CC BY
21
001: 10.24412/2072-4098-2022-12255-94-108 Региональное законодательство об органической продукции: состояние и проблемы
И.А. Игнатьева профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук (г. Москва)
Инна Анатольевна Игнатьева, [email protected]
Сельское хозяйство в Конституции Российской Федерации выделено в качестве отдельной области деятельности, которая осуществляется в рамках сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Это обусловливает развитие правового регулирования отношений, возникающих в области сельского хозяйства в целом и конкретно производства органической сельскохозяйственной продукции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации (региональном).
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об органической продукции) правовое регулирование отношений в области производства органической продукции осуществляется федеральными за-
конами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Иными словами, законодательство об органической продукции предусматривает два уровня 1 формирования и развития правового регулирования отношений, связанных с производством, хранением, транспортировкой, маркировкой и реализацией органической продукции (далее - отношения в области производства органической продукции 2).
В научной литературе большое внимание уделяется изучению правового регулирования отношений в области производства органической продукции (далее также - ор-гпродукция) на федеральном уровне, часто - в сравнении с другими странами 3. Законодательство регионов об органической продукции до сих пор исследовалось фрагментарно, в основном в части регулирования указанных отношений в некоторых ре-
В отличие от общего подхода к правовому регулированию отношений в сфере развития сельского хозяйства и устойчивого развития сельских территорий, определенного Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», уровень муниципального правотворчества исключен из сферы регулирования соответствующих отношений.
В Федеральном законе об органической продукции (ст. 1) предмет правового регулирования - отношения, связанные с производством, хранением, транспортировкой, маркировкой и реализацией органической продукции, - впоследствии (ст. 3) именуется сокращенно: «отношения в области производства органической продукции». Такое сокращение, как любая оговоренная условность, вполне допустимо, однако следует заметить, что используемое сокращенное наименование, по сути, приводит к потере представления о спектре видов деятельности, осуществляемой в отношении органической продукции.
См., например, Белякова З.Ю. Современные правовые формы обеспечения производства и оборота органической продукции // Техника и технология пищевых производств. 2018. Т. 48. № 3.
гионах 4. Вместе с тем комплексный анализ всех законодательных актов регионального уровня в аспекте наличия в них положений об органической продукции позволяет всесторонне охарактеризовать состояние регионального правового регулирования отношений в области производства органической продукции, выявить его особенности, значимые черты и типичные проблемы.
Надо отметить, что до появления Федерального закона об органической продукции правовое регулирование отношений в области производства такой продукции в специальных законодательных актах существовало в Краснодарском крае, Ульяновской и Воронежской областях. Сейчас такие законы признаны утратившими силу (при этом в Воронежской области и Краснодарском крае были приняты новые законы по этому же предмету правового регулирования, которые будут проанализированы далее). Иначе говоря, в этом случае субъекты Российской Федерации не реализовали механизм приведения существующего закона субъекта Российской Федерации в соответствие с вновь принятым федеральным законом, ранее предусматривавшийся в статье 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 5, а ныне определенный в статье 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно законодательству субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до приня-
тия федеральных законов. В случае если на федеральном уровне принят соответствующий федеральный закон, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с таким федеральным законом в течение трех месяцев со дня его официального опубликования.
В Республике Татарстан производство оргпродукции нашло отражение на законодательном уровне также ранее создания федерального законодательства об оргпро-дукции. В частности, Законом Республики Татарстан от 17 ноября 2016 года № 82-ЗРТ «Об отдельных мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов в Республике Татарстан» 6 среди мер, обеспечивающих качество и безопасность пищевых продуктов, материалов и изделий в регионе, обозначено содействие продвижению на рынке органической пищевой продукции, сырья и продовольствия (пункт 6 статьи 2 в первоначальной редакции, сейчас - пункт 3 этой статьи).
Утратившие силу региональные законы об органической продукции выполнили важную функцию для создания федерального законодательства об органической продукции. Так, в Законе Ульяновской области от 5 июля 2013 года № 106-30 «О мерах государственной поддержки производителей органических продуктов в Ульяновской области» было определено понятие «органический продукт», в нем же нашли краткое отражение основные принципы производства и переработки оргпро-дукции, заложены основы ведения реестра производителей органических продуктов на региональном уровне, введен статус производителей органических продуктов («органик-производитель»), закреплены
См., например, Тихомирова А.В. Государственная поддержка производства органической продукции в Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2021. Т. 21. № 3. С. 117-123.
Статья 3 указанного Федерального закона в настоящее время утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Анализ текстов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проведен при информационной поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4
5
меры материальной, информационной и методической поддержки производителей органических продуктов.
