CC BY
138
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ Н.А. Струкова, канд. экон. наук, доцент
Сибирский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Россия, г. Новосибирск)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-3-2-234-238
Аннотация. В настоящее время уровень развития сферы культуры разных муниципальных образований существенно различается даже в рамках одного субъекта РФ. Эти различия обусловлены не только разным уровнем бюджетной обеспеченности территорий, но и эффективностью взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления, а также уровнем межмуниципального сотрудничества. Однако, как показывает практика, во многих субъектах РФ такое взаимодействие развито весьма слабо. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточный уровень регламентации. В данной ситуации принятие закона субъекта РФ о культуре позволит совершенствовать регулирование деятельности органов управления культурой на региональном и муниципальном уровне. Региональный закон должен содержать не только разделы, определяющие механизмы формирования и реализации политики в сфере культуры, финансово-экономические основы регулирования, но и разделы регламентирующие организацию взаимодействия региональных и муниципальных органов исполнительной власти в сфере культуры, а также взаимодействие органов исполнительной власти в сфере культуры с коммерческими и некоммерческими организациями. Предлагаемая регламентация на региональном уровне всех механизмов формирования и реализации политики в сфере культуры позволит в конечном итоге повысить качество государственных и муниципальных услуг в этой сфере.
Ключевые слова: культура, межмуниципальное сотрудничество, нормативно-правовая база, взаимодействие органов власти.
Для РФ с её федеративным устройством характерна трёхуровневая система реализации культурной политики:
- на федеральном уровне формируется стратегия культурного развития страны и формулируются базовые задачи культурной политики для следующих уровней управления;
- на региональном уровне происходит адаптация федеральной политики в сфере культуры к историческим, этническим, национальным, религиозным и другим особенностям данного конкретного региона;
- на муниципальном уровне культурная политика и деятельность органов власти и субъектов культурной сферы направлены на разработку и реализацию муниципальных программ [Ошибка! Источник ссылки не найден., с. 188].
Включенность органов местного самоуправления в общий контекст реализации
культурной политики объективна - именно этот уровень управления наиболее близок населению и, как следствие, имеет наиболее полное представление о культурных потребностях и запросах граждан [Ошибка! Источник ссылки не найден., с. 400].
Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов политики Российской Федерации в этой области. Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает в обязанности муниципалитетов обеспечение доступа жителей к культурным ценностям, поддержание функционирования библиотек и музеев, сохранение и развитие объектов культурного наследия [3].
Однако, в настоящее время в большинстве регионов Российской Федерации наблюдается дифференциация в уровне раз-
вития сферы культуры разных муниципальных образований. Развитие сфера культуры сельской местности, как правило, существенно отстает от уровня развития культуры городских муниципальных образований. Причинами такого явления являются существенные различия в возможностях местных бюджетов, сложившаяся демографическая ситуация, территориальное месторасположение и т.д. Также сложившаяся ситуация обусловлена и тем, что плотность населения в сельской местности изначально меньше, что соответственно приводит к большим удельным затратам, необходимым для формирования материально-технической базы учреждений культуры, их кадрового обеспечения в расчете на одного жителя.
Также уровень доходов населения в сельской местности существенно ниже, чем в городе, что ограничивает сельские учреждения культуры в возможности получать доходы от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности для финансирования своих текущих расходов. Так, например, в 2019 г. общий доход учреждений культуры Омской области от оказания платных услуг составил более 200,54 млн. руб., при этом учреждения культуры г. Омска получили 93,42 млн. руб. или 46,6%. При этом на долю г. Омска приходится только 4% от общего количества учреждений культуры в Омской области.
Несмотря на то, что региональные государственные программы по развитию культуры реализуются практически во всех субъектах РФ на протяжении уже нескольких лет состояние материально-технической базы муниципальных учреждений культуры в отдельных муниципальных районах остаётся неудовлетворительным. Так, например, в соответствии с государственной программой Новосибирской области «Культура Новосибирской области» в 2020-2022 гг. планируется строительство ежегодно всего лишь не менее двух быстровозводимых зданий домов культуры в сельской местности, что конечно не позволит решить проблемы материально-технического оснащения [4].
Проблемы кадрового обеспечения сферы культуры актуальны как для регионального, так и муниципального уровня данной сферы. Однако, если для регионального уровня характерна недоукомплектованность штата руководителей и специалистов, то для муниципальных образований достаточно остро стоит недостаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников учреждений культуры. Так, например, если в областных учреждениях Омской области доля специалистов с высшим образованием составляет 50,7%, то в муниципальных образованиях Омской области - только 32,2% [5].
