CC BY
328
Набока А. В.
Региональный комплекс безопасности СНГ: факторы и перспективы трансформации
Набока Аркадий Владимирович
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Заместитель заведующего кафедрой международных процессов евразийского региона Кандидат политических наук [email protected]
РЕФЕРАТ
Данная статья посвящена анализу особенностей политических процессов на постсоветском пространстве как региональном комплексе безопасности. Исследуются политика национальной безопасности государств РКБ СНГ, основные факторы и перспективы трансформации данного комплекса.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
СНГ, ОДКБ, Россия, безопасность, региональный комплекс безопасности, региональные конфликты
Naboka A. V.
The CIS Regional Security Complex: Factors and Prospects of Transformation Naboka Arkadii Vladimirovich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Deputy Head of the Chair of International Processes of Eurasian Region
PhD in Political Sciences
ABSTRACT
The article analyzes special features of post-Soviet regional security complex. The objects of research are national security policies of the CIS RSC units, the factors and prospects of its transformation.
KEYWORDS
the CIS, the CSTO, Russia, security, regional security complex, regional conflicts
Последние два десятилетия исследования системы международных отношений так или иначе стремятся определить ее настоящую и будущую полярность. Однако подобное «вешание ярлыков» в период после холодной войны не позволяет адекватно описывать региональные процессы в сфере безопасности, поскольку они в меньшей степени зависят от глобального уровня. Международные отношения приобрели регионализированный характер, т. е. регионы стали более самостоятельны в вопросах секьюритизации.
В этих условиях особую актуальность приобрела теория региональных комплексов безопасности (РКБ), сформулированная Б. Бузаном в книге «Люди, государства и страх» в 1983 г. и развитая в последующих работах.
Согласно определению представителей Копенгагенской школы, РКБ — это «группа элементов, основные процессы секьюритизации или десекьюритизации которых, или и те, и другие процессы одновременно, настолько взаимосвязаны, что проблемы безопасности этих элементов не могут быть решены или проанализированы в отдельности» [3, а 44]. т. е. РКБ — это международные политические подсисте-
о
о о
т <
мы, относительно автономные элементы большей международной политической ^ системы [1]. ^
Б. Бузан и О. Вэвер в общем описывают структуру постбиполярной системы g безопасности как совокупность региональных комплексов безопасности, полюса ^ в которых формируются сверхдержавой (США), великими державами (Китай, ^ Япония, Россия и Европейский союз) и региональными державами. При этом о сверхдержава и великие державы формируют процессы секьюритизации гло- ^ бального и регионального уровней (как в рамках своего РКБ, так и других), а g региональные державы — только регионального. Региональные комплексы без- g опасности, согласно теории, имманентны анархичным международным системам, s как и баланс сил. <
Анализ постсоветского пространства как регионального комплекса безопасности, ™ проведенный представителями Копенгагенской школы в 2003 г., привел исследователей к следующим выводам:
• постсоветское пространство — централизованный регион с полюсом в виде великой державы, являющийся частью слабосвязанного европейского суперкомплекса;
• возможны три пути трансформации постсоветского РКБ: изменение глобальной позиции России, внутренняя трансформация с изменением полярности и внешняя трансформация с изменением границ, наиболее вероятно, на европейском направлении [3, с. 435-436].
Современный анализ постсоветского регионального комплекса безопасности позволяет актуализировать выводы представителей Копенгагенской школы в соответствии с настоящими геополитическими условиями. Так, представляется необходимым по-новому взглянуть на границы и, следовательно, название рассматриваемого РКБ. Ввиду интеграции стран Балтии (Латвии, Литвы и Эстонии) в НАТО и Европейский союз можно констатировать их переход в статус единиц европейского РКБ и, более того, составных частей ЕС как одной из великих держав (по определению Копенгагенской школы). При этом стоит отметить, что даже в 2003 г. исследование вопросов безопасности этих государств в контексте постсоветского РКБ представляется как минимум неочевидным. Не являясь элементами совместного с другими государствами постсоветского пространства конфликтного образования, сообщества безопасности или выраженного в достаточной степени международного режима безопасности, страны Балтии, скорее, представляли собой мини-комплекс, играющий роль изолятора.