В соответствии с Законом Краснодарского края от 1 ноября 2013 года № 2826-КЗ «О производстве органической сельскохозяйственной продукции в Краснодарском крае» (утратил силу) дефиниции получили следующие правовые понятия: «органическая сельскохозяйственная продукция», «органические пищевые продукты», «производитель органической продукции», «производство органической продукции» и ряд других связанных с ними понятий. В нормах этого закона определялись цели и основные направления государственной политики в сфере производства органической продукции в регионе, были выделены и закреплены полномочия Законодательного Собрания и уполномоченного органа исполнительной власти Краснодарского края в сфере производства органической продукции. В законе были указаны принципы производства органической продукции и требования к ее производству в растениеводстве, животноводстве, при органическом производстве продукции ак-вакультуры. В этом же нормативном акте были установлены правила формирования системы добровольной сертификации производства органической продукции и маркировки такой продукции, ведения реестра производителей органической продукции, осуществления государственной поддержки производителей органической продукции, их информационного и методического обеспечения.
Содержание утратившего силу Закона Воронежской области от 30 декабря 2014 года № 226-ОЗ «О производстве органической сельскохозяйственной продукции в Воронежской области» во многом схоже с положениями названного Закона Краснодарского края. В нем дан почти аналогичный перечень правовых понятий и их определений, изложены принципы органическо-
го производства, основные направления государственной политики Воронежской области в сфере органического производства, полномочия органов государственной власти Воронежской области в названной сфере, сформулированы основные требования к органическому производству. В названном региональном акте содержатся правила о добровольной сертификации органического производства и маркировке органической продукции, ведении реестра производителей такой продукции, определены перечень мер их государственной поддержки, содержание информационного и методического обеспечения.
Следовательно, базовые правовые институты и механизмы регламентации деятельности производителей оргпродукции, применяемые в настоящее время в Федеральном законе об органической продукции, своей основой имели региональные правовые нормы, практику их применения. В сущности, даже то что в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законодательные акты, аналогов которым не существовало на федеральном уровне, можно расценивать как своего рода свидетельство наличия потребности в углублении правового регулирования на федеральном уровне, принятии специализированных по предмету законов. Таким образом, в этой ситуации проявился довольно редкий сегодня путь развития российского законодательства: не от федерального к региональному (как это бывает в преобладающем большинстве случаев), а напротив - субъекты Российской Федерации самим наличием отдельных региональных законодательных актов со специальным предметом правового регулирования определили круг проблем, для решения которых потребовалось их углубленное упорядочение на федеральном уровне 7.
В настоящее время в законах 38 субъектов Российской Федерации содержатся положения об оргпродукции, в том числе
7 Также см. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: Издательство МГУ, 2007. С. 154-159.
в специальных законах об органической продукции. Правда, эта цифра преимущественно не связана с наличием глубокого и оригинального правового регулирования отношений в области производства оргпро-дукции.
Среди законодательных актов субъектов Российской Федерации, так или иначе обращающихся к теме оргпродукции, выделяются несколько законов, регулирующих отношения в сфере обращения с оргпродукцией по существу, более системно и детально, чем другие. В этом ряду, несомненно, ведущее место занимают законы, прямо направленные на регулирование отношений в области производства оргпродукции. Эту группу образуют три региональных законодательных акта:
1) Закон Краснодарского края от 5 июля 2019 года № 4077-КЗ «О развитии производства органической продукции на территории Краснодарского края»;
2) Закон Воронежской области от 1 3 июля 2020 года № 80-О3 «О регулировании отдельных отношений в сфере производства органической продукции на территории Воронежской области»;
3) Закон Республики Татарстан от 5 мая 2021 года № 34-ЗРТ «О развитии производства органической продукции в Республике Татарстан».
Все эти акты невелики по объему, в них структурно выделены от 9 до 12 статей, что во многом соответствует объему и структуре Федерального закона об органической продукции с его 13 довольно краткими статьями, в том числе содержащими бланкетные нормы.
Сходство в объеме региональных законов и федерального закона отражается и в содержании первых. Все три региональных закона в их сопоставлении с Федеральным законом об органической продукции:
• повторяют за федеральным законом положения о предмете правового регулирования соответствующих отношений (в Законе Краснодарского края - «правовых отношений»);
• воспроизводят установление комплекса актов, регулирующих указанные отношения, с уточнением в виде ссылки на конкретный региональный закон;
• дублируют перечень правовых понятий из федерального закона (при этом в Законе Краснодарского края в соответствующий перечень добавлено понятие «уполномоченный орган исполнительной власти Краснодарского края в области производства органической продукции», а в Законе Республики Татарстан - понятие «производство органической продукции»);
• содержат статью о мерах государственной поддержки производителей оргпродукции (в Законе Воронежской области - «в сфере производства органической продукции»), причем только в Законе Краснодарского края эти меры систематизированы и конкретно обозначены непосредственно в законе об органической продукции.
Законы Воронежской области и Республики Татарстан воспроизводят нормы из статьи 8 Федерального закона об органической продукции, касающиеся переходного периода для создания органического сельского хозяйства и производства органической продукции и о запрете размещения маркировки оргпродукции на упаковке и таре продукции, произведенной в переходный период. При этом в статье 5 Закона Воронежской области дополнительно введено понятие «параллельное производство». В рамках такого производства производитель оргпродукции может иметь производственные единицы, на которых осуществляется и производство оргпродук-ции, и традиционное сельскохозяйственное производство. Также в рассматриваемом законе специально оговаривается условие раздельного хранения продукции и содержания животных при переходе к производству органической продукции в параллельном производстве. Несомненно, региональный законодатель основывается
на требовании, закрепленном в подпункте 1 пункта 1 статьи 4 Федерального закона об органической продукции, об обособлении производства органической продукции от производства продукции, не относящейся к органической.
