CC BY
326
УДК 336.146
Н.П. БЕЛОВА, Г.В. КАЛИНИНА, А.М. КАЛИНИН
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА
Ключевые слова: программно-целевой подход, социально-экономическое развитие региона, управление социально-экономическим развитием региона.
Изучены вопросы применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием, разработки и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ с точки зрения повышения эффективности управления социально-экономическими процессами.
N.P. BELOVA, G.V. KALININA, A.M. KALININ SPECIFIC-PROGRAM APPROACH IN CONTROL OF THE SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE REGION
Key words: specific-program approach, the social and economic development of region, control of the social and economic development of region.
This publication is dedicated to questions of the application of a specific-program approach in control of regional development. In the article questions of development and implementation of federal, regional and departmental special-purpose programs from the point of view of an increase in the effectiveness in control of social and economic processes are examined.
В современной литературе, посвященной управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, все более широко используются понятия «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы». Начиная со второй половины XX в. программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой регионов и стран, находит отражение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.
По мере возникновения и обострения политических, национальных, социально-экономических, морально-этических, религиозных, экологических проблем, требующих для своего решения проведения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мер, использования самых разных ресурсных источников, роль программно-целевых методов, целевых программ в управлении будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть скоординированы, упорядочены только на основе применения программной методологии.
Таким образом, программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами проблемного характера, возникающими в самых разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потребления.
В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Естественно, что в подобном кратком определении, отражающем главные черты программно-целевого метода, не воплощается все многообразие характеризующих его признаков. К тому же при непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.
Истоки программно-целевого управления уходят в глубь предыдущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наиболее ярких проявлений системного подхода в управлении, программно-целевое управление в неявной форме было присуще всем процессам управления, построенным на системной основе. Понятие цели и управления, ориентированного на достижение целей, содержалось еще в работах древнегреческих философов. Великие технические творения мозга и рук человеческих не могли бы быть осуществлены без программ их воплощения, хотя эти программы и не получали выраженного документального оформления. Несомненно, что существовали, по крайней мере, в устах их создателей программы великих походов, завоеваний, экономических преобразований, хозяйственного обустройства.
При всем при этом официальное, документальное рождение программ как инструмента планирования, управления относится к началу XX в. В 1920-1930-х годах программно-целевое управление начинает проявляться как одно из направлений в управлении социально-экономическими объектами и процессами, а также способ решения острых крупномасштабных экономических проблем. Параллельно возникают и оформляются две ветви программно-целевого управления: советское программно-целевое планирование и государственное программирование в странах с капиталистической системой хозяйствования.
В нашей стране его использование на народнохозяйственном уровне впервые было осуществлено в ходе разработки плана электрификации (ГОЭРЛО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые имели программные разрезы и предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов.
В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса предусмотрено совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования, а именно: переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако нельзя утверждать, что программно-целевые инструменты бюджетного планирования не использовались до одобрения и утверждения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее - Концепция): 26 июня 1995 г. Постановлением Правительства РФ № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» был утверждён Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Стоит отметить, что до одобрения Концепции были утверждены и реализовывались федеральные целевые программы, например, такие, как: «Модернизация транспортной сис-
темы России (2002-2010 годы)» (Постановление Правительства РФ от
05.12.2001 № 848), «Социальное развитие села до 2010 года» (Постановление Правительства РФ от 03.12.2002 № 858), «Жилище» (Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 № 675), «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)» (Постановление Правительства РФ от
13.11.2001 № 790), «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» (Постановление Правительства РФ от 25.10.2001 № 745), «Национальная технологическая база» на 2002-2006 годы (Постановление Правительства РФ от 08.11.2001 № 779), «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» (Постановление Правительства Российской Федерации от 19.03.2002 № 169) и др.
Нельзя отрицать, что данный перечень реализуемых до утверждения Концепции федеральных целевых программ далеко не полный.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок формирования федеральных целевых программ, является Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социальноэкономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научнотехнических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
В связи с этим в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ предусмотрено, что целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 утвержден график разработки проекта и утверждения федеральной целевой программы в течение года, предшествующего принятию федерального закона о бюджете, который содержит основные этапы и сроки их реализации.
Стоит отметить позитивный момент введения в процесс разработки целевой программы концепции целевой программы. Постановлением Правительства РФ от 25.12.2004 № 842 была закреплены обязательная разработка концепции программы и требования к содержанию данной концепции. Редакция Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ, действовавшая до внесения изменений в 2004 г., предусматривала лишь критерии к предложениям. Также стоит отметить, что увеличилось количество позиций по критериям к разработке предложений и концепции целевой программы. В данный момент требованиями к содержанию предложений и концепции является не только наименование, обоснование проблемы, пути её решение, обоснование ресурсного обеспечения, но и другие факторы, такие, как:
- обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации;
- обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;
- характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
- возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
- ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программноцелевым методом;
- предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
- предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы;
- предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;
- предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы;
- предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы;
- предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации целевой программы;
- предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы;
- предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы.
