CC BY
84
НОВИКОВА Наталья Валерьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-76 e-mail: [email protected]
ПОЗДЕЕВА Ольга Геннадьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-76 e-mail: [email protected]
ВАСЬКИНА Юлия Анатольевна
Главный специалист отдела стратегического планирования | и контроля реализации стратегического плана Департамента экономики I
Администрация города Екатеринбурга
620014, РФ, г. Екатеринбург, пр. Ленина, 24а шН
Контактный телефон: (982) 613-39-37 Щ^Ш
е-mail: [email protected] ЩяШ
Проблемы реализации государственной региональной политики в сфере управления муниципальным образованием
Для развития местного самоуправления необходимы мероприятия, направленные на конкретизацию объемов полномочий органов местного самоуправления и их синхронизацию с финансовым обеспечением реализации полномочий, на создание действенных механизмов, обеспечивающих развитие межмуниципальной кооперации. Это возможно лишь в рамках государственной региональной политики. Важнейшим направлением государственной региональной политики является развитие социально-экономической сферы жизни общества, и в настоящее время данной проблеме уделяется большое внимание со стороны федеральных и региональных органов власти. Законодательные основы, регламентирующие бюджетный процесс, существенно ограничили самостоятельность и возможности органов местного самоуправления. Анализ структуры и объемов грантов из бюджета Свердловской области муниципальным образованиям позволяет говорить о несовершенстве методических подходов к финансированию деятельности за счет средств вышестоящих органов власти. Необходимы единые методические подходы к софинансированию из федерального бюджета проектов, которые муниципалитет не способен реализовать самостоятельно.
JEL classification: R11
Ключевые слова: государственная региональная политика; муниципальное образование; стратегическое планирование; стратегия развития; прогнозирование.
с С
с X
На современном этапе важнейшим направлением государственной региональной политики является развитие социально-экономической сферы жизни общества. В настоящее время данной проблеме уделяется большое внимание со стороны всех уровней власти. Как федеральные, так и региональные органы власти оказывают непосредственное влияние на органы местного самоуправления (далее - ОМСУ).
Согласно терминологии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) под местным самоуправлением понимается система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Муниципальным образованием является территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов.
Авторы статьи придерживаются следующего понимания государственной региональной политики: это система ценностей и целей, государственно-управленческих мер, предусмотренных нормативными правовыми актами, программами и иными документами, направленными на региональное развитие [2].
Результаты оценки эффективности позволяют определить зоны, требующие особого внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов исполнительной власти, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые) бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
К основным направлениям государственной региональной политики относятся [1; 3; 4; 8]:
• стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ к наращиванию собственного экономического потенциала;
• совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) федеральных полномочий субъектам РФ;
• укрепление единства многонационального народа РФ (российской нации);
• стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ;
• содействие социально-экономическому развитию регионов;
• решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения.
В настоящий момент необходимо определить единые методические подходы к со-финансированию из федерального бюджета проектов, которые муниципальные образования не способны реализовать самостоятельно. Это прежде всего инфраструктурные проекты, направленные на решение проблем, сформировавшихся в 90-е годы XX века: дороги, инженерные сети, социальная инфраструктура (дошкольные учреждения, объекты здравоохранения и др.). Необходимо совместно с федеральными органами определить понятные, прозрачные критерии для получения необходимых средств.
Рассмотрев систему выделения грантов из областного бюджета Свердловской области муниципальным образованиям на основе анализа эффективности деятельности ОМСУ можно сделать вывод о несовершенстве методических подходов к финансированию деятельности ОМСУ из бюджетов вышестоящих органов власти. Среди городов-миллионников наблюдается неравномерность норматива отчислений налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) в местные бюджеты. Например, в 2014 г. в Екатеринбурге годовой заработок работающего горожанина составил 480 000 р., следовательно, НДФЛ составил 62 400 р. (480 000 х 0,13), из которых норматив отчислений
в бюджет Екатеринбурга - 18%, в областной и федеральный бюджеты - 82%. В то же время в таких крупных городах, как Воронеж, Пермь и Новосибирск, норматив отчислений НДФЛ в местные бюджеты составил 22,5; 32 и 40% соответственно.
Группировка муниципальных образований (по численности населения) - лидеров по достигнутому уровню или динамике значений показателей по итогам 2012 и 2013 гг. позволила выделить критерии, оказавшие наибольшее влияние на распределение грантов из областного бюджета (табл. 1).
Таблица 1
Показатели, оказавшие наибольшее влияние на распределение грантов из областного бюджета муниципальным образованиям Свердловской области
Раздел 2012 2013
1. Экономическое развитие
1.1. Дорожное хозяйство и транспорт 100%-ная обеспеченность населения регулярным автобусным и (или) железнодорожным сообщением с административным центром
1.2. Развитие малого и среднего предпринимательства Большая доля среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций (35,1%) Область входит в первую десятку МО по числу субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. чел. населения (472 ед.)
1.3. Улучшение инвестиционной привлекательности Высокий объем инвестиций в основной капитал в расчете на 1 жителя (84,6 тыс. р.)