Исходя из этого, исследуемый РКБ сократился до границ Содружества Независимых Государств, в силу чего его логичнее было бы именовать РКБ СНГ. Это, однако, может быть оспорено ввиду выхода из этой организации Грузии после вооруженного конфликта 2008 г. и начала процедуры выхода со стороны Украины после присоединения Крыма к России в 2014 г.
В остальном выводы Копенгагенской школы можно рассматривать в качестве базы для исследования факторов и перспектив трансформации РКБ СНГ. Поскольку варианты изменения глобальной позиции России и внутренней трансформации в стандартный (нецентрализованный) РКБ сегодня крайне маловероятны, рассмотрим перспективы реализации третьего сценария — внешней трансформации, — а также другие возможности внутренней трансформации.
РКБ СНГ геополитически может быть подразделен на центральноазиатский, южнокавказский и западный субрегионы (субкомплексы). При этом связь между субрегионами в сфере безопасности достаточно слаба. Объединяющим фактором для них является Россия как великая держава, оказывающая наибольшее влияние на динамики безопасности внутри этих субкомплексов. Исходя из этого, внешняя трансформация РКБ в форме территориального сокращения может быть произ-
^ ведена в случае изменения статуса той или иной единицы комплекса в сторону
^ единицы другого комплекса или изолятора. Для этого проблемы безопасности
m этой единицы должны стать анализируемыми или решаемыми в отдельности от
§: РКБ СНГ.
ш
^ В наименьшей степени, исходя из официальных документов и практических
о шагов, на изменение status quo нацелена политика государств, являющихся чле-
^ нами ОДКБ [2]. Среди основных принципов данной организации как институцио-
g нализированного режима безопасности можно выделить следующие:
g • координация позиций по вопросам региональной и межрегиональной безопас-
^ ности;
со
< • сотрудничество в целях формирования сдерживающего фактора по отношению ™ к потенциальным источникам военных угроз;
• сотрудничество в противодействии внутренним и транснациональным военным
угрозам;
• сотрудничество в целях укрепления национальных вооруженных сил.
Сотрудничество в рамках ОДКБ основывается на следующем балансе интересов.
Государства-члены получают от России гарантии военной безопасности от внутренних и внешних угроз. Россия, в свою очередь, стремится укрепить влияние в стратегически важном регионе, в том числе посредством повышения степени стабильности и безопасности существующих в нем политических режимов. Таким образом, государства, входящие в ОДКБ, фактически соглашаются со сложившейся в регионе полярностью.
Однако развитие интеграционных процессов в этой сфере вряд ли предполагает формирование наднациональных структур, в том числе объединение вооруженных сил, поскольку в основе политики военной безопасности рассматриваемых стран (возможно, в меньшей степени Белоруссии) так или иначе лежит принцип многовекторности.
Фактор соперничества между США и Россией за влияние в регионе сказывается в создании условий конкурентного спроса на выгодные для той или иной державы политические решения стран рассматриваемого РКБ. Такая ситуация позволяет данным государствам регулярно «повышать стоимость» таких решений, что, однако, не приводит к изменениям сущностной структуры субкомплекса.
Что касается остальных стран РКБ СНГ, то их политика демонстрирует несогласие с подобным балансом интересов.
В случае нейтрального Туркменистана государственная политика основывается на международных обязательствах защиты в случае иностранной агрессии, что не требует от страны участия в системе коллективной безопасности. Более того, участие в подобном союзе противоречило бы ее нейтральному статусу. Нейтралитет также обеспечен добровольным отказом от всех претензий к соседним государствам, что обусловливает неучастие Туркменистана в региональных конфликтах. Эта страна, в принципе, может быть отнесена к категории изоляторов, особенно учитывая относительно невысокую степень влияния России на внутригосударственные процессы секьюритизации. Особый статус Туркменистана, признанный международным сообществом, позволяет сделать выводы о маловероят-ности значимой трансформации его роли по отношению к соседним РКБ в ближайшие несколько лет.