В законах Краснодарского края и Воронежской области выделены по две статьи об информационном и методическом обеспечении, осуществляемом в сфере производства органической продукции либо в области органического сельского хозяйства, либо применительно к производителям ор-гпродукции. В Федеральном законе об органической продукции соответствующие правила объединены в одной статье. Во всех трех анализируемых региональных актах есть отдельные статьи, касающиеся полномочий региональных органов власти в сфере производства оргпродукции. Кроме того, в двух из этих законодательных актов содержатся положения об ассоциациях (союзах) производителей органической продукции. Согласно статье 10 Закона Республики Татарстан «О развитии производства органической продукции в Республике Татарстан», указанные субъекты могут привлекаться на добровольной основе к участию в формировании и реализации государственной политики Республики Татарстан в области производства оргпродукции. Условием такого участия является осуществление ассоциациями и союзами деятельности в Республике Татарстан. Как установлено в статье 10 Закона Краснодарского края «О развитии производства органической продукции на территории Краснодарского края» ассоциации (союзы) производителей органической продукции, осуществляющие свою деятельность на территории Краснодарского края, привлекаются к участию в формировании и реализации государственной политики в области развития производства органической продукции в Краснодарском крае также на добровольной основе уполномоченным органом исполнительной власти. Причем формы участия ассоциаций и союзов заранее предусмотрены зако-
ном, хотя перечень этих форм не является исчерпывающим. Названные ассоциации и союзы могут, в частности, участвовать в разработке проектов нормативных правовых актов Краснодарского края в области производства органической продукции, а также в обобщении и распространении достижений науки и техники, российского и иностранного опыта в области производства органической продукции, равно как в области развития систем сертификации производства оргпродукции. Помимо этого, ассоциации и союзы производителей органической продукции могут представлять необходимую информацию для формирования и реализации региональной политики в области развития производства такой продукции.
В целом надо признать, что правовые средства для развития производства орг-продукции в законодательстве Краснодарского края подобраны наиболее комплексно и разносторонне в сравнении с законодательством об органической продукции других субъектов Российской Федерации. Задача развития органического сельского хозяйства нашла отражение в правовых нормах комплекса законов о сельскохозяйственной деятельности, принятых в крае. Так, соответствующие законоположения содержатся в законах Краснодарского края от 28 ноября 2014 года № 3062-K3 «О регулировании отдельных отношений в сфере семеноводства на территории Краснодарского края», от 5 июня 2017 года № 3626-K3 «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края с отраслевыми союзами (ассоциациями) и иными некоммерческими организациями агропромышленного комплекса Краснодарского края», от 7 июня 2004 года № 725-КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края», от 4 марта 2015 года № 3123-КЗ «О предоставлении юридическим лицам земельных участков, которые находятся в государственной собственности Краснодарского края или муниципаль-
ной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов для размещения (реализации) масштабных инвестиционных проектов, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения».
Регулирование отношений в сфере обращения с органической продукцией в городе Санкт-Петербурге и Саратовской области получило подробное закрепление не посредством принятия законов об органической продукции, а через внесение пространных дополнений в законодательные акты о сельском хозяйстве. Следует отметить, что такой подход к региональному развитию законодательства об органической продукции обоснован только в части понимания органической продукции как сельскохозяйственной продукции 8.
Согласно Закону Саратовской области от 4 ноября 2003 года № 68-ЗСО «О государственной поддержке производства и реализации сельскохозяйственной продукции (в том числе органической продукции) в Саратовской области» в качестве специального инструмента развития производства органической продукции предусмотрено сельскохозяйственное страхование. При этом в соответствии со статьей 3 указанного закона сельскохозяйственными страхователями являются граждане, производящие сельскохозяйственную продукцию (в том числе органическую) в личных подсобных хозяйствах, а также сельскохозяйственные товаропроизводители, заключившие договоры страхования урожая сельскохозяйственных культур, животных и птицы. Оказание им государственной поддержки осуществляется в соответствии с порядком, установленным Правительством области. Кроме того, этим законодательным актом сформирована система мер экономического стимулирования реализации сельскохозяйственной продукции, включая органическую. Так, среди задач
Закона Саратовской области (ст. 1) выделены следующие задачи:
• осуществление государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;
• создание условий для использования банковских кредитов в процессе реализации сельскохозяйственной продукции (в том числе органической), сырья и продовольствия;
• обеспечение продвижения сельскохозяйственной продукции (в том числе органической) от производителя к потребителю.
