CC BY
104
Ю.Л. ЛАВРЕНТЬЕВ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ
Ключевые слова: целевые программы, управление регионом, программно-целевой метод, бюджетное планирование.
Системный подход в управлении экономикой, в том числе на уровне региона, находит своё проявление в программно-целевом управлении. В современных условиях программно-целевой метод становится одним из основных методов планирования, а целевая программа - основным плановым документом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного использования бюджетных средств.
Yu.L. LAVRENT’EV REGIONAL TARGET PROGRAMS IN THE CONTROL SYSTEM OF REGION The system approach in management of economy, including at a level of region, finds the display in a program goals management. In modern conditions program target the method becomes one of the basic methods of planning, and the target program - the basic scheduled document containing coordinated on resources, terms, executors a complex of actions for maintenance of an effective utilization of budgetary funds.
Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах. Использование программно-целевых методов при планировании социально-экономического развития регионов, с одной стороны, вызвано невозможностью решить ту или иную проблему традиционными способами и необходимостью ускоренного решения межрегиональных проблем, а с другой - необходимостью увязки целей, ресурсов многоцелевого назначения и большого числа исполнителей. Сущность этого метода состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства. На территориальном уровне значение программно-целевого метода возрастает. Это обусловливается сложностью структуры управляющего воздействия в регионе, ограниченными возможностями решения крупных задач отдельными хозяйственными звеньями.
К числу важнейших особенностей использования программно-целевого планирования территориального развития в настоящее время относятся:
- необходимость согласования интересов государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет отдавался общегосударственным интересам;
- сокращение объема финансовых ресурсов, выделяемых в директивном порядке. Это означает, что должен быть разработан механизм привлечения финансовых ресурсов из других источников, а также система страхования от инвестиционных рисков;
- изменение способов привлечения исполнителей программ: адресность и обязательность выполнения участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, как прежде, а хозяйственными договорами (контрактами), заключаемыми на конкурсной основе.
Наиболее полно законодательная база для включения объемов финансирования долгосрочных целевых программ в соответствующие бюджеты заложена в Бюджетном кодексе Российской Федерации, утвержденном Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ и введенном в действие с 1 января 2000 г. в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетно-
го фонда, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы, наименование заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.
По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности её реализации. По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении её реализации.
Истоки программно-целевого управления уходят вглубь предыдущих десятилетий и даже столетий. Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-целевого управления в их зрелых формах в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время.
В экономически развитых странах в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях входят социально-экономические программы, направленные на решение крупных социальных, экологических проблем, основанные на бюджетном финансировании.
В России в первые годы проведения рыночных реформ программы были частично забыты. Однако уже в 1992 г. ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 мая № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» были установлены основные принципы разработки и реализации целевых программ. Во исполнение указанного Закона Российской Федерации Советом Министров Чувашской Республики постановлением от 30 ноября 1992 г. № 389 был утвержден Порядок разработки и реализации целевых программ развития Чувашской Республики. В данном документе определено значение целевых программ развития Чувашской Республики как важного инструмента реализации её экономической самостоятельности, проведения активной структурной политики, обеспечивающей достижение конкретного конечного результата и получение экономического эффекта по приоритетным направлениям региональной экономической политики.
Условия отбора проблем, подлежащих программной разработке и решению на республиканском уровне, предусмотренные в вышеприведенном Порядке разработки и реализации целевых программ развития Чувашской Республики, являются основополагающими и по сей день.
В дальнейшем исходя из накопленного опыта работы, порядок разработки и реализации республиканских целевых программ был значительно обновлен и расширен. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 сентября 1995 г. № 243 в новой редакции утвержден «Порядок разработки и реализации республиканских и межрегиональных целевых программ, осуществляемых при участии Чувашской Республики».
Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 октября 2006 г. № 274 «О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования» признана необходимость доминирующего применения программно-целевых методов бюджетного планирования в деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики.
Данным постановлением утверждены Порядок разработки, утверждения и реализации республиканских целевых программ Чувашской Республики, Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ Чувашской Республики.
В целях повышения эффективности использования бюджетных ресурсов, совершенствования программно-целевых методов бюджетного планирования в деятельности органов исполнительной власти постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 февраля 2007 г. утверждено Положение об оценке результативности республиканских и ведомственных целевых программ Чувашской Республики.
Активное внедрение программно-целевого метода управления бюджетными ресурсами в первые же годы перехода к рыночной экономике сыграло значительную роль в решении задач достижения конечного результата и получения экономического эффекта по приоритетным направлениям региональной экономической политики в Чувашской Республике.
