CC BY
29РЕГИСТРАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ - БАЗОВОЕ УСЛОВИЕ ПУБЛИЧНОЙ ЛЕГИТИМАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
М.Н. Арбатская, доктор географических наук
Сверхзадача на все времена для организаторов выборов и референдумов - привлечение в пункты голосования как можно большего числа людей либо для решения важного вопроса, либо для подтверждения легитимности выбираемой власти. Референдум или выборы как референдум можно провести даже при наличии одного кандидата, но без избирателей любое электоральное событие просто не имеет смысла. Кроме того, авторитетом как внутри страны, так и на международной арене пользуется не просто власть, а власть высоколегитимная.
Для повышения электоральной активности в мире применяются различные управленческие приемы, включая объявление дня голосования специальным праздником. В отдельных странах этого бывает недостаточно, и праздником или нерабочим днем объявляют также день оформления (получения) идентификационных карт для голосования.
Под эффективностью управления голосованием подразумевается целенаправленное изменение качеств территории как места формирования политической культуры граждан, имея в виду, что данные изменения должны быть на пользу качеству жизни населения и поддержанию баланса интересов разных слоев общества.
К каким негативным последствиям приводит недооценка качества идентификации (учета и регистрации) населения либо «перетягивание» на одну политическую сторону вопроса подготовки списков избирателей показывают приводимые ниже примеры.
Бывшая французская колония Кот-д'Ивуар, став в 1960 году независимой, была политически единой и на протяжении нескольких десятилетий переживала период экономического роста, приобретя репутацию эталона успешного развития в Африке. Но в 90-е годы страна перешла к демократии, и политическая консолидация рухнула. Разочарование части населения от внесенной в конституцию дискриминационной поправки по недопущению к политическим правам потомков эмигрантов вылилось в серию переворотов, которые к 2002 году переросли в полномасштабную гражданскую войну [1]. В 2003 году при посредничестве Франции было заключено мирное соглашение,
однако этот шаткий мир не упрочили реальными шагами.
По состоянию на конец 2008 года должна быть проведена идентификация примерно 11 млн человек, имена которых после получения соответствующих удостоверений личности нужно занести в списки избирателей. Но, поскольку надлежащая массово-разъяснительная работа среди населения по обращению в суды для восстановления документов о рождении не была проведена, обращений в выездные суды было очень мало, и их работу приостановили. Причина заключается не в апатии неинформированных людей, а в серьезных разногласиях между ивуарийскими элитами (Севера, главным образом мусульманского, и Юга, где много христиан) по вопросам порядка выдачи свидетельств о гражданстве и связанной с этим подготовки списков избирателей. Для этой работы теперь потребуется дополнительное время, а выборы, назначенные на 30 ноября 2008 года, в очередной раз перенесли [2].
В Гане в 2008 году развернулась кампания по регистрации избирателей к очередным выборам президента страны. Появились огромные очереди, начались погромы и беспорядки. Ситуация была настолько взрывоопасной, что в июле 2008 года Фонд за обеспечение безопасности и развития в Африке (FOSDA) призвал избирательную комиссию Ганы принять срочные меры по обеспечению мира в процессе голосования и в последующий период [3].
В Зимбабве в 2001 году был принят избирательный закон, по которому для регистрации избирателей стала требоваться масса дополнительных справок [4], помимо паспорта, удостоверения личности или водительских прав [5]. Выборы президента этой страны 2002 года были признаны нечестными после сокращения властями числа избирательных участков в городах, в которых оппозиция имела наибольшую поддержку, в результате чего избиратели стояли в очередях по 30 часов. Предполагается, что к списку избирателей в сельской местности было добавлено до 400 тыс. имен после окончания регистрации.
Регулярно (в 1994, 1999 и 2004 годах) оспариваются оппозицией результаты выборов в 47 Мозамбике. Так, низкая активность избирате-
лей на всеобщих (президента и парламента) выборах 1-2 декабря 2004 года (36 процентов зарегистрированных в списках граждан пришли на участки для голосования) объясняется изменениями в списках избирателей и расположении избирательных участков. Тем не менее, Конституционный суд страны и международные наблюдатели (от Европейского Союза, Британского Содружества и Фонда Картера) признали голосование «позитивным» и соответствующим демократическим нормам [6].
В Западной Сахаре процесс гражданской идентификации и составления списков на участие в референдуме о статусе территории растянулся на десять лет (1991-2000 годы), но и после окончания идентификации противостоящие стороны не могут прийти к согласию [7].