1.4. Доходы населения Отсутствует просроченная кредиторская задолженность по оплате труда работников муниципальных учреждений Уровень оплаты труда работников социальной сферы один из самых высоких по области (27 717,1 р.)
2. Дошкольное образование — Высокие уровни показателей, характеризующих развитие дошкольного и общего образования (общий объем финансирования - более 22,4 млрд р. на 5 лет, что позволит ввести более 60,3 тыс. дополнительных мест)
3. Общее и дополнительное образование Все общеобразовательные учреждения отвечают современным требованиям
4. Культура 100%-ная обеспеченность учреждениями культуры от нормативной потребности
5. Организация муниципального управления Высокий уровень удовлетворенности населения деятельностью ОМСУ с положительной динамикой Высокий уровень удовлетворенности населения деятельностью ОМСУ
6. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Высокая энергоэффективность в многоквартирных домах, а также в бюджетных учреждениях
Примечание. Составлено по: постановление Правительства Свердловской области от 12 апреля 2013 г. № 485-ПП «О формировании сводного доклада Свердловской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области».
Некоторые разделы методики оценки эффективности деятельности ОМСУ (такие как сельское хозяйство, дошкольное образование в 2012 г., физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное
хозяйство) не учитывались при выделении грантов, кроме того, из года в год меняются уточненные показатели в разделах методики оценки эффективности деятельности ОМСУ. Такой подход не позволяет осуществлять муниципальную социально-экономическую политику максимально эффективно.
Проведенный нами анализ показал, что в практическом аспекте структура показателей, позволяющих оценить эффективность деятельности муниципального образования «город Екатеринбург», включает все показатели Стратегического плана развития Екатеринбурга, контрольные показатели деятельности органов Администрации города Екатеринбурга, а также множество показателей, характеризующих социально-экономическое развитие города, сгруппированных в территориальном разрезе и по видам экономической деятельности.
Для обеспечения сбора необходимой информации на территории города была создана система муниципального статистического наблюдения. Основные задачи наблюдения:
• удовлетворение потребностей в муниципальной статистической информации, необходимой для принятия управленческих решений;
• формирование на единой методологической основе фонда муниципальной статистической информации и поддержание его в актуальном состоянии;
• организация оперативного статистического анализа социально-экономических процессов;
• обеспечение полноты, своевременности и достоверности формируемой статистической информации;
• обеспечение полноты и достоверности учета деятельности органов Администрации города Екатеринбурга, муниципальных предприятий и учреждений и др.
Источниками информации являются:
1) отчетность подразделений Администрации города Екатеринбурга об их деятельности и достижении показателей реализации стратегических проектов;
2) государственная статистическая отчетность;
3) сведения, получаемые путем информационного обмена с администрациями других муниципальных образований, органами государственной власти и научными организациями;
4) сведения, сформированные информационными автоматизированными системами органов государственной власти и местного самоуправления с применением различных методик;
5) сведения, представляемые предприятиями и организациями и полученные из открытых источников.
Выверенная информация из этих источников получает статус «муниципальной статистической информации» и может использоваться в работе ОМСУ и при принятии управленческих решений.
Город Екатеринбург ощущает тот же дефицит информации, что и другие муниципалитеты. Это связано с тем, что Росстат сокращает объем информации в разрезе муниципалитетов, увеличивает временные интервалы между обследованиями, а полномочий по осуществлению ее сбора у самих муниципалитетов не добавляется. Более того, в Екатеринбурге эта ситуация осложняется большим количеством субъектов: свыше 40 тыс. одних только малых и средних предприятий и более 25 тыс. индивидуальных предпринимателей. Осуществить учет всех субъектов представляется весьма сложной задачей.
В соответствии с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. совершенствование системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизма их реализации является одним из
приоритетных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития.
Обобщив передовой отечественный [1; 3; 4; 6; 7 и др.] и зарубежный опыт ([9-11] и др.), считаем, что в части стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ к наращиванию собственного экономического потенциала необходимо совершенствовать методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе в целях предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых на поощрение достижения наилучших показателей эффективности, бюджетам субъектов РФ, наиболее динамично наращивающих собственный экономический потенциал. Кроме того, необходимо совершенствовать правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях оценки эффективности использования субсидий по конечным результатам работы органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ по увеличению собственного экономического потенциала. Также необходимо осуществлять тиражирование лучшей практики органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ по привлечению инвестиций и наращиванию собственного экономического потенциала.
Развитие местного самоуправления предполагает повышение качества кадрового обеспечения ОМСУ, в том числе совершенствование механизмов и объемов участия РФ и субъектов РФ в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, занятых в системе местного самоуправления.
Особое внимание следует уделить повышению эффективности участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Одним из показателей, позволяющих оценить участие граждан в решении местных вопросов, является оценка уровня удовлетворенности населения деятельностью ОМСУ (табл. 2). При распределении грантов ОМСУ из областного бюджета данный показатель составляет 20% итогового рейтинга.