В настоящее время стремление к трансформации РКБ СНГ так или иначе демонстрируют государства, некогда составлявшие ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдова). Поскольку деятельность самой организации, представлявшей собой, по мнению Б. Бузана и О. Вэвера, в том числе попытку изменить полярность РКБ, оказалась недостаточно результативной, сегодня политику ее участников стоит рассматривать отдельно.
Объединяющим фактором для этих государств является существующий в той ^
или иной форме конфликт с каким-либо государством-членом ОДКБ и, соответ- ^
ственно, с Россией как гарантом безопасности этих государств. Таким образом, ^
основным фактором трансформации РКБ может быть эскалация конфликтов, их ^
ш
разрешение или изменения в их структуре. ^
Узбекистан хотя и не является элементом конфликтных образований как таковых, о но политика военной безопасности этой страны включает стремление противо- ^ действовать некоторым региональным процессам.
Опыт последних 20 лет позволяет сделать ряд выводов о политическом стиле ^ И. Каримова, связанном с постоянным лавированием между интересами конкури- ^ рующих за влияние в регионе держав. В рамках такого подхода Узбекистан по- < следовательно входил в состав ДКБ, ГУУАМ и ОДКБ, приостановил участие в по- ™ следней, но сохранил полноценное членство в ШОС. При этом Узбекистан фактически не принимал ни в одной из этих организаций активного участия.
Среди причин, объясняющих такой характер внешней политики Узбекистана, можно выделить следующие:
• нежелание укрепления посредством ОДКБ соседей по субрегиону и, соответственно, снижения степени влияния на эти государства;
• стремление не допустить усиления через структуры коллективной безопасности позиций России в регионе, в котором Узбекистан претендует на лидерство;
• потепление отношений с ЕС, США, а также НАТО и связанные с этим возможности выгодно использовать конкурентный спрос на свои политические решения. Таким образом, стремления Президента Узбекистана, по всей видимости,
включают автономизацию центральноазиатского субкомплекса в отдельный РКБ, где Узбекистан может претендовать на роль ведущей региональной державы, а безопасность обеспечивается конкурирующими глобальными державами на конкурентной основе, не позволяющей оказывать определяющее влияние на субкомплекс.
После приостановления участия в ОДКБ Узбекистан, по всей видимости, становится основным партнером США в регионе, особенно учитывая перспективы вывода американских войск из Афганистана и скорое закрытие базы в кыргызском Манасе. При этом памятуя о Баткенских событиях 1999 и 2000 гг., поддержке США «цветных революций» и Андижанских событиях 2005 г., не стоит рассматривать текущий поворот внешней политики И. Каримова как прозападный. В данном случае действия узбекской стороны вполне вписываются в вышеуказанную стратегию поддержания собственной независимости и повышения влиятельности в регионе.
Существенным фактором внутренней трансформации РКБ СНГ, в частности цен-тральноазиатского субкомплекса, является нарастающий конфликт между Кыргызстаном и Таджикистаном, с одной стороны, и Узбекистаном, с другой, связанный с обеспечением водными ресурсами.
Эксперт Российского института стратегических исследований Аджар Куртов на пресс-конференции по итогам круглого стола «ОДКБ и вопросы обеспечения безопасности в Центральной Азии» заявил о неизбежности войн из-за воды в этом регионе, если не предпринять необходимые действия1.
Однако в настоящее время отношения между тремя республиками остаются в нормальном рабочем русле, несмотря на случаи ограничения пропуска лиц через кыргызско-узбекскую границу, временного прекращения газоснабжения Кыргызстана и перестрелок пограничников, а также «инцидент, связанный с задержанием
1 Эксперт: «В Центральной Азии конфликты из-за воды неизбежны» // ИА REGNUM. 2013. 26 марта: [Электронный ресурс]. URL: http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/turkmenia/1640655. html (дата обращения: 29.08.2013).