Закрепление требований к разделам программы является позитивным шагом в совершенствовании использования программно-целевого метода при бюджетном планировании. Соответственно, разработка программы требует более глубокого изучения проблемы, решения которой предстоит достигнуть, более продуманной программы мероприятий, более детального обоснования ресурсного обеспечения реализации программных мероприятий.
Финансирование реализуемых в настоящее время федеральных целевых программ осуществляется не только из средств федерального бюджета. Более того, большинство программ получает ресурсное обеспечение, в большей части, не из федерального бюджета. Иными источниками являются как средства региональных бюджетов, так и внебюджетные средства. В некоторых случаях большая часть средств поступает из внебюджетных источников. Однако данный случай имеет место нечасто.
Наиболее распространённым способом финансирования является обеспечение в примерно равных долях, как это, например, сделано в программе «Модернизация транспортной системы (на 2002-2010 годы)»: «...общий объем финансирования мероприятий Программы составляет 4598,2 млрд рублей в ценах соответствующих лет. Расходы за счет средств федерального бюджета предусматриваются в размере 1345,1 млрд рублей, расходы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 1294,4 млрд рублей, расходы за счет средств внебюджетных источников - 1958,6 млрд рублей». Как видно, сумма средств из внебюджетных источников несколько больше, чем из федерального бюджета или из бюджетов регионов, однако финансирование осуществляется относительно пропорционально. Такая ситуация нередка.
Также реализуются программы, финансирование которых осуществляется целиком из федерального бюджета. Чаще всего это ФЦП, касающиеся развития или реформирования государственных институтов. Например, программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2007-2011 годы».
Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.
В случае если целевой программой предусматривается предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в
этой программе должны быть установлены правила предоставления и распределения указанных субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на софинансирование аналогичных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).
Контроль за целевым использованием субсидий и исполнением условий соглашения осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета, органами финансово-бюджетного надзора и иными государственными органами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важным моментом можно назвать изменение относительно финансирования разработки проекта программы. Ранее подготовка проектов целевой программы и концепции решения программной проблемы, разработка которых осуществляется по решению Правительства Российской Федерации, финансировалась за счет средств, предусмотренных в разделе «Прочие статьи» федерального бюджета. В данный момент подготовка проектов данных программ, а также независимая экспертиза осуществляются за счёт средств государственного заказчика из федерального бюджета.
Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ регламентированы источники финансирования, возможность формирования фондов для ресурсного обеспечения программы.
Перечень федеральных и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, представляется Правительством Российской Федерации на утверждение в Федеральное Собрание в составе федерального бюджета на очередной финансовый год. В федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривается выделение целевым назначением государственным заказчикам программ ассигнований для финансирования государственных капитальных вложений, затрат на НИОКР и прочих текущих затрат.
Относительно реализуемых программ стоит отметить, что в результате проведённого анализа представляется возможным разделить федеральные целевые программы на несколько групп, а именно: ФЦП, направленные на развитие социальной инфраструктуры; ФЦП, направленные на благоприятное развитие новых поколений; ФЦП, направленные на повышение уровня безопасности и улучшение экологии; ФЦП, направленные на развитие транспортной инфраструктуры; ФЦП, направленные на развитие науки и технологий; ФЦП, направленные на совершенствование государственных институтов; ФЦП, направленные на развитие регионов (в настоящее время реализуются программы по развитию Чеченской Республики, Курильских островов, регионов Дальневосточного и Южного федеральных округов).
В 2006 г. на федеральном уровне выполнялись целевые программы, финансирование которых из федерального бюджета осуществлялось на общую сумму 343 860 413,10 тыс. руб., в 2007 г. - 491 503 495,50 тыс руб., в 2008 г. -582 322 119,00 тыс. руб. В целом из федерального бюджета предусмотрено финансирование федеральных целевых программ, реализуемых в течение 2006-2008 гг., на общую сумму более 4,5 трлн руб.
На данный момент можно сделать вывод о широком использовании такого инструмента программно-целевого метода бюджетного планирования, как ФЦП, причём стоит отметить, что в 2006-2008 гг. увеличился объём бюджетных средств, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ, что говорит о результативности, эффективности и весомом значении данного инструмента планирования.
В субъектах РФ работа по расширению применения программных подходов велась как в направлении закрепления правовых основ для формирования ведомственных целевых программ, так и в направлении совершенствования региональных целевых программ.