Согласно статьям 5, 7, 8 и 9.1 этого закона уполномоченные органы исполнительной власти Саратовской области должны:
• обеспечить содействие развитию рыночной инфраструктуры и разработку предложений по проведению закупочных и товарных интервенций в Саратовской области, осуществлять такие интервенции;
• оказывать содействие получению кредитов в государственных и коммерческих кредитных организациях, получению техники и оборудования по договорам лизинга в ходе реализации государственных программ Российской Федерации и государственных программ Саратовской области;
• осуществлять в пределах средств, предусмотренных законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, субсидирование за счет средств областного бюджета части процентной ставки по краткосрочным и долгосрочным кредитам, полученным субъектами, принимающими участие в реализации сельскохозяйственной продукции (в том числе органической), сырья и продовольствия и в сельскохозяйственном страховании;
• предоставлять компенсации сельскохозяйственным страхователям части
См.: Минина Е.Л. Формирование законодательства об органическом сельскохозяйственном производстве // Черные дыры в российском законодательстве. 2020. № 2. С. 84.
уплаченной ими страховой премии (страховых взносов) по договорам страхования урожая сельскохозяйственных культур, животных и птицы;
• авансировать закупки сельскохозяйственной продукции (в том числе органической), сырья и продовольствия для государственных нужд Саратовской области.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 25 декабря 201 5 года № 841-168 «Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге» одной из целей поддержки сельскохозяйственного производства является переход к органическому сельскому хозяйству и производству органической продукции. Среди задач поддержки сельскохозяйственного производства обозначены следующие задачи (ст. 3):
• увеличения объемов производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Санкт-Петербурге с увеличением доли органической продукции;
• содействие внедрению правил ведения органического сельского хозяйства и производства органической продукции, установленных действующими в Российской Федерации национальными, межгосударственными и международными стандартами в сфере производства органической продукции.
Определение ассортимента, объема и сроков поставок органической продукции, а также развитие соответствующей добровольной системы сертификации отнесены в статье 4 рассматриваемого закона к основным направлениям обеспечения продовольственной безопасности. В статье 7 Закона Санкт-Петербурга выделены отдельные полномочия правительства Санкт-Петербурга, касающиеся органической продукции. В частности, к полномочиям регионального правительства отнесено содействие ускорению развития инфра-
структуры, необходимой для соблюдения требований к производству органической продукции. Также направление на содействие производству оргпродукции отражено в законоположениях о мониторинге состояния продовольственной безопасности и поддержке сельскохозяйственного производства, о развитии добровольной системы сертификации органической продукции и о ее маркировке, об информационном обеспечении продовольственной безопасности, изложенных в статьях 8, 11 и 13 соответственно.
К сожалению, в ряде других субъектов Российской Федерации после принятия Федерального закона об органической продукции региональные законодатели ограничились внесением в соответствующие перечни направлений государственной поддержки сельскохозяйственного производства, содержащиеся в региональных законах о развитии сельского хозяйства либо о поддержке сельскохозяйственного производства, пункта о поддержке развития органического сельского хозяйства и производителей оргпродукции, то есть фактически тривиально продублировали в своих законах изменения, внесенные в подпункт 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона о развитии сельского хозяйства. По такому пути развития законодательства об органической продукции на региональном уровне пошли десять субъектов Российской Федерации (Владимирская, Ленинградская, Мурманская, Оренбургская, Ростовская, Томская области, Чеченская и Удмуртская республики, Еврейская автономная область, Хабаровский край). В Кемеровской области региональный законодатель еще и сократил формулировку соответствующего направления осуществления государственной поддержки только до развития органического сельского хозяйства. В Законе Республики Крым от 6 июля 2015 года № 134-ЗРК/2015 «О развитии сельского хозяйства в Республике Крым» предпринят тот же подход, но с более взвешенным формулированием направления государствен-
ной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, приближенным к условиям и задачам развития региона. Такое направление обозначено как «содействие росту конкурентоспособности и продвижению сельскохозяйственной органической продукции, произведенной субъектами малого предпринимательства агропромышленного комплекса Республики Крым, на рынки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (подп. 19 п. 1 ст. 7).
В статье 10 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 года № 367-19-ОЗ «О государственной поддержке сельского хозяйства в Архангельской области и разграничении полномочий органов государственной власти Архангельской области по регулированию отношений в сфере рыболовства и аквакультуры (рыбоводства)» уточнено содержание государственной поддержки в части обеспечения развития органического сельского хозяйства. В частности, определено, что сельскохозяйственным товаропроизводителям, являющимся собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земель сельскохозяйственного назначения в Архангельской области, предоставляются субсидии на развитие органического сельского хозяйства. Такое развитие рассматривается в числе возможных направлений осуществления государственной поддержки в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Законе Тюменской области от 28 декабря 2004 года № 305 «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Тюменской области». Согласно Закону Краснодарского края от 28 января 2009 года № 1690-КЗ «О развитии сельского хозяйства в Краснодарском крае» государственная поддержка за счет средств краевого бюджета осуществляется в виде возмещения части затрат, связанных с сертификацией сельскохозяйственной органической продукции и организацией процесса ее производства в соответствии с российскими и международными стандартами. Интересно, что
в Законе Красноярского края от 21 февраля 2006 года № 17-4487 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса края и развития сельских территорий края» установлен детальный порядок возмещения части затрат на производство органической продукции и оформление сертификата соответствия через субсидии, но исключительно при производстве такой продукции в области растениеводства, к тому же поставляемой на экспорт.
