ действует в установленном Конституцией РФ порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента РФ определяются принципом разделения властей и требованием Конституции РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законом. Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции РФ. Президент РФ в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
В порядке издания «временных указов» явочным порядком вводилось делегирование законодательных полномочий. Как бы детально ни предусматривала Конституция РФ перечень законодательных полномочий в сфере правового регулирования, в ней невозможно все предусмотреть; как бы отлаженно ни работала федеральная законодательная власть, она не способна оперативно принять в быстро меняющихся социально-экономических условиях законодательный акт, необходимый для разрешения возникшей ситуации правовыми способами. Парламентские процедуры не позволяют парламенту такого рода оперативность. Применение «усеченных» парламентских процедур оказывается недостаточным. Делегирование законодательных полномочий выступает одной из эффективных процедур совместного отлаженного взаимодействия парламента и правительства, являясь процедурой сокращенного законотворчества. Поэтому, какой острой бы критике ни подвергалось это положение, оно вошло в правотворческую практику, и за ним должно признаваться общее юридическое (общеобязательное) значение.
Очевидно, что сделанные на основе вышеприведенных дел выводы Конституционного Суда РФ не бесспорны. Однако и конституционная практика зарубежных стран исходит из того, что высшие судебные инстанции на основе так называемых подразумеваемых полномочий расширяют ранее консти-
туционно зафиксированный круг полномочий главы государства (правительства).
Особую значимость представляет собой сформулированная в постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ следующая правовая позиция Конституционного Суда РФ. Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения власти и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной ветвей власти.
Регулирование общественных отношений Правительством РФ по поручению парламента имеет конституционное значение, соответственно, судебная проверка таких постановлений Правительства РФ возможна по процедуре конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РФ утверждает о делегированном регулировании общественных отношений Правительством РФ по поручению парламента и считает возможным судебную проверку таких постановлений Правительства РФ по процедуре конституционного судопроизводства.
Из резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ вытекает следующее:
# федеральный орган конституционного контроля недвусмысленно легализует право делегированного законодательства за Правительством РФ;
# делегируемые полномочия, в том числе, проистекают непосредственно из федерального закона, возлагающего на Правительство РФ исполнение соответствующего полномочия — акт делегированного законодательства принимается во исполнение такого полномочия;
акт делегированного регулирования может быть принят во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ непосредственно федеральным законом, но только по вопросу, «не получившему содержательной регламентации в этом законе». Следовательно, невозможность исполнения законодательно предусмотренного полномочия предоставляет Правительству РФ право принять правовой акт, которым будут установлены юридические средства осуществления этого полномочия;
особый характер принятого в порядке делегированного регулирования правового акта обусловлен тем, что, как следует из решения Конституционного
Суда РФ, судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения власти и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной ветвей власти.
Акты Правительства РФ, издаваемые в порядке делегированного регулирования, могут быть оценены с точки зрения их конституционности исключительно в
контексте конституционных положений о разделении власти.
1 Правовые позиции Конституционного Суда РФ являются обоснованием конечного вывода о том, конституционна норма закона или нет. Правовые позиции находятся в неразрывной связи с резолютивной формулой постановления, следовательно, сохраняют свою силу и не могут быть отменены Конституционным Судом РФ (Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 93—94).
ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ОСНОВАНИЯ И ПРЕДЕЛЫ СЕМЕЙНО-ПРАВОВОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
Н.В. САПРЫКИН,
председатель Перовского районного суда г. Москвы
Аннотация. Исследуются понятие, виды, основания и пределы семейно-правового представительства. Под семейно-правовым представительством понимается правовое отношение, которое возникает между законным представителем, действующим от имени ребенка, либо законным представителем и ребенком и другими лицами по поводу реализации семейных прав ребенка. Субъектами семейно-правового представительства являются законные представители, ребенок и лица, с которыми вступают в семейно-правовые отношения законные представители и ребенок. Семейно-правовое представительство может быть законным, договорным; возмездным, безвозмездным; временным, без определения времени.
Ключевые слова: семейно-правовое представительство, субъекты и особенности семейно-правового представительства, границы и степень участия законных представителей в реализации прав ребенка, договорное, законное, возмездное, безвозмездное, определяемое временными рамками, не определяемое временными рамками представительство.
CONCEPT, KINDS, THE BASES AND LIMITS OF FAMILY-LEGAL REPRESENTATION
N. V. SAPRIKIN,
the chairman of Perovsky district court of a city of Moscow
The summary. In article, concepts, kinds, the bases and limits of family-legal representation are investigated. Family legal representation is understood as legal relations which arises between the lawful representative operating on behalf of the child, or the lawful representative and the child and other persons concerning realisation of the family rights of the child. Subjects of family-legal representation are: lawful representative, the child and persons with whom enter in family-legal relations lawful representatives and the child. Family legal representation can be lawful, contractual; ungratuitous, gratuitous; temporary, without definition of time.
Key words: family-legal representation, subjects and features of family-legal representation, border and degree of participation of lawful representatives in realisation of the rights of the child, contractual, lawful, ungratuitous, gratuitous, defined by the time frameworks, representation not defined by time frameworks.
Отношения, возникающие по поводу семейно-правового представительства, регламентируются помимо норм СК РФ, нормами ГК РФ, ГПК РФ, Федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другими нормативными правовыми актами.
Под семейно-правовым представительством следует понимать правовое отношение, которое возникает между законным представителем, действующим от
имени ребенка, либо законным представителем и самим ребенком и другими лицами по поводу реализации семейных прав ребенка.
Субъекты семейно-правового представительства: $ законные представители — родители; лица, их заменяющие (опекуны или попечители, приемные родители, усыновители); органы опеки и попечительства, иные органы и учреждения, на которые законом возложена обязанность защищать права ребенка; ребенок; $ лица, с которыми вступают в семейно-правовые и другие отношения законные представители и (или)