Таблица 2
Удовлетворенность населения муниципальных образований Свердловской области деятельностью органов местного самоуправления, % опрошенных1
Муниципальное образование 2011 2012 2013
Город Екатеринбург 74 75 76
Серовский городской округ 73,4 73,4 74
Город Каменск-Уральский 66,6 66,6 63,4
Новоуральский городской округ 54 54 56
Город Нижний Тагил 50 60 56
Городской округ Первоуральск 65 71 70
Городской округ Верхняя Пышма 58 58 60
По данным табл. 2 можно сделать вывод: степень удовлетворенности населения деятельностью ОМСУ за 2011-2013 гг. показывает в целом положительную динамику по городским округам, расположенным на территории Свердловской области; необходимо уделять особое внимание мнению населения муниципального образования, поскольку данные официальной информации о выделении грантовых средств из областного бюджета Свердловской области подтверждают степень важности данного показателя.
1 Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области за 2012 и 2013 гг. Режим доступа: Шр^/шш^'^^га!. ги/100034/100089/100401.
Также необходимо продолжать актуализировать Стратегический план развития Екатеринбурга, который охватывает все социально-экономическое развитие города. С начала 2000-х годов и по настоящее время создаются методические, методологические, а также локальные нормативно-правовые основы стратегического планирования и управления.
Принятый 28 июня 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, ОМСУ и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. По сути, он должен регулировать отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Сегодня существует избыточное количество различных документов, по которым ОМСУ обязаны формировать самостоятельные документы (зачастую дублирующие друг друга), осуществлять их мониторинг и предоставлять отчетность. Это и различные указы, и дорожные карты, и отчеты о реализации программ, и формы федерального статистического наблюдения. Считаем, что сложившаяся практика недостаточно эффективна. Нужно создать единую сбалансированную систему показателей, с помощью которой станет возможным детализированно оценивать определенные направления социально-экономического развития территории.
Таким образом, основное внимание необходимо обратить на уточнение объемов полномочий ОМСУ в отраслевом законодательстве и их упорядоченность с финансовым обеспечением реализации данных полномочий, а также на создание действенных механизмов, обеспечивающих развитие межмуниципальной кооперации.
К наиболее острым проблемам государственной региональной политики в сфере управления муниципальным образованием относятся ([4; 5; 7] и др.):
1) несовершенство нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления;
2) отсутствие сформированных единых подходов, обеспечивающих развитие городов и реализацию инфраструктурных проектов;
3) практическое отсутствие в РФ муниципальной статистики, а соответственно и необходимой для качественного планирования и управления статистической информации в разрезе муниципальных образований. В большей степени негативному воздействию этой проблемы подвержены крупные и крупнейшие города, ввиду того что для принятия грамотных, оптимальных управленческих решений, прогнозирования будущего развития им необходим больший объем статистической информации, учитывая диверсифицированный характер их экономики, неравные территориальные условия развития социально-экономических процессов и т. д.
При реализации государственной региональной политики в сфере управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что законодательство, принимаемое на протяжении последнего десятилетия в бюджетной сфере, существенно ограничило самостоятельность и возможности ОМСУ, что не позволяет в полной мере использовать потенциал таких крупных муниципальных образований, как Екатеринбург. Дальнейшее развитие Свердловской области, муниципальных образований потребует в будущем осуществления новых подходов, методов хозяйствования, способных обеспечить экономическую и социальную устойчивость, а также продемонстрировать темпы опережающего развития. Соответственно, нужно осознавать эти
тенденции и продолжать работу по совершенствованию развития области и муниципальных образований.
Источники
1. Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. М., 2006.
2. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики : учеб. для вузов. 4-е изд. М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2004.
3. Игнатьева Е. Д., Мариев О. С. Методология и инструментарий структурно-функционального анализа регионального развития // Экономика региона. 2013. № 1.
4. Лившиц А. Я., Новикова А. В., Смирнягин Л. В. Региональная стратегия России // Регион: экономика и социология. 1994. № 3.
5. Поздеева О. Г. Региональная инфраструктура как фактор экономического развития региона // Модернизационно-инновационные процессы в социально-экономическом развитии регионов и городов. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ 2013. Кн. 1.
6. Сидорова Е. Н., Татаркин Д. А. От дотационности к саморазвитию территорий: диалектика трансформации // Экономика региона. 2012. № 4.
7. Смирнов В. В. Содержание, атрибуты и институты саморегулирования социально-экономической жизни // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 26 (119).
8. Татаркин А. И., Анимица Е. Г., Новикова Н. В. Новая парадигма региональной политики в России // От идеи Ломоносова к реальному освоению территорий Урала, Сибири и Дальнего Востока / под общ. ред. А. И. Татаркина, В. В. Кулешова, П. А. Мина-кира ; Ин-т экономики УрО РАН. Екатеринбург, 2009.
9. Alonso W. Location and Land Use. Cambridge, MA : Cambridge University Press, 1964.
10. Storper M. The sources of urban development: wages, housing, and amenity gaps across // American cities' Journal of Regional Science. 2012. Vol. 52, no. 1.
11. Strategic Planning: Chapter Leadership Handbook. 2006. Stock #01029 / APICS The Association for Operations Management. URL: http://www.apics.org/docs/cbox-partner-management/strategic-planning-chapter-leadership-handbook.pdf.