Впрочем, следует отметить, что правовое регулирование процедур, связанных с разработкой, утверждением и реализацией ведомственных целевых программам как на региональном, так и на муниципальном уровне, удалось выявить в 61 субъекте РФ, в том числе в Чувашской Республике были приняты следующие положения о ведомственных целевых программах:
- Постановление Кабинета Министров ЧР от 30.10.2006 № 274 «О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования»;
- Постановление Кабинета Министров ЧР от 15.02.2007 № 28 «Об оценке результативности республиканских и ведомственных целевых программ Чувашской Республики».
Начиная с 2005 г. работа над внедрением ведомственных целевых была активизирована в значительной части субъектов Российской Федерации. И стоит отметить, что к 2008 г. большинство субъектов РФ и ряд муниципальных образований уже создали необходимую нормативную основу. Более того, в ряде субъектов РФ и муниципальных образований уже имеется реальная практика разработки самих программ, так, например, подобный опыт существует в Республиках Карелия, Коми, Татарстан, Удмуртской Республике, Ставропольском крае, Белгородской, Брянской, Воронежской, Иркутской, Курганской, Кировской, Томской, Ульяновской областях и других субъектах РФ.
Вместе с тем говорить о практической применимости ведомственного целевого планирования в бюджетном процессе и в общей системе стратегического планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований пока преждевременно. Анализ имеющейся региональной практики показывает, что данный вид целевых программ находится пока в стадии первоначального освоения и для большинства имеющихся сегодня примеров свойствен ряд однотипных проблем, вопросов и системных недостатков.
Движение в направлении внедрения принципов программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации встречает на своем пути проблемы, во многом аналогичные тем, которые встречаются в данной работе за рубежом:
- увеличение документооборота и необходимость параллельного выполнения традиционных работ в рамках бюджетного процесса (по составлению, исполнению бюджета, подготовке бюджетной отчетности) с работами по подготовке структуры целей, задач, мероприятий и показателей деятельности;
- сложности мотивации специалистов;
- сложности точного расчета стоимости реализации программ;
- сложности увязки конечных результатов, достижение которых подвержено влиянию большого числа факторов, в том числе находящихся вне сферы полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, с непосредственными результатами реализации конкретных мероприятий, осуществляемых строго в соответствии с компетенцией органов государственной власти и местного самоуправления;
- возникновение особенной взаимодействия с законодательными (представительными) органами (в российской практике законодательные (представительные) органы стремятся усилить свое влияние и обеспечить максимально возможное в рамках правового поля вмешательство в целеполагание органов исполнительной власти и учреждений).
В целом представляется возможным заключить, что, несмотря на широкую практику использования такого инструментария бюджетного планирования, как
региональные целевые программы, разрабатываемые и реализуемые программы далеко не всегда соответствуют установленным законодательством региона требованиям, однако нельзя отрицать тот факт, что наблюдается тенденция к повышению качества разрабатываемых документов.
Литература
1. Райсберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебник / Б.А. Райсберг, А.Г. Лобко. М.: ИНФРА-М, 2000.
2. Беседина А.С. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления / А.С. Беседина // Право и экономика. 2005. № 7. С. 42-45.
3. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления / А.Г. Игудин // Финансы. 2006. № 7. С. 11-15.
4. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения-2007: регионы получат больше денег: интервью заместителя министра финансов РФ А.Г. Силуанова / А.Г. Силуанов, [беседовала] Т.Н. Васильева // Финансы. 2006. № 9. С. 3-6.
5. www.cap.ru.
БЕЛОВА НАДЕЖДА ПЕТРОВНА - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики, управления и кооперации, Чебоксарский кооперативный институт, Россия, Чебоксары ([email protected]).
BELOVA NADEZHDA PETROVNA - candidate of Economic Sciences, assistant professor of department for economy, control and cooperation, Cheboksary Cooperative Institute, Russia, Cheboksary.
КАЛИНИНА ГАЛИНА ВИКТОРОВНА - кандидат экономических наук, доктор философских наук, профессор кафедры экономики, управления и кооперации, Чебоксарский кооперативный институт, Россия, Чебоксары ([email protected]).
KALININA GALINA VIKTOROVNA - candidate of Economic Sciences, professor of department for economy, control and cooperation, Cheboksary Cooperative Institute, Russia, Cheboksary.
КАЛИНИН АНДРЕЙ МИХАЙЛОВИЧ - студент V курса факультета бухгалтерского учета и прикладной информатики, Чебоксарский кооперативный институт, Россия, Чебоксары ([email protected]).
KALININ AnDREY MIKHAYLOVICH - student of 5 policies of department of bookkeeping and applied information theory, Cheboksary Cooperative Institute, Russia, Cheboksary.