В Законе Сахалинской области от 15 июля 2011 года № 81-ЗО «О развитии сельского хозяйства Сахалинской области» конкретизируется, что государственная поддержка, получаемая сельскохозяйственными товаропроизводителями в целях реализации государственной политики, направленной на развитие органического сельского хозяйства, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации связана с проведением мероприятий, определенных государственной программой Сахалинской области в сфере развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Подобная же связь между осуществлением государственной поддержки развития органического сельского хозяйства и планированием региональными программами определенных мероприятий отражена в нормах законодательства Республики Башкортостан и Красноярского края.
Реализация мер государственной поддержки производства органической продукции обеспечивается предметным выделением бюджетных средств в законах о региональных бюджетах. В частности, Законом Красноярского края от 1 0 декабря 2020 года № 10-4538 «О краевом бюджете на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов» на 2021, 2022 и 2023 годы выделены суммы 8143,1, 8667,6 и 8667,6 тысячи рублей соответственно на субсидирование возмещения части затрат на производство оргпродукции в области растениеводства, поставляемой на экспорт. Указанные суммы выделяются в рамках подпрограммы
«Развитие отраслей агропромышленного комплекса» краевой государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия».
В то же время в ряде региональных законов о бюджете выделение сумм на производство оргпродукции не обусловлено конкретными программными документами. Так, в структуре расходов бюджета Республики Татарстан предусмотрены субсидии на развитие производства оргпродукции в размере по 20 миллионов рублей на 2022 и 2023 годы, а также в размере 25 миллионов рублей на 2024 год 9. Статьей 15 Закона Воронежской области от 26 декабря 2020 года № 129-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» установлено, что в 2021 году предоставляются субсидии на развитие производства оргпродукции за счет средств областного бюджета.
Представляется в определенной мере внутренне несогласованным наблюдаемое в нескольких региональных законах закрепление разнонаправленных целей осуществления государственной поддержки развития сельского хозяйства. Так, в статье 11 Закона Республики Башкортостан от 31 октября 2007 года № 472-з «О развитии сельского хозяйства в Республике Башкортостан» государственная поддержка одновременно предусмотрена для таких целей, как стимулирование применения удобрений и развитие органического сельского хозяйства. Тождественное смешение оснований для государственной поддержки следует из статьи 11 Закона Чувашской Республики от 29 сентября 2014 года № 49 «О развитии сельского хозяйства в Чувашской Республике». В Законе Приморского края от 30 мая 2007 года № 78-КЗ «О развитии сельского хозяйства в Приморском крае» в одном перечне мер государственной поддержки оказались субсидирование части расходов, произведенных сельскохо-
зяйственными товаропроизводителями на приобретение средств химизации, на приобретение, хранение и применение средств защиты растений по борьбе с особо опасными вредителями, болезнями сельскохозяйственных растений, карантинными сорными растениями, и субсидирование части расходов, понесенных на производство ор-гпродукции.
Учитывая, что в соответствии со статьей 4 Федерального закона об органической продукции установлен запрет на применение агрохимикатов, пестицидов, антибиотиков, стимуляторов роста и откорма животных, гормональных препаратов, за исключением тех, которые разрешены к применению действующими в Российской Федерации национальными, межгосударственными и международными стандартами в сфере производства органической продукции, в некоторых случаях применяемые средства химизации, удобрения могут оказаться элементарно недопустимыми при производстве оргпродукции. Также Федеральным законом об органической продукции из возможных средств борьбы с вредителями, болезнями растений и животных предусмотрены исключительно средства биологического происхождения.
Понятно, что меры государственной поддержки в рассматриваемых случаях распространяются на развитие сельского хозяйства в целом, включая органическое, но подобное изложение «скопом», без подразделения по способам ведения сельского хозяйства неизбежно приводит к их сопоставлению и фиксированию содержательного внутреннего противоречия. Очевидно, приоритеты среди направлений развития сельского хозяйства в подобных случаях нуждаются в более четком осмысливании и отражении в праве.
Отдельные субъекты Российской Федерации при внесении изменений в свои законы о развитии сельского хозяйства и его государственной поддержке наряду с ду-
См.: приложения 6-8 к Закону Республики Татарстан от 25 ноября 2021 года № 86-ЗРТ «О бюджете Республики Татарстан на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».
9
блированием подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона о развитии сельского хозяйства в перечне основных направлений государственной поддержки одновременно дополнили их некоторыми другими краткими по содержанию положениями об оргпродукции, имеющими, как правило, столь же общий характер.
Так, в законы о развитии сельского хозяйства и его государственной поддержке Республики Тыва, Краснодарского, Красноярского и Приморского краев, Архангельской, Вологодской, Нижегородской областей наряду с указанным изменением были включены некоторые правовые понятия, связанные со сферой обращения с оргпро-дукцией. В Законе Республики Тыва от 28 декабря 2007 года № 427 ВХ-2 «О развитии сельского хозяйства в Республике Тыва», а также в уже названных законах Краснодарского, Красноярского, Приморского краев и Архангельской области упоминание оргпродукции дано в понятии «сельскохозяйственные товаропроизводители», точно так же, как это сделано в статье 3 Федерального закона о развитии сельского хозяйства. В Законе Нижегородской области от 31 июля 2018 года № 74-З «О развитии сельского хозяйства в Нижегородской области» вслед за Федеральным законом об органической продукции повторены определения понятий «органическая продукция», «органическое сельское хозяйство», «производители органической продукции». В то же время в уже упомянутом Законе Красноярского края № 17-4487 введено специальное правовое понятие «органическая продукция в области растениеводства» и раскрыто его содержание.