^ таджикских пастухов и угоном скота»1. Таким образом, сегодня факторы транс-^ формации сущностной структуры субкомплекса объективно существуют, но не g оказывают достаточное для структурных изменений влияние. с! Наиболее острая ситуация с конца 2013 г. складывается в отношениях России и ^ Украины. Политический раскол украинского общества долгие годы поддерживал о принцип многовекторности в качестве основы внешней политики страны. Так, одной ^ из задач по обеспечению национальной безопасности даже в Стратегии националь-g ной безопасности страны, принятой в течение президентского срока В. Ф. Янукови-g ча, значилась интеграция в Европейский союз2. Отказ от очередного шага к реали-^ зации этой задачи — подписания Соглашения об ассоциации с ЕС — спровоцировал < акции протеста прозападной части населения, вылившиеся впоследствии в массовые ™ беспорядки и в конечном итоге в государственный переворот.
Таким образом, внутриполитический баланс был нарушен шагом в сторону от Запада к России, а затем «маятник качнулся в обратную сторону» и к власти в стране пришли прозападно настроенные силы. При этом официальная власть оказалась заложницей мнения националистических радикальных элементов, выступивших в качестве основного инструмента смены власти.
Нарушение баланса сделало сложившийся в обществе раскол непреодолимым и вызвало волну сепаратистских, точнее пророссийских, настроений.
Первым результатом стало присоединение к России Крыма, где местная власть при поддержке российских военных смогла противопоставить себя центральной. В юго-восточной Украине, также традиционно тяготеющей к России, отсутствие российского военного контингента позволило продолжать поддерживать украинский суверенитет. Однако радикализация ситуации и крымский опыт сделали невозможным жесткое подавление протестных настроений в этом регионе.
Таким образом, условная граница между двумя основными политическими блоками в Украине, по всей видимости, будет трансформироваться в административную (в случае варианта федерализации страны), а в случае усиления радикализации, возможно, и в государственную.
Однако это не говорит о внешней трансформации РКБ СНГ. Напротив, территориальные претензии Украины и огромная группа пророссийски настроенного населения укрепляют связь происходящих в ней процессов секьюритизации с Россией. Таким образом, ситуация структурно во многом походит на ситуацию с Абхазией и Южной Осетией.
Опыт грузино-российских отношений после Августовской войны позволяет сделать ряд выводов относительно перспектив отношений между Украиной и Россией.
В сложившейся в Южном Кавказе ситуации какие-либо изменения status quo представляются маловероятными. Принципиальная позиция грузинского руководства, отраженная в официальных документах, очевидно, не предполагает ее изменения в среднесрочной перспективе3.
Вариант новой эскалации конфликта со стороны Грузии с целью восстановления территориальной целостности ввиду имеющегося опыта и изменений в руководстве страны также маловероятен, поскольку, начиная с прихода в правительство Б. Ива-
1 Глава МИД Таджикистана: Отношения с Узбекистаном не на подъеме // ИА REGNUМ. 2013. 17 июля: [Электронный ресурс]. URL: http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/uzbek/1684945. html ixzz2cQuaz5db (дата обращения: 29.08.2013).
2 Стратегия национальной безопасности Украины «Украина в меняющемся мире» // Официальный сайт Совета национальной безопасности и обороны Украины: [Электронный ресурс]. URL: http://www.rnbo.gov.ua/documents/303.html (дата обращения: 29.08.2013).
3 National Security Concept of Georgia // Ministry of Foreign Affairs of Georgia: [Электронный ресурс]. URL: http://embassy.mfa.gov.ge/files/-Documents/National_Security_Concept_-_E.doc (дата обращения: 29.08.2013).