Кроме того, существует проблема старения кадрового состава учреждений культуры, особенно в сельской местности, а обновление кадрового состава органов управления и учреждений культуры идёт ещё медленнее, чем на региональном уровне. Проблема кадрового обеспечения отрасли на муниципальном уровне обусловлена недостаточным уровнем оплаты труда. Также достаточно большое количество специалистов сельских учреждений культуры работает на 0,25-0,5 ставки, что также негативно отражается на уровне заработной платы.
В сельских муниципальных образованиях учреждения культуры, как правило, являются основным производителем услуг культуры и социально ориентированного досуга населения. В то же время следует отметить, что в большинстве муниципальных районов информирование жителей о деятельности органов управления в сфере культуры и подведомственных учреждений организовано на ненадлежащем уровне. Анализ официальных сайтов администраций муниципальных районов Новосибирской области показал, что страницы уполномоченных органов в сфере культуры содержат лишь контакты специалистов, адрес, ряд локальных нормативно-правовых актов. Информация о планируемых и проведенных культурных мероприятиях в большинстве случаев вообще отсутствует.
Также нерешенными остаются вопросы межмуниципального сотрудничества в сфере культуры. Межмуниципальное
взаимодействие органов управления культурой может осуществляться на основании ст. 8 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], в которой указано на то, что в целях объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов для решения различных вопросов могут формироваться межмуниципальные объединения, организации. Таким образом, данное положение можно отнести и к сфере культуры, т.е. администрации муниципальных образований имеют возможность для осуществления совместной работы по реализации направлений муниципальной культурной политики.
К сожалению, практика реальной организации межмуниципального взаимодействия в сфере культуры в регионах развита слабо. Если такое взаимодействие и осуществляется, то не отдельно, между органами управления культурой муниципальных образований, а при посредничестве региональных Министерств культуры. В частности, в рамках региональных государственных программ развития сферы культуры, как правило, предусмотрены мероприятия по организации и проведению региональных научно-практических конференций, семинаров-совещаний по вопросам развития отрасли культуры. В рамках таких мероприятий руководители и специалисты органов управления культурой муниципального уровня имеют возможность провести обмен опытом, изучить лучшие практики в сфере реализации муниципальной культурной политики. Однако этого недостаточно для стимулирования развития межмуниципального сотрудничества органов местного самоуправления в сфере культуры.
Одной из причин слабого развития межмуниципального сотрудничества в сфере культуры является отсутствие его регламентации на уровне регионального законодательства. Более того, анализ нормативной базы показал, что в большинстве субъектов РФ в недостаточной степени прописаны механизмы взаимодействия между региональными Министерствами и муниципальными органами управления культурой.
Поэтому одним из основных направлений совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере культуры должна стать разработка регионального нормативно-правового акта, регулирующего вопросы управления культурой - закона субъекта РФ о культуре.
Цель формирования такого регионального закона состоит в том, чтобы объединить все важнейшие вопросы управления сферой культуры в регионе в едином нормативно-правовом акте для совершенствования регулирования деятельности органов управления культурой на региональном и муниципальном уровне, а также повышения качества предоставления государственных услуг в данной сфере. Принятие закона, в отличие от Концепции развития культуры в субъекте РФ, не просто обозначит общие направления государственной политики, но и утвердит механизмы и мероприятия её реализации.
В структуре закона о государственной политики в сфере культуры того или иного региона обязательно должны быть включены такие разделы как «Механизмы формирования и реализации политики в сфере культуры», «Финансово-экономические основы регулирования отношений в области культуры», «Организация взаимодействия региональных и муниципальных органов исполнительной власти в сфере культуры», «Организация взаимодействия органов исполнительной власти в сфере культуры с коммерческими и некоммерческими организациями».
Раздел «Механизмы формирования и реализации политики в сфере культуры» должен включать описание тех инструментов, которые органы исполнительной власти могут использовать для управления сферой культуры, в т.ч. с разделением на муниципальный и региональный уровень.