В статье 3 Закона Вологодской области от 8 мая 2013 года № 3047-ОЗ «О развитии сельского хозяйства в Вологодской области» и статье 3 Закона Саратовской области «О государственной поддержке производства и реализации сельскохозяйственной продукции (в том числе органической продукции) в Саратовской области» сделаны уточнения, что ряд понятий, используемых
в этих законах, применяются в том определении, которое дано в Федеральном законе об органической продукции. Такая отсылка, в сущности, не имеет смысла, так как федеральный закон с его комплексом правовых понятий и их дефиниций действует на всей территории Российской Федерации, включая территорию конкретного субъекта Российской Федерации, но представляется, по крайней мере, формально более корректной, чем простое дублирование понятий и их определений из федерального законодательства на уровне закона субъекта Российской Федерации.
Показательно, что в законах Свердловской области и Ямало-Ненецкого автономного округа о государственной поддержке сельскохозяйственной деятельности орг-продукция упоминается лишь в части дублирования федерального законодательного определения сельскохозяйственных товаропроизводителей (статья 3 Закона Свердловской области от 4 февраля 2008 года № 7-ОЗ «О государственной поддержке юридических и физических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и (или) закупку сельскохозяйственной продукции, пищевых лесных ресурсов, в Свердловской области», статья 5 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2012 года № 160-ЗАО «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа»). Иными словами, региональный законодатель, в сущности, практически не развивает регулирование отношений в области производства оргпродукции.
В Законе Московской области от 29 июня 2021 года № 120/2021-ОЗ «О развитии сельского хозяйства в Московской области» в дополнение к определению отдельного направления государственной поддержки в части развития органического сельского хозяйства и производителей орг-продукции соответствующие положения
нашли отражение в целях аграрной политики. Так, в статье 4 названного регионального закона в ряду основных целей аграрной политики Московской области выделена цель развития органического сельского хозяйства.
В статье 17 Закона Республики Дагестан от 24 декабря 2007 года № 73 «О развитии сельского хозяйства в Республике Дагестан», помимо перечня направлений государственной поддержки, оргпродукция упоминается при установлении правил по информационному обеспечению в сфере сельского хозяйства. В частности, в соответствующую систему информационного обеспечения включена информация о состоянии развития органического сельского хозяйства и производства органической продукции. Такая же информация рассматривается в системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства в Чувашской Республике, как это следует из статьи 13 Закона Чувашской Республики от 29 сентября 2014 года № 49 «О развитии сельского хозяйства в Чувашской Республике». В Приморском крае аналогичная информация составляет сведения, включаемые в доклад о состоянии сельского хозяйства, ежегодно представляемый Правительством региона в Законодательное Собрание (статья 11 Закона «О развитии сельского хозяйства в Приморском крае»).
В десяти субъектах Российской Федерации развитие органического сельского хозяйства и поддержка производства органической продукции предусмотрены в стратегиях социально-экономического развития конкретного региона, утвержденных или принятых специальным региональным законом (Кемеровская, Курская, Липецкая и Тюменская области, Республика Северная Осетия - Алания, Чувашская Республика, Республика Бурятия, Республика Татар-
стан, Алтайский и Ставропольский края). Следовательно, правовые положения таких документов стратегического планирования имеют юридическую силу регионального закона.
Отношения в сфере обращения с органической продукцией регулируются не только законодательными актами, но и нормативными актами органов исполнительной власти регионов. Например, стратегии социально-экономического развития регионов, содержащие положения о производстве органической продукции и развитии органического сельского хозяйства, в ряде субъектов Российской Федерации утверждаются на уровне регионального правительства. В частности, Стратегия социально-экономического развития Республики Алтай на период до 2035 года утверждена постановлением Правительства Республики Алтай от 13 марта 2018 № 60.
Актами органов исполнительной власти обеспечивается детализация правового регулирования отношений в области производства оргпродукции. Так, в Республике Мордовия региональным Министерством сельского хозяйства и продовольствия утверждено Положение о Рабочей группе Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия по созданию условий для устойчивого развития производства и реализации органической продукции 10. Согласно постановлению главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2012 года № 1260 из краевого бюджета на поддержку производителей сельскохозяйственной продукции выделяется грант «Агростар-тап», одним из критериев для предоставления которого рассматривается наличие в проекте создания и (или) развития хозяйства мероприятий по производству органической продукции. В целях популяризации производства и потребления органической
10 См. приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия от 1 ноября 2021 года № 390-П «Об утверждении Положения и состава Рабочей группы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия по созданию условий для устойчивого развития производства и реализации органической продукции».