В Индонезии перед выборами в законодательное собрание в апреле 2004 года стало действовать новое избирательное законодательство. Новые правила регистрации оказались сложны для части граждан: по оценке наблюдателей, около 9 процентов людей, имеющих право голоса, не смогли зарегистрироваться в качестве избирателей (по новому закону стало необходимо получать специальную карточку для голосования) [8].
В Великобритании в 2002 году был принят специальный «Акт о фальсификации результатов выборов» для исключения из процесса выборов на стадии регистрации избирателей - сторонников националистов и республиканцев в Северной Ирландии [9]. Данный закон в старейшей эталонной демократии приняли после того, как партия Шинн Фейн - «политическое крыло» Ирландской республиканской армии (ИРА) в 1998 году достигла соглашения с властями Великобритании о прекращении террористической борьбы в обмен на беспрепятственное участие в политической деятельности, фактически признав границу между Северной Ирландией и Ирландской Республикой. Но ИРА сдавать оружие отказалась, и все вернулось на круги своя.
Высокую управляемость добровольно-принудительной системы регистрации (современный вариант плюрального вотума) показали выборы президента Афганистана 9 октября 2004 года. Перед выборами многие жители Кабула и южных районов страны получали до пяти регистрационных карточек («пятиголосые» избиратели), по которым должны были выдаваться бюллетени для голосования. В северных провинциях наблюдалась другая картина - одна карточка на двоих. Много подобных нару-
шений отмечено и в лагерях афганских беженцев в Пакистане. В итоге сложилась беспрецедентная для страны и ситуации политическая активность [10]: по данным избирательной комиссии Афганистана, к середине сентября процедуру регистрации избирателей прошли более 10 млн граждан. По мнению наблюдателей, нарочито демонстрируемый энтузиазм населения объяснялся многократной регистрацией одних и тех же лиц или включением «мертвых душ», что позволяет обеспечить благоприятную почву для подтасовок. Поэтому «даже если хотя бы на 60% выборы окажутся свободными и честными, это будет хорошо» [11].
В Пакистане летом 2007 года разразился скандал после обнародования списков избирателей, число которых стало на 20 млн меньше, чем в 2002 году. В частности, не внесли в списки пакистанских «христиан». В октябре 2007 года избирком страны опубликовал другой список избирателей для парламентских выборов января 2008 года, в котором избирателей стало на 28 млн больше [12].
В Бангладеш подтасованные, по мнению оппозиции, списки избирателей стали причиной массовых акций неповиновения, приведших к отмене назначенных на январь 2007 года выборов, введению чрезвычайного положения и запрету на деятельность политических партий, аресту лидеров оппозиции и переносу выборов на 29 декабря 2008 года [13].
При подготовке референдума о досрочном прекращении полномочий президента Венесуэлы Уго Чавеса в 2004 году правительством были добавлены в списки избирателей новые имена за месяц до голосования, что исключило возможность выявить фальсификации. Менее чем за два года до этого в Венесуэле было зарегистрировано 2,7 млн новых избирателей. Более полумиллиона иностранцев были срочно натурализованы и зарегистрированы как избиратели менее чем за 20 месяцев, и почти 3,3 млн избирателей были определены в новые избирательные округа (оформление нового паспорта в Венесуэле может занять до нескольких месяцев) [14]. Кроме того, в Интернете была размещена персональная информация об избирателях: списки с указанием политических предпочтений (подписал ли имярек ходатайство о досрочной отставке президента Венесуэлы в 2004 году) [15].
В Бразилии примерно 8 процентов от общего числа избирателей, или почти 10 млн, человек, считаются «фантомами», то есть призраками, которые могут повлиять на итоги голосования в ту или другую сторону [16]. В 2002-2006
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
годах ревизии списков избирателей выявили: при возрастной структуре населения, по которой в среднем в каждом регионе Бразилии на каждые 100 жителей приходится чуть больше 67 избирателей, в некоторых муниципалитетах их число превышало 80. Ежегодно Верховный избирательный суд лишает права голоса более 1 млн избирателей из тех, кто трижды не приходил голосовать. Только в 2003 году 2 млн 154 тыс. граждан были лишены избирательного права. Тем не менее, на существование «фантомов», которые числятся избирателями до следующего общенационального кадастра, это не влияет [17].
В Мексике до реформы 1989-1990 годов, после которой Федеральный избирательный институт стал действительно независимым, манипуляции со списками избирателей были одним из самых простых и надежных способов получения на выборах требуемого результата. Функционеры правящей Институционно-революционной партии, получая перед выборами пачки незаполненных бланков удостоверений, куда не требовались даже фотографии, раздавали их партийным активистам для неоднократного голосования. В настоящее время голосовать можно только по карточке избирателя с фотографией, избирательные участки имеют нагрузку не более 700 человек и в качестве списков - копии карточек избирателя с фотографиями, для работы в них привлекаются местные жители случайной выборкой (лотерея). Тем самым, махинации со списками избирателей почти перестали фигурировать в судах как поводы к оспариванию результатов выборов [18].
