CC BY
271
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2007. № 1. С. 69-74. © А.Г. Бреусова, 2007
УДК 338.2
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
А.Г. Бреусова
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
In the article the estimation is given to federal regional politics. There are presented statistical data of the skewness regional development. The theory poles of growth as the perspective approach to earring out of a regional politics is discribed.
Социально-экономическое развитие территорий является важным направлением государственного регулирования. Вплоть до настоящего момента основное внимание в рамках регулирования развития территорий уделяется совершенствованию межбюджетных отношений, которые в России служат в основном для снижения различий между регионами в их возможности финансировать текущие расходы, но не для изменений пропорций в экономическом развитии территорий. Роль федеральных целевых программ развития отдельных территорий остается незначительной, а их количество мало. В этой связи остается немало вопросов, которые необходимо решить. Во-первых, возможно ли сократить диспропорции в уровне развития отдельных регионов без проведения соответствующей федеральной политики? Во-вторых, какова направленность проводимой политики? Отсутствие ответов на вышеперечисленные вопросы препятствует созданию эффективной системы государственного регулирования территориального развития и представляет угрозу национальной безопасности РФ.
Государственная региональная политика -один из основных элементов общей стратегии экономического и социального развития страны. Региональную политику государства можно определить как систему мер и действий органов государственной власти и управления, направленных на развитие территорий с целью создания оптимальных условий жизни населения, достижения территориальной справедливости и максимально эффективного развития страны и регионов. Цели и задачи региональной политики отражают приоритеты государственного регулирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической и социально-экономической конъюнктуры. На каждом этапе развития страны региональная политика отличалась определенными особенностями. В дореформенный период государственная региональная политика носила вспомогательный характер, обеспечивая интере-
сы министерств и ведомств. Она сосредотачивалась вокруг размещения предприятий (и необходимых для их функционирования объектов социальной и производственной инфраструктуры) и была направлена на выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, преимущественно окраинных территорий (однако и это осуществлялось в основном с целью освоения минерально-сырьевых ресурсов или защиты государственных интересов, стратегических или геополитических). В современных условиях основной целью региональной политики в РФ является влияние на социально-экономическое развитие территорий в целях обеспечения во всех регионах РФ равноценных условий жизни.
Предмет федеральной региональной политики составляют территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами Федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. Нормативноправовую базу проведения региональной политики государства определяет Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 806 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Этим Указом утверждены основные положения, цели и задачи региональной политики [7]. Но названный закон носит декларативный характер и не имеет прямого действия. Ситуация усугубляется тем, что и в научных публикациях, и в обществе отсутствует ясное представление о том, на решение каких конкретно задач должно быть нацелено государственное регулирование. В современной теории и практике получили большое распространение два основных подхода к построению государственной региональной политики: «политика выравнивания» уровней развития регионов и «теория полюсов роста».
Политика выравнивания (сбалансированное региональное развитие) - это поддержка отдельных регионов в целях ускоренного развития путем перераспределения средств федерального бюджета в их пользу на определенный
период времени за счет других регионов. Данная концепция строится на том основании, что рассредоточенное размещение промышленного потенциала по территории страны приведет к созданию собственной производственной базы в каждом городе или населенном пункте и, следовательно, поможет удержать местное население от миграции в высокоразвитые регионы. Объективными основаниями для ее проведения являются экологические катастрофы, экономическая депрессия, неблагоприятные условия и т. д. Примером проведения «политики выравнивания» является приоритетное финансирование восточных земель Германии после ее объединения в начале 1990-х гг. [6]
Теория полюсов роста явилась методологической основой французской модели перестройки территориальной структуры управления в 1970-е гг. Впервые теория полюсов роста была выдвинута видным французским экономистом Ф. Перру. Суть этой теории сводится к констатации и объяснению неравномерности социально-экономического развития, которое в пространственном плане выступает в виде образования «полюсов», «зон роста», способных оказывать сильное воздействие на основные факторы производства - капитал и рабочую силу. С точки зрения названной теории, региональное развитие не является повсеместным процессом, протекающим одновременно повсюду, а проявляется в отдельных «точках» или «полюсах роста» с различной степенью интенсивности. Теория полюсов роста рассматривает развитие как поляризующийся процесс (т. е. ему свойственна тенденция к образованию пространственных концентраций активности и роста с одновременным нарушением сложившегося равновесия между отраслями и регионами). Согласно этой теории, образование «полюсов роста» происходит только в том случае, когда имеется ключевая (ведущая) отрасль промышленности, относящаяся к наиболее динамичным отраслям, или когда имеются благоприятные условия для интенсивного внедрения достижений научно-технического прогресса. Однако не всякий региональный промышленный комплекс или научно-технический центр является «полюсом роста». Такими они могут стать в том случае, если промышленная структура (наряду с ключевой отраслью) включает ряд ведущих наиболее прогрессивных отраслей, способных оказывать формирующее влияние на окружающую территорию и имеющих темпы роста, превышающие средненациональные, т. е. отрасли с так называемым эффектом мультипликации. Особую известность и значение в последнее время приобрела теория
конкурентных преимуществ М. Портера, развивающая теорию полюсов роста [5]. Теория конкурентных преимуществ основана на анализе точек роста, т. е. городов и крупных производств, способных породить процесс кластеризации экономики региона. Под процессом кластеризации экономики региона понимают процесс инициации развития смежных производств группы предприятий на базе заказов предприятия - лидера, очага роста. Проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне является частью программы развития Российской Федерации. Кластерная политика - укрепление взаимосвязей (интеграции) между экономическими субъектами - участниками кластера. Основная цель кластера - реализация крупного проекта, который не под силу одному предприятию. Под кластером понимается сеть независимых производственных, сервисных фирм, включая их поставщиков, создателей технологий и ноу-хау (университеты, научно-исследовательские институты, инжиниринговые центры), связующих рыночных институтов и потребителей, взаимодействующих друг с другом в рамках единой цепочки создания стоимости.