нишвили, им был взят курс на извлечение экономических выгод из отношений с ^ Россией при сохранении принципиальной политической позиции. ^
Схожее движение в сторону более умеренной политики с вынесением за скобки g территориального конфликта, по всей видимости, будет происходить и в Украине. ^ Грузинский опыт продемонстрировал, во-первых, невозможность развития в услови- ^ ях полного разрыва экономических отношений с Россией, во-вторых, ограниченные о возможности и желание ЕС и США поддерживать экономику страны на плаву и обе- ^ спечивать их безопасность, тем более предлагать вступление в ЕС и НАТО и, в-третьих, g отсутствие реальных санкций со стороны западных стран в отношении России. g
Прецедент присоединения частично признанного государства позволяет России s с большими основаниями использовать силу для обеспечения его безопасности. < Введение США и особенно ЕС по большому счету лишь «косметических» санкций ™ в ответ на такие действия России свидетельствует об укреплении последней как доминирующего актора в регионе, устанавливающего правила игры без оглядки на западных партнеров.
Такая ситуация вкупе с крымским прецедентом позволяет активизироваться другим сепаратистски настроенным регионам стран Содружества, в частности Приднестровской Молдавской Республике и Гагаузии.
Российская политика рассматривается в качестве угрозы Правительством Молдовы, чей проект достижения признанного международным сообществом нейтрального статуса можно считать неудавшимся ввиду наличия «замороженного» сецес-сионистского конфликта на ее территории. Не участвуя в военном сотрудничестве в рамках СНГ, страна взаимодействует с европейскими и евроатлантическими структурами. В связи с этим ряд политиков, в частности министр обороны Молдовы В. Маринута, предлагают рассмотреть вопрос об отмене нейтрального статуса для вступления в НАТО как необходимой ступени для достижения стратегической цели Молдовы — интеграции в ЕС1.
НАТО, в свою очередь, как показывает опыт Грузии и Азербайджана, не заинтересована в присоединении стран, вовлеченных в конфликт.
Такой сценарий как признание итогов референдума о независимости ПМР неприемлем для властей Молдовы, так как результат референдума очевиден еще до его проведения. Следовательно, Молдову устраивает status quo, учитывая отсутствие возможности оказать какое-либо давление на Россию. Санкции же против российской стороны, как было отмечено выше, международное сообщество вводить не готово.
Россию настоящее положение дел также устраивает, поскольку военное присутствие в ПМР, так же как в Абхазии и Южной Осетии, позволяет сохранить влияние на регион и, с российской точки зрения, обеспечить его безопасность. Кроме того, экономическая ситуация в стране и русскоязычные оппозиционно настроенные круги молдавского общества могут способствовать смягчению позиции Молдовы и без внешнего давления.
Крымский же прецедент за счет возросшего потенциала признания увеличивает российский фактор в отношениях центральной молдавской власти с ПМР и Гагау-зией и, как можно предположить, будет способствовать проведению Кишиневом более сбалансированной с интересами этих регионов политики.
По схожему сценарию развивается и нагорно-карабахский конфликт, участником которого, пусть и косвенно, Россия также является. Так, сдерживающим фактором в конфликте фактически является присутствие российских войск в регионе и воз-
1 Moldovan Defense Minister: NATO Membership Key For Joining EU // Radio Free Europe / Radio Liberty. 2011. 24 февраля: [Электронный ресурс]. URL: http://www.rferl.org/content/ moldovan_defense_minister_nato_membership_key_for_joining_eu/2320020.html (дата обращения: 29.08.2013).
^ можность их вмешательства в случае эскалации, исходя из обязательств, взятых ^ на себя Россией и Арменией как участников ОДКБ.
g Несмотря на союзнический характер армяно-российских отношений, потеря с! Россией статуса посредника и принятие стороны Армении противоречили бы рос-^ сийским интересам, которые обусловлены необходимостью в сложившейся во о взаимоотношениях с Грузией ситуации сохранения присутствия в регионе Южного ^ Кавказа. Среди этих интересов можно выделить следующие:
1) участие в ключевых для России региональных транспортных проектах; g 2) сохранение традиционных рынков сбыта товаров;
s 3) укрепление политического влияния на Южном Кавказе в условиях активной по-< литики, в первую очередь США и Турции, а также ЕС, Ирана и Китая; ™ 4) обеспечение военной безопасности России за счет поддержания стабильности
в регионе.