Проблема регистрации избирателей в республиках бывшего СССР вышла на первый план: советская система учета населения была разрушена, а новая создается с большим трудом.
В Грузии в 2004 году во время предварительной регистрации избирателей существенно укоротили их списки: из 2,8 млн человек выявили 700 тыс. «мертвых душ». По мнению наблюдателей из Международного общества за честные выборы и демократию (ISFED), в октябре 2006 года качество списков избирателей для выборов местных властей Грузии также оставляло желать лучшего, при этом общее число избирателей возросло до 3,2 млн человек [19].
В Азербайджане для выборов парламента в ноябре 2005 года списки избирателей также были очень плохо составлены [20]. Их заранее
обнародовали и даже выставили в интернете, но избиратели не привыкли к такому «сервису». В день голосования они не находили свои фамилии в списках, в том числе из-за плохой ориентации в латинице, на которую страна перешла в 2001 году. В результате выборы прошли так хаотично, что эксперты затруднились, чего на них было больше: фальсификаций или беспорядка [21].
В ходе второго тура выборов президента Украины 21 ноября 2004 года в целом по стране в течение дня в списки избирателей были дополнительно внесены около 5 процентов общего числа проголосовавших [22]. При этом в Донецке между первым и вторым туром количество избирателей увеличилось на 15 процентов, или 1,5 млн человек [23]. В первом туре 31 октября из-за ошибок в списках избирателей не смогли проголосовать около одного миллиона граждан Украины [24]. Видимо, задача проведения честных выборов не ставилась на Украине изначально, и списки избирателей играли в таком раскладе одну из ведущих ролей.
Член ЦИК Украины М. Ставнийчук более чем за полгода до голосования 2004 года публично ставила вопрос о неудовлетворительном состоянии процесса подготовки избирательных списков и обозначала его болевые (финансовые и организационные) точки. В результате, «если избиратель, пришедший на участок, не обнаруживал себя в списках, то ему для реализации своего права требовалось проделать сложную процедуру - обратиться с письменным заявлением либо в территориальную комиссию, либо в суд. Естественно, многие ... вернулись домой, не проголосовав» [25]. «По словам информированных людей, жертвами этого правила становились целые кварталы, по разным причинам не попавшие в списки» [26]. Досрочные выборы Рады в 2007 году продолжили эти традиции.
В Армении при величине ее диаспоры, сравнимой с численностью населения, живущего внутри страны, на парламентских выборах 2007 года, в отличие от предыдущих случаев, голосование, согласно новому избирательному кодексу, проводилось исключительно на территории страны, и даже дипломаты, работающие за рубежом, не имели возможности реализовать право голоса [27].
Особая по всем избирательным параметрам ситуация в Латвии, где 450 тыс. постоянных жителей страны не признаны даже национальным меньшинством: власти считают русско-
язычных жителей Латвии «переселенцами из СССР», чужаками; «лишенцы» полностью исключены из политической и гражданской жизни. При этом парламентская ассамблея ОБСЕ в Эдинбургской декларации (5-9 июля 2004 года) лишь настоятельно рекомендовала «властям Латвии создать условия для участия неграждан в политической жизни страны путем предоставления им избирательных прав на местных выборах» [28].
Только в сентябре 2007 года Европейский Союз озаботился положением этнических русских в Эстонии. В стране с населением 1,34 млн человек около трети жителей не имеет гражданства, поскольку после обретения независимости Эстония в основном предоставляла гражданство лишь этническим эстонцам, отказывая мигрантам и их потомкам, переселившимся в республику в советский период [29].
Приходится отметить соблюдаемую табуи-рованность темы: нам встретился только один официальный документ, в котором о реальности дискриминации при регистрации избирателей сказано открыто. Это так называемые «лундские рекомендации» ООН и специальный документ ОБСЕ, созданный на их основе по теме участия национальных меньшинств в избирательном процессе. В мировом отчете ГТОЕА [30] не приведено ни одного примера из практики, показывающего дискриминацию избирателей при их регистрации.
Актуальность изучения правовой основы и практики регистрации избирателей и составления избирательных списков состоит в том, что реально существующие национально-государственные информационные системы, организующие проведение голосования, для контроля над территорией фактически занимаются «управлением избирательными правами граждан». Отношения систем регистрации избирателей и распределения голосов таковы, что результирующая политическая система зависит от технической системы регистрации избирателей.