Поскольку современная Россия имеет предельно устаревшую систему расселения и размещения производительных сил и значительная часть производительных сил размещена в соответствии с проектом советской индустриализации, потери от неэффективной пространственной организации оцениваются в 3 % в год от ВВП России [2]. Другим доводом в пользу ориентации государственной политики на поиск и развитие точек роста экономики являются следующие причины. Основным средством реализации региональной политики в Российской Федерации в настоящее время являются федеральные целевые программы. Но применение федеральных целевых программ как выравнивающего инструмента вызывает следующие острые проблемы:
1) отсутствие однозначного отнесения тех или иных программ к региональным. Например, в 2002 г. в региональные программы попала подпрограмма «Сохранение и развитие исторического центра г. Казани» как часть региональной программы «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года»;
2) стихийный характер распределения инвестиций из федерального бюджета по субъектам Российской Федерации;
3) отсутствие четких критериев для отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными сред-
ствами. Так, в перечень поддерживаемых регионов попадают самые разные по своему социально-экономическому развитию субъекты Российской Федерации. В 2002 г. появляется федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие республики Татарстан», затем появляется программа развития республики Башкортостан. В структуре промышленного производства республики Татарстан доминирует топливная промышленность, химическая, нефтехимическая. Республика входит в десятку субъектов РФ, лидирующих по объемам промышленного производства в расчете на душу населения. Республика Башкортостан также входит в десятку субъектов РФ, лидирующих по объему промышленного производства. ВРП республики Башкортостан приближен к среднероссийскому значению (по данным за 2003-2005 гг.). Таким образом, если бы существовали четкие критерии отбора, то федеральные программы по поддержке Татарстана и Башкортостана вряд ли бы появились. В таблице 1 отражен объем финансирования федеральных целевых программ согласно федеральным бюджетам 2002 и 2006 г.
Остановимся более подробно на программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года». Программа предназначена для предоставления инвестиционной помощи всем субъектам Федерации, которые в ней нуждаются. Официальная
цель программы - сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации т. е. приближение отстающих регионов к наиболее развитым по основным социально-экономическим показателям, повышение в дальнейшем бюджетной самодостаточности неблагополучных территорий. Сокращение межрегиональных различий предполагается осуществлять за счет ввода из средств федерального бюджета объектов социальной и инженерной инфраструктуры в тех регионах, в которых наиболее велико отставание по оснащенности ими от среднероссийского уровня. Среди основных задач программы выделяется задача повышения эффективности государственной поддержки субъектов РФ. Отбор регионов федеральной поддержки и конкретных объектов программы осуществляется по различным процедурам. Отбор регионов проходит по критериям наибольших различий в социально-экономическом развитии в сфере занятости, демографии, экологии, отставания в социальных услугах по отношению к общероссийским показателям. Объекты программы отбираются на федеральном уровне по результатам конкурса проектов, представленных органами государственной власти субъектов РФ. На первом этапе реализации программы (2002-2010 гг.) предполагается уменьшить на 25 % число отстающих регионов и на 15 % долю населения с доходами ниже прожиточного минимума.
Таблица 1
Финансирование федеральных целевых программ развития
Название программ и подпрограмм 2002 г. 2006 г.