продукции на территории Белгородской области Правительством области установлен День производителя органической продукции, который должен праздноваться ежегодно с организацией встреч, проведением выставок и ярмарок органической продукции и иных продуктов здорового питания, а также других акций 11.
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации об органической продукции остается в большинстве своем несформированным. Чаще всего упоминание органической продукции, ее производства в региональных законах имеет исключительно разовый характер.
Принятие в отдельных субъектах Российской Федерации законов об органической продукции или существенное дополнение законов о сельском хозяйстве нормами об органической продукции не привело к самостоятельности правового регулирования, способного обеспечить региональными нормами решение конкретных проблем территорий, производителей, учесть географические и климатические особенности, предусмотреть актуальные экономические, социальные, экологические вызовы. Сомнительной выглядит, например, одинаковость подходов к поощрению производства органической продукции в регионах с разными климатическими и экономическими условиями, тогда как специалисты справедливо подчеркивают, что регионы с умеренным климатом и развитым традиционным сельским хозяйством должны учитывать снижение урожайности на 20-30 процентов в случае перехода к органическому растениеводству 12.
Изученные региональные законы по структуре, содержанию статей преимуще-
ственно копируют положения Федерального закона об органической продукции. В результате эти законы во многом схожи 13, и соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству сводится до простого дублирования федеральных законоположений. Однако «соответствие нельзя понимать как создание региональных копий - в этом случае не было бы смысла в региональном законодательстве как таковом» 14. Действительно, при наличии Федерального закона об органической продукции, действующего на всей территории Российской Федерации, смысл в создании подобных законов-копий отсутствует, если в них не отражена конкретная специфика региона.
На фоне этой типичной проблемы законодательства субъектов Российской Федерации об органической продукции особенности регионов учтены в наиболее ясном виде в нормах, определяющих компетенцию органов государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации. В сущности, правильнее было бы именовать подобные законы законами о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не дополнять их без надобности текстами из федерального законодательства. Следует отметить и то, что некоторые единичные особенности правового регулирования по отношению к общим подходам Федерального закона об органической продукции повторяются одновременно в двух-трех региональных законодательных актах. Иными словами, региональные законодатели практикуют использование опыта других регионов для развития своего законодательства.
11 См. распоряжение Правительства Белгородской области от 10 июня 2019 года № 335-рп «О проведении Дня производителя органической продукции».
12 См. Чупина И.П., Воронина Я.В. Возрождение российского рынка органической продукции // Аграрный вестник Урала. 2019. № 4. С. 97.
13 «Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика «усиления» действия федерального закона законом субъекта Российской Федерации принижает роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже» (Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 15).
14 Васильева М.И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды: пособие по региональной экологической политике. М.: Акрополь, ЦЭПР, 2004. С. 18.
Также есть примеры текстуального расхождения законодательства субъектов Российской Федерации об органической продукции с федеральным законодательством. Значительную их часть составляют положения с несколько измененными формулировками положений, содержащихся в федеральном законодательстве (в основном положения, касающиеся закрепления целей, задач правового регулирования или конкретной деятельности, определения некоторых правовых понятий, преимущественно связанных с понятиями, отраженными на федеральном уровне).
Следует отметить и отдельные случаи учета экономических и иных особенностей конкретного региона в правовом регулировании, когда в законах и иных нормативных актах отражаются реалии субъекта Российской Федерации, предпринимается попытка найти решение возникающих практических вопросов, касающихся перехода сельскохозяйственного производителя на производство органической продукции (здесь уместно подчеркнуть регулирование ведения «параллельного производства»). В этом ряду - нормы, предусматривающие субсидирование сертификации органической продукции, особенности предоставления земельных участков производителям органической продукции, способствование закупкам органической продукции, кредитованию ее производства и т. д. Только подобная специфика правового регулирования имеет подлинное значение при развитии законодательства об органической продукции на региональном уровне.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными
в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).
2. Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 32 (ч. 1), ст. 5073.
3. О развитии сельского хозяйства : Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1 (ч. 1), ст. 27.
4. Белякова З. Ю. Современные правовые формы обеспечения производства и оборота органической продукции // Техника и технология пищевых производств. 2018. Т. 48. № 3. С. 140-151. Р01: 10.21603/20749414-2018-3-140-151.
5. Тихомирова А. В. Государственная поддержка производства органической продукции в Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2021. Т. 21. № 3. С. 117-123. Р01: 10.14529/^210317.
6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1 999 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст. 5005.
7. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2021, № 52 (ч. 1), ст. 8973.
8. Об отдельных мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов в Республике Татарстан : Закон Республики Татарстан от 17 ноября 2016 года № 82-ЗРТ.
9. О мерах государственной поддержки
Доступ к законодательным актам из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» иное.
если не указано
*
производителей органических продуктов в Ульяновской области : Закон Ульяновской области от 5 июля 2013 года № 106-ЗО.
10. О производстве органической сельскохозяйственной продукции в Краснодарском крае : Закон Краснодарского края от 1 ноября 2013 года № 2826-КЗ.
11. О производстве органической сельскохозяйственной продукции в Воронежской области : Закон Воронежской области от 30 декабря 2014 года № 226-ОЗ.
12. Игнатьева И. А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М. : Издательство МГУ, 2007. 384 с.