Закон (включая международные стандарты) на начальной стадии публичной легитимации баллотировочной процедуры - при идентификации населения в качестве избирателей, - из правового арбитра, регулирующего отношения всех участников политического процесса, превращается только в одну из сторон взаимодействия в ставшей более сложной системе территориально-политической организации общества.
Особенности недискриминационного распределения по территории страны: граждан,
имеющих право голоса, граждан, имеющих право участия в процедуре и граждан, участвующих в голосовании, а также их численное соотношение, при соблюдении принципа территориальной целостности, - выражают национальную характеристику основного условия публичной легитимации избирательного процесса.
1. Миссия ООН в Кот-д'Ивуаре оказывает техническое содействие процессу идентификации жителей страны // ООН. - 2008. 14 ноября. http://www.un.org/russian/news/ fullstorynews.asp?newsID=10680.
По предварительным подсчетам, граждане, чьи родители или бабушки (дедушки) родились за пределами страны, составляют 26% потенциальных избирателей. Эти люди отнесены к «жителям неивуарийского происхождения» и лишены многих прав. После многолетних кровопролитных столкновений и под нажимом международного сообщества власти страны согласились пересмотреть эту политику. При посредничестве ООН была достигнута договоренность о развертывании передвижных судов для проведения публичных слушаний и выдачи свидетельств о рождении и, в соответствующих случаях, свидетельств о гражданстве.
2. Там же.
3. Ghana: Pre-election violence escalates // IRIN. - 2008. 9 September. http://www.irinnews.org/report. aspx?ReportId=80250.
4. Для городских жителей обязательным стало предъявление актов, подтверждающих их владение недвижимостью, или справок от предоставляющих им жилье домовладельцев, квитанций на оплату воды и электричества с указаниями имени и адреса избирателя. Сельские жители и сельхозрабочие должны получить специальное удостоверение от деревенского старосты или фермера-хозяина. Помимо всего этого необходимо представить доказательства своего проживания на территории определенного избирательного округа более года.
5. В Зимбабве не утихают массовые выступления против изменений в законе о выборах // Africana. 2001. 21 ноября. http://www.africana.ru/news/2001/11/21.htm.
6. Пак А. Сравнительный анализ президентских кампаний ФРЕЛИМО и РЕНАМО на выборах 2004 года в Мозамбике // Институт Африки АН РФ. 2005. http://www. africana.ru/science/Inafr/pak_anna_frelimo .doc.
7. Висенс Е. Западная Сахара - преданная независимость // ИА REGNUM. 2006. 12 сент. http://www.regnum. ru/news/703887.html.
8. Завадский М. Прыжок в демократию // Еженедельный Журнал. - 2004. № 127. 5 июля. http://supernew. ej.ru/127/world/indones/index.html.
9. Фриль Л. Право на голос для Северной Ирландии: актуально, как и 35 лет назад // Левая Россия. 2003. 13 сент. http://www.left.ru/2003/18/fril94.html.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
10. По афганским законам, голосовать может только один человек от каждой деревни или городского района. Таким образом, общее количество избирателей в каждой провинции не должно превышать пятисот человек. Данные о численности населения страны колеблются в пределах 25-28 млн чел. Отсутствие безопасности внутри Афганистана препятствует возвращению примерно трех миллионов афганских беженцев, которые находятся в Иране и в Пакистане, а также тысяч перемещенных внутри страны лиц. Кроме того, «...экстремисты выбрали своей непосредственной целью кампанию по регистрации избирателей» (ООН. Доклад Генерального секретаря о работе Организации // Официальные отчеты. Пятьдесят девятая сессия. Дополнение №1 (A/59/1). ООН; Нью-Йорк, 2004, http://www.un.org/russian/documen/sgreport/a-59-1/).
11. Выборы президента Афганистана: «наркодоллары», «ошибки» в регистрации избирателей... // Фергана. Ру / Центральноазиатский информационный центр. 2004. 30 сент. http://news.ferghana.ru/detail.php? id=3213&mode =none.
12. Избирком Пакистана нашел 28 миллионов «потерявшихся» избирателей // РИАН 2007. 26 окт. www. podrobnosti.ua/power/elections/2007/10/26/468367. html.
13. В шести городах Бангладеш введен комендантский час // Lenta.ru. - 2007. 22 авг. http://lenta. ru/news/2007/08/22/curfew/.