В разделе «Финансово-экономические основы регулирования отношений в области культуры» должны быть четко прописаны принципы и механизмы финансирования отрасли культуры на региональном и муниципальном уровне, включая вопросы межбюджетных трансфертов. На
данный момент в нормативно-правовых актах указывается на то, что финансирование учреждений культуры и органов управления муниципального образования осуществляется из средств муниципального бюджета, а по факту благодаря государственным программам в финансировании значительное место занимают межбюджетные трансферты, выделяемые через региональные министерства культуры.
Раздел «Организация взаимодействия региональных и муниципальных органов исполнительной власти в сфере культуры» должен отражать принципы взаимодействия Министерства культуры региона с муниципальными органами управления культурой, чтобы четко разграничить зоны ответственности администраций муниципальных образований и Министерства культуры региона. Кроме того, в данном разделе должны найти отражение механизмы межмуниципального взаимодействия в сфере культуры, например, по вопросам подготовки совместных предложений по развитию культуры, организации совместных мероприятий культурной направленности, формирования информационных фондов общего пользования для муниципалитетов, обмена опытом в реали-
грамм, формирование межмуниципальных фондов, способствующих развитию культуры и искусства.
Раздел «Организация взаимодействия органов исполнительной власти в сфере культуры с коммерческими и некоммерческими организациями» должен быть по-свящён работе органов управления культурой муниципального и регионального уровня с различными заинтересованными сторонами. Особое внимание в рамках данного раздела рекомендуется уделить описанию механизмов государственно-частного и муниципально-частного партнёрства в сфере культуры на фоне нехватки бюджетного финансирования и доходов от реализации платных услуг учреждений культуры для обеспечения обновления материально-технической базы и улучшения кадрового обеспечения отрасли.
Предложенный региональный закон, конечно же, не решит в одночасье все проблемы сферы культуры, но позволит регламентировать деятельность как органов власти субъекта РФ, так и органов местного самоуправления в данной сфере, что в конечном итоге приведет к повышению качества и доступности услуг сферы культуры населению.
зации направлений действующих про-
Библиографический список
1. Азарян М.В. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере культуры в сельской местности на основе муниципальных программ / М.В. Азарян, В.С. Артемьева // Наука, образование и инновации в современном мире (НОИ-2019). Материалы Национальной научной конференции Воронежского государственного аграрного университета имени императора Петра I. - 2019. - С. 187-193.
2. Наточий В.В. Реализация культурной политики на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Азимут научных исследований: экономика и управление. - 2017. - Т. 6. -№3 (20). - С. 400-403.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос. Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3: принят Гос. Думой от 16 сентября 2003 г.: одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.: [ред. от 24.04.2020] // Рос. газета. - 2003. - 8 окт.
4. Об утверждении государственной программы Новосибирской области «Культура Новосибирской области»: постановление Правительства Новосибирской области от 3 февраля 2015 г. № 46-п: [с изм. 22.12.2020] // Официальный сайт Министерства культуры Новосибирской области. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mk.nso.ru/page/2004(дата обращения: 16.03.2021)
5. Об утверждении государственной программы Омской области «Развитие культуры и туризма»: постановление Правительства Омской области от 15 окт. 2013 г. № 251-п: [ с изм. на 28 окт. 2020 г.] // Официальный интернет-портал правовой информации: гос. система правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 20.03.2021).
REGIONAL PROBLEMS OF CULTURAL DEVELOPMENT N.A. Strukova, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor
Siberian Institute of Management - Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russia, Novosibirsk)
Abstract. At present, the level of development of the cultural sphere of different municipalities differs significantly even within the framework of one subject of the Russian Federation. These differences are due not only to the different levels of budgetary provision of the territories, but also to the efficiency of interaction between the state authorities of the constituent entity of the Russian Federation and local governments, as well as the level of inter-municipal cooperation. However, as practice shows, in many constituent entities of the Russian Federation, such interaction is very poorly developed. One of the reasons for this situation is the insufficient level of regulation. In this situation, the adoption of the law of the constituent entity of the Russian Federation on culture will improve the regulation of the activities of cultural governing bodies at the regional and at the municipal level. A regional law should contain not only sections defining mechanisms for the formation and implementation of a policy in the field of culture, financial and economic foundations of regulation, but also sections regulating the organization of interaction between regional and municipal executive authorities in the field of culture, as well as interaction of executive authorities in the field of culture with commercial and non-profit organizations. The proposed regulation at the regional level of all mechanisms for the formation and implementation of policy in the field of culture will ultimately improve the quality of state and municipal services in this area.
Keywords: culture, inter-municipal cooperation, regulatory framework, interaction of authorities.