13. О развитии производства органической продукции на территории Краснодарского края : Закон Краснодарского края от
5 июля 2019 года № 4077-КЗ.
14. О регулировании отдельных отношений в сфере производства органической продукции на территории Воронежской области : Закон Воронежской области от 13 июля 2020 года № 80-ОЗ.
15. О развитии производства органической продукции в Республике Татарстан : Закон Республики Татарстан от 5 мая 2021 года № 34-ЗРТ.
16. Минина Е. Л. Формирование законодательства об органическом сельскохозяйственном производстве // Черные дыры в российском законодательстве. 2020. № 2. С. 84-85.
17. О государственной поддержке производства и реализации сельскохозяйственной продукции (в том числе органической продукции) в Саратовской области : Закон Саратовской области от 4 ноября 2003 года № 68-ЗСО.
18. Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге : Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года № 841-168.
19. О развитии сельского хозяйства в Республике Крым : Закон Республики Крым от
6 июля 2015 года № 134-ЗРК/2015.
20. О государственной поддержке сель-
ского хозяйства в Архангельской области и разграничении полномочий органов государственной власти Архангельской области по регулированию отношений в сфере рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) : Закон Архангельской области от 27 июня 2007 года № 367-19-ОЗ.
21. О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Тюменской области : Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года № 305.
22. О развитии сельского хозяйства в Краснодарском крае : Закон Краснодарского края от 28 января 2009 года № 1690-КЗ.
23. О государственной поддержке агропромышленного комплекса края и развития сельских территорий края : Закон Красноярского края от 21 февраля 2006 года № 17-4487.
24. О развитии сельского хозяйства Сахалинской области : Закон Сахалинской области от 15 июля 2011 года № 81-ЗО.
25. О краевом бюджете на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов : Закон Красноярского края от 1 0 декабря 2020 года № 10-4538.
26. О бюджете Республики Татарстан на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов : Закон Республики Татарстан от 25 ноября 2021 года № 86-ЗРТ.
27. Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов : Закон Воронежской области от 26 декабря 2020 года № 129-ОЗ.
28. О развитии сельского хозяйства в Республике Башкортостан : Закон Республики Башкортостан от 31 октября 2007 года № 472-з.
29. О развитии сельского хозяйства в Чувашской Республике : Закон Чувашской Республики от 29 сентября 2014 года № 49.
30. О развитии сельского хозяйства в Приморском крае : Закон Приморского края от 30 мая 2007 года № 78-КЗ.
31. О развитии сельского хозяйства в Республике Тыва : Закон Республики Тыва от 28 декабря 2007 года № 427 ВХ-2.
32. О развитии сельского хозяйства в
Краснодарском крае : Закон Краснодарского края от 28 января 2009 года. № 1690-КЗ.
33.О развитии сельского хозяйства в Нижегородской области : Закон Нижегородской области от 31 июля 2018 года № 74-З.
34.О развитии сельского хозяйства в Вологодской области : Закон Вологодской области от 8 мая 2013 года № 3047-ОЗ.
35. О государственной поддержке юридических и физических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и (или) закупку сельскохозяйственной продукции, пищевых лесных ресурсов, в Свердловской области : Закон Свердловской области от 4 февраля 2008 года № 7-ОЗ.
36. О государственной поддержке агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа : Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2012 года № 160-ЗАО.
37.О развитии сельского хозяйства в
Московской области : Закон Московской области от 29 июня 2021 года № 120/2021-ОЗ.
38. О развитии сельского хозяйства в Республике Дагестан : Закон Республики Дагестан от 24 декабря 2007 года № 73.
39.О развитии сельского хозяйства в Чувашской Республике : Закон Чувашской Республики от 29 сентября 2014 года № 49.
40. Чу пина И. П., Воронина Я. В. Возрождение российского рынка органической продукции // Аграрный вестник Урала. 2019. № 4. С. 96-100. й01: 10.32417/article_5cfa05 49298Ь52.06731440.
41. Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12-22.
42. Васильева М. И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды : пособие по региональной экологической политике. М. : Акрополь ; Центр экологической политики России, 2004. 253 с.
Q РОСЭКР
^^^^^ ОЦЕНКА СОБСТВЕННОСТИ
ЗАО «Развитие и организация специалистов-экспертов комплексной оценки» (РОСЭКО) основано в 1997 году, работает на всей территории России и СНГ во всех отраслях промышленности
НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМПАНИИ
♦ Оценка различных объектов: о предприятий (бизнеса)
о ценных бумаг о инвестиционных проектов
о интеллектуальной собственности и объектов авторского права о недвижимости, машин, оборудования, транспортных средств, движимого имущества
♦ Консалтинговые услуги в области инновационной деятельности, комплексной оценки рисков (анализ «бюджетной надежности»)
♦ Активное участие в формировании и развитии методической базы оценочной деятельности в России
Наши координаты:
125284, г. Москва, Хорошевское шоссе, д. 38, корп. 1, эт. 3, ком.13 Сайт: www.roseco.ru e-mail: [email protected] Тел./факс: (495) 984-74-51, 984-74-52