14. Corrales J. Hugo Boss // Foreign Policy. 2006. № 152. www.foreignpolicy.com.
15. В связи с последним обстоятельством отметим два момента. Первый. Использование в политических целях персональных данных населения, хранящихся в компьютеризованном виде, происходит в различных странах (Арбатская М. Трансформация публичной политики и электоральное пространство / Избирательная комиссия Иркутской области. Иркутск. 2006. С. 13-25). Второй. Данные явления - результат развития современного информационного общества, в котором манипулятивная модель формирования общественного мнения практически повсеместно стала доминирующей. Процессы глобализации, наступление эры «общества массового потребления» и информационного общества («общества знания») объективно привели к смене моделей формирования общественного мнения. Повсеместно произошла замена доминирования модели «качественной», образца для нормативных представлений о демократии, на преобладание модели «количественной», или манипулятивной. Общественное мнение в последнем случае формируется не на основе личного участия в публичных дебатах разумных индивидов, сознающих собственные интересы, но создается в рамках «стратегии непрямых действий» средствами массовой информации, политиками и партиями (Данилова Т. Административная грация в дигиталь-ном веке // Компьютерра. 2000. 14 марта. № 9. http://offline. computerra.ru/2000/338/2999/; Левашова А. Конфликты в эпоху глобализации: наследие прошлого и вызовы будущего // Конфликты в современном мире / Под ред. М.М. Лебедевой. М.: МОНФ, 2001. С. 39; Хомски Н. Согласие без согласия: манипуляции общественным мнением // Прибыль на людях. М.: Праксис. 2002. http://www.politstudies. ru/universum/newbook/print/25_04_02.htm#1; Василенко И. Информационная революция и политическая картина мира XXI века // Государственная служба. 2004. № 2.
http://www.rags.ru/akadem/gos_sl/28-2004/28-2004-50.html; Малинова О. Общественное мнение и модели публичной политики // Публичная политика-2004 / Под ред. А. Сунгу-рова. СПб.: Норма. 2004. С. 101-106; Сыгут Т. Расписной президент // Przeglad. 2005. 15 сент. http://www.inosmi.ru/ translation/222265.html и др.).
16. Кургузов А. В пятницу заканчивается срок. // РИАН. 2006. 29 июня. www.brazil. ru/ru/?menu_item_id=19&page=9.
17. Там же.
18. ГомбергА. Мексика: эволюция в условиях диктатуры // Pro et Contra. 2008. № 1. С. 56.
19. 2006 Local Elections: Building Confidence in the Election Process - Voters' Lists Audit / The International Society for Fair Elections and Democracy - ISFED. - 2006. November 22. http://electiondog.net/doc.php?lang=rus&docid=2503, doc1164736734.pdf. 15 p.
20. Всего избирателей - по данным ЦИК АР -4,6 млн чел., населения в возрасте 18 лет и старше - сведения Госкомитета по статистике - 5,4 млн чел. Анализ Центра мониторинга выборов (ЦМВ) в Республике Азербайджан показал, что перед выборами проблемой является выдача гражданам удостоверений личности, без которых они не имеют права голосовать. Несмотря на то, что более 1 млн граждан не получили удостоверения личности, мероприятия по устранению этой проблемы проводятся неактивно: отделения полиции, занимающиеся выдачей удостоверений, ежедневно принимают документы у 2030 чел. (Сулейманов М. События в Баку разворачиваются по той же схеме, что в Тбилиси, Киеве, Бишкеке // ИА REGNUM. 2005. 10 авг. http://www.regnum.ru/ news/495515. html).
21. Велехов Л. Джан, открой личико! // Совершенно секретно. 2005. № 12. С. 7-8.
22. Wagstyl S., Warner T. Vote row spreads beyond Ukraine // The Financial Times. 2004. November 23. http:// www.inosmi.ru/translation/214880.html.
23. Ющенко В. У нас украли три миллиона голосов // РБК. 2004. 23 ноября. http://top.rbc.ru/index.shtmr7/news/da ythemes/2004/11/23/23072606_ bod.shtml.
24. Кучма обратил внимание ЦИК на необходимость уточнения списков избирателей // РИАН. 2004. 8 нояб. www.rambler.ru/db/news/print.html7mid =5247874.
25. Бочаров К. Украинские выборы: действие первое, акт первый // Журнал о выборах. 2005. № 1. С. 42.
26. Там же.
27. В Армении начались парламентские выборы // NEWSru.com. - 2007. 12 мая. http://www.rambler.ru/news/ politics/armenia/10345394.html.
28. Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. М.: Весь Мир, 2004. С. 428.
29. ЕС торопит Эстонию предоставить гражданство русскоязычным // РБК. 2007. 20 сент. http://top.rbc.ru/polit ics/20/09/2007/119584.shtml.
30. Voter Turnout Since 1945. A Global Report / International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) 2002, Stockholm, 182 p.