После утверждения в ноябре 1992 г. Порядка разработки и реализации целевых программ развития Чувашской Республики в течение 1993-1994 гг. правительством республики утверждено 28 республиканских программ, направленных на стабилизацию кризисной ситуации в отраслях промышленности, сельского хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, социально-культурной сферы, охраны природы и экологической безопасности, занятости населения и др.
Ещё более широкое применение программно-целевой метод бюджетного планирование в Чувашской Республике получил в последующие годы после принятия Порядка разработки и реализации республиканских и межрегиональных целевых программ, осуществляемых при участии Чувашской Республики, утвержденного правительством республики в сентябре 1995 г., который имел диапазон действия вплоть до октября 2006 г. (табл. 1)
Таблица 1
Количество целевых программ и объемы их финансирования в Чувашской Республике в 2003-2006 гг.
Го- ды Количество действующих программ + подпрограмм Объемы фактического финансирования
всего в том числе обеспеченных финансированием, учтенным в законе о республиканском бюджете на соответствующий год всего из всех источников, млрд руб. в том числе из средств республиканского бюджета, млрд руб.
2003 64 + 23 40 + 9 10,8 3,4
2004 60 + 27 51 + 20 13,1 3,8
2005 58 + 26 42 + 16 19,3 3,7
2006 53 + 32 33 + 23 55,1 4,5
С помощью целевых программ 90-х годов прошлого столетия и первых лет нынешнего века в основном решались задачи управления бюджетными ресурсами (затратами), консолидации для достижения целей программ средств бюджетов всех уровней и внебюджетных средств. Данные табл. 1 наглядно свидетельствуют о довольно успешном решении задач вовлечения финансовых ресурсов из различных источников их поступления. Если в 2003 г. доля средств, привлеченных из других уровней бюджетов и внебюджетных источников, составила 68,5%, в 2004 и 2005 гг., соответственно, по 71,0 и 80,8%, то в 2006 г. уже 91,8%. В 2006 г. в значительных объемах прибавились средства федерального бюджета в рамках реализации приоритетных национальных проектов, которые органично вписались в действующие и вновь принятые республиканские целевые программы.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. При этом основным направлением реформирования бюджетного процесса признан переход преимущественно к программно-
целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В соответствии с вышеуказанной концепцией в Чувашской Республике уже с 2005 г. начата реализация принципа выделения средств на реализацию целевых программ, республиканской адресной инвестиционной программы в зависимости от реально получаемых результатов. Новые программы принимались с включением в них индикаторов и показателей, позволяющих анализировать ход их реализации по годам и оценивать ожидаемую эффективность.
С учетом требований Концепции в Чувашской Республике в 2005 г. принято 18 программ и 1 подпрограмма, в 2006 г. - 17 программ и 6 подпрограмм. Таким образом, в 2006 г. реализация половины из всех программ и подпрограмм осуществлялась по модели бюджетирования, ориентированного на результаты.
Так, согласно докладу Министерства экономического развития и торговли Чувашской Республики о ходе реализации республиканских целевых программ за 2006 г., плановые значения (индикаторы) целевых показателей были достигнуты по 28 программам (52,8%) и 23 подпрограммам (71,9%).
В полном объеме выполнены показатели таких актуальных программ, как «Государственная поддержка молодых семей в решении жилищной проблемы на 20022010 годы», «Модернизация и развитие автомобильных дорог на 2006-2010 годы с прогнозом до 2025 года», «Развитие единой образовательной информационной среды на 2006-2010 годы», «Повышение экологической безопасности на 2006-2010 годы», «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2003-2007 годы», «Государственное стимулирование развития внешнеэкономической и инвестиционной деятельности на 2005-2010 годы» и ряда других программ.
Доля финансирования целевых программ в общем объеме расходов республиканского бюджета Чувашской Республики (без учета средств, переданных по межбюджетным трансфертам бюджетам муниципальных образований и без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий) за 2006 г. составила 41,3%.
Вышесказанное свидетельствует, что для решения задачи преимущественного программно-бюджетного метода планирования, ориентированного на результат, предстоит сделать ещё немало. В частности, запустить механизм использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, преодолеть практику отрыва заявленных объемов финансовых ресурсов для реализации программ от реальных возможностей республиканского бюджета, бюджетов других уровней и внебюджетных источников. Особенно это касается привлечения средств местных бюджетов, учитываемых в паспортах программ.