Неучастие России в конфликте в случае его эскалации остро поставит вопрос об эффективности ОДКБ и может привести к потере ее главного союзника на Южном Кавказе со стратегически значимыми военными объектами.
Оказание военной помощи Армении в случае эскалации конфликта повлечет за собой осуждение со стороны мирового сообщества, поскольку территориальная целостность Азербайджана поддерживается большинством государств. Кроме того, в этом случае максимально возрастет степень враждебности в отношениях Азербайджана с Россией. Такое развитие событий, несомненно, будет способствовать увеличению влияния НАТО на Южном Кавказе, что противоречит интересам России как ведущей державы РКБ СНГ. В результате может возникнуть ситуация поляризации региона по линии, разделяющей Грузию, Азербайджан и Турцию (поддерживаемых США и НАТО), с одной стороны, и Армению с Россией — с другой.
Однако заявление азербайджанского Президента И. Алиева в начале 2014 г. говорит о том, что в настоящий период времени его страна выбрала невоенные возможности «оттеснения» Армении1. Массовые закупки оружия, в том числе российского, в данном случае используются скорее как сильный аргумент в политических переговорах, который должен убеждать Армению поддерживать переговорный процесс, даже ценой уступок. И продажа Россией оружия Азербайджану говорит именно о таком прочтении ситуации в Москве.
Таким образом, все стороны конфликта в настоящий период согласны на сохранение status quo, пока не достигнуты принципиальные договоренности для мирного разрешения конфликта. Сегодня, однако, предпосылки их достижения отсутствуют, и участники жестко придерживаются своих позиций.
В целом результаты исследования позволяют говорить о том, что факторы внешней трансформации РКБ СНГ существуют, но в ближайшие несколько лет маловероятно, что они смогут оказать достаточное воздействие. Так, значение одного из важнейших факторов — конкуренции России и США за влияние в регионе — в последние годы несколько снизилось ввиду переориентации американской политики и неудачного опыта, в первую очередь Грузии в выстраивании прозападной политики в ущерб отношениям с Россией.
Можно констатировать, что наиболее вероятная перспектива на ближайшие несколько лет представляет собой сохранение status quo с возможностью некоторых изменений в отношениях «дружбы-вражды» между единицами РКБ СНГ и уровне их радикализации.
1 Вступительная речь Ильхама Алиева на заседании кабинета министров, посвященное итогам социально-экономического развития в 2012 г. и задачам, предстоящим в 2013 г. // Официальный сайт Президента Азербайджана. 2013. 15 января: [Электронный ресурс]. URL: http://ru.president.az/articles/7079 (дата обращения: 29.08.2013).
Литература ^
1. Бурнашев Р. Р., Черных И. А. Безопасность в Центральной Азии: методологические рамки < анализа (военный сектор безопасности). Алматы: Казахстанско-немецкий ун-т, 2006. ™
2. Набока А. В. Сравнительный анализ доктрин национальной безопасности государств пост- ^ советского пространства // Геополитика и безопасность. 2012. № 4. С. 67-75. ^
3. Buzan B., W&ver O. Regions and Powers: The Structure of International Security. N.Y.: Cambridge q University Press, 2003. x
Ш
References x
1. Burnashev R. R., Chernykh I.A. Security
in Central Asia: methodological framework of the analysis (military sector of safety) [Bezopasnost' v Tsentral'noi Azii: metodologicheskie ramki ^ analiza (voennyi sektor bezopasnosti)]. Almaty: German-Kazakh University [Kazakhstansko- ш nemetskii universitet], 2006.
2. Naboka A. V. Comparative analysis of doctrines of national security of the states of the Former Soviet Union [Sravnitel'nyi analiz doktrin natsional'noi bezopasnosti gosudarstv postsovetskogo prostranstva] // Geopolitics and safety [Geopolitika i bezopasnost']. 2012. N 4. P. 67-75.
3. Buzan B., W®ver O. Regions and Powers: The Structure of International Security. N.Y: Cambridge University Press, 2003.