Так, по данным Минэкономразвития Чувашии, сведенным из информаций государственных заказчиков, в 2006 г. в целом республиканские программы и подпрограммы профинансированы на 113,8% от запланированных объемов, в том числе за счет средств республиканского бюджета на 118,7%, федерального бюджета на 121,1%, внебюджетных источников на 114,0%, а из средств местных бюджетов на 74,4%.
Расходы республиканского бюджета на реализацию ряда республиканских целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока их реализации. Изменение параметров их финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий.
В заключении Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики на проект закона Чувашской Республики «О внесении из-
менений в Закон Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2007 год"» отмечено, что после внесения изменений в объем финансирования республиканских целевых программ в соответствии с законопроектом, будут иметь место расхождения между денежным обеспечением, принятым к финансированию в 2007 г., и объемами финансирования, предусмотренными в паспортах соответствующих программ. В частности, по 20 программам образуется недообеспечение финансовыми ресурсами, по 12 программам, наоборот, финансирование сверх объемов, учтенных в паспортах.
В ходе подготовки Заключения Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики на проект закона Чувашской Республики о республиканском бюджете на 2007 г., установлено, что из 46 республиканских целевых программ, продолжающих действие в 2007 г., в перечень финансируемых в очередном финансовом году включены 35 программ. Не предусмотрено финансирование в 2007 г. 11 программ, хотя паспортами их ресурсное обеспечение из республиканского бюджета на 2007 г. определялось в сумме 510,7 млн руб.
Из 35 программ, включенных в перечень финансируемых, по 5 программам объемы ассигнований, принятых к финансированию в проекте республиканского бюджета на 2007 г., соответствовали бюджетным ассигнованиям, заявленным в паспортах программ. Удельный вес объемов этих 5 программ составлял 0,08% от общего объема всех программ в целом.
По 22 программам из 35 объемы финансирования из республиканского бюджета на 2007 г. составили лишь 28,3% от объемов, утвержденных в паспортах программ на 2007 г.
По 7 программам финансирование на 2007 г. по проекту республиканского бюджета предусматривалось в 1,9 раза больше, чем заявлено в паспортах программ. В том числе по «Республиканской программе действий по обеспечению развития системы начального профессионального образования на 2005-2007 годы и на период до 2010 года» - в 9,9 раза, по «Республиканской целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» - в 1,7 раза, по программе «Совершенствование специализированных видов медицинской помощи населению Чувашской республики на 2007-2010 годы» - в 5,5 раза, по подпрограмме «Реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений на 2003-2007 годы» - в 6,9 раза, по программе «Культура Чувашии на 2006-2010 годы» - в 1,2 раза.
Во всех программах содержится оговорка о том, что источники финансирования подлежат корректировке с учетом возможностей бюджетов всех уровней. При утверждении программ заведомо известно, что объемы финансирования не корреспондируются с темпами роста валового регионального продукта и доходов бюджета.
Невозможно разом охватить и достичь желаемых результатов по всем направлениям социально-экономического развития за короткий промежуток времени - 3-5 лет. Поэтому сейчас идет тенденция к уменьшению количества одновременно реализуемых программ (табл. 2).
Таблица 2
Удельный вес объема финансирования целевых программ в республиканском бюджете Чувашской Республики
Показатели 2004 2005 2006 2007
Количество целевых программ 47 42 33 35
Удельный вес объема финансирования целевых программ в республиканском бюджете, % 45,3 45,0 35,7 33,6
Таким образом, региональные целевые программы являются одним из важнейших средств реализации целей и приоритетов государственной политики и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-
технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции региональных органов государственной власти.
Формирование и реализация целевых программ, в том числе региональных, в Российской Федерации сопровождается рядом проблем. В частности в Российской Федерации утверждение программы не гарантирует её полного финансирования, объем финансирования на очередной финансовый год может отклоняться от расписания финансирования, принятого при утверждении программы, причем практика бюджетного планирования показывает, что задолженность по финансированию программ в одном году не компенсируется увеличением финансирования в другом году.
В настоящее время региональные целевые программы становятся важным инструментом внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в практику регионального бюджетного планирования.
ЛАВРЕНТЬЕВ ЮРИЙ ЛАВРЕНТЬЕВИЧ родился в 1949 г. Окончил Чувашский государственный университет. Председатель Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики. Область научных интересов - программно-целевое регулирование развития регионов, стратегический аудит и аудит эффективности использования государственных средств. Автор 4 научных работ.