Объем, млн руб. Доля в фонде регионального развития Объем, млн руб. Доля в фонде регионального развития
Развитие Калиниградской области на период до 2010 г. 492 2,1 1 500 4,8
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья (1996-2005 гг. и до 2010 г.) 726,4 3,0 2 747 8,7
Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 гг.) 319,6 1,3 - -
Юг России (на период до 2006 г.) 2 022,9 8,4 2 359 7,5
Социально-экономическое развитие республики Татарстан до 2006 г. 12 264,8 51,2 7 018 22,35
Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002 и последующие годы) 6 109,2 25,5 6 119 19,49
Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (до 2015 г.) 2 021,3 8,4 1 424 4,5
Социально-экономическое развитие республики Башкортостан до 2006 г. - - 10 233 32,66
Итого 23 956,2 100 31 400 100
На втором этапе реализации программы (2010-2015 гг.) намечается сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов в 2 раза. Уменьшить на 25 % долю населения, живущего за чертой бедности, в субъектах Российской Федерации, которые получают средства программы. Большим достоинством рассматриваемой целевой программы является то, что впервые с начала 1990-х гг. появились критерии отбора регионов, которым предоставляется инвестиционная поддержка. Однако, учитывая долю средств, выделенных на эту программу, в общем объеме федеральных целевых средств, роль формализованных процедур отбора регионов пока очень незначительна. В отношении программы «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов Российской Федерации» возникает немало вопросов. Прежде всего сомнение вызывает достижимость конечных целей программы при тех небольших объемах средств, которые выделяются на реализацию программы, по сравнению со средствами программ развития республик в составе Российской Федерации. Также по объему финансирования можно сделать вывод о приоритетности программы для правительства, хотя проблема диспропорций в развитии российских регионов выдвигается в качестве основных угроз национальной безопасности.
Таким образом, оценивая результаты проводимой политики выравнивания, можно сделать следующие выводы. Если условно сопоста-
вить ВРП Тюменской области с ВВП стран мира, то получим, что по отмеченному показателю данный регион уступает только первой десятке высокоразвитых стран. Число регионов, имеющих ВРП на душу населения ниже среднероссийского - 53, а выше среднероссийского только 26. По территориальной дифференциации страны ЕС по показателю ВРП отличаются значительно меньшим уровнем неравномерности (в 10,3 раза). Размах вариации 88 регионов РФ составляет 36 раз (по данным за 2003-2004 гг.). По индексу человеческого потенциала Россия располагается в седьмом десятке стран мира, а значение отдельно взятого субъекта Федерации - Москвы сопоставимо со значениями стран третьей десятки [3, с.179]. Поэтому, на основании вышеизложенного, можно констатировать, что ставка на политику выравнивания за счет обеспечения текущих расходов бюджета устарела, поскольку степень диспропоций продолжает повышаться, а развития территорий, предполагающего рост производства и доходов, не происходит. Основой проведения региональной политики должна стать концепция поляризованного развития и политика стимулировании экономического развития в наиболее перспективных регионах, в том числе за счет создания искусственных «полюсов роста» в проблемных территориях. Рассмотрим основные особенности политики выравнивания уровня регионального развития и «поляризованного развития», что отражено в таблице 2.
Таблица 2
Политика выравнивания уровней развития и поляризованное развитие [2]
Государственная политика Политика выравнивания уровня развития регионов Поляризованное развитие
Цель Освоение ресурсов территорий в рамках национального рынка Повышение капитализации регионов (доминируют те регионы, на территории которых стоимость большинства активов (в первую очередь финансов и человеческого капитала) является наивысшей, а объем находящихся в управлении активов - наибольший)
Основные параметры Выделение регионов на основе усредненного социально-экономического потенциала Создание зон роста - опорных регионов, генерирующих инновационную волну
Административно -территориальное деление Сохранение существующей федеративной структуры Укрупнение юрисдикции для выделения системы опорных регионов внутри страны, формирование бюджета развития данных регионов, единой системы контроля и управления проектами
Базовый механизм управления Администрирование, централизованные бюджетные инвестиции Интеграция (формирование стратегических партнерств)
Базовым механизмом поляризованного развития выступает интеграция регионов. Под интеграцией понимают, по существу, всякого рода объединения. Что касается экономики, то здесь речь идет об объединении производственных и научных потенциалов нескольких регионов с целью решения не отдельных каких-либо временных задач экономического или социального порядка, а о выводе регионов на принципиально новые производственно-технические и социально-экономические рубежи. Основу интеграции составляет кластерный подход, который направлен на повышение эффективности производства каждого региона (страны) до примерно усредненного уровня в масштабах регионального сообщества государства и формирования оптимальной структуры национальной экономики [4].
Создание структур и институтов, поддерживающих различные формы интеграционных процессов, может осуществляться в различных формах: от формирования различных ассоциативных организаций («мягкая» форма межрегиональной интеграции) до создания в макрорегионах государственных структур и межрегиональных органов исполнительной и законодательной власти («жесткая» форма). К так называемым «мягким» структурам относятся экономические ассоциации межрегионального сотрудничества. Эксперты еще в 1997 г. указывали, что ассоциации (союзы) краев и областей могут стать переходной ступенью к новому административно-территориальному делению страны. Одним из примеров такого союза является соглашение девятнадцати сибирских субъектов Российской Федерации об учреждении межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС). «Жесткие» формы и институты в своей завершенной форме должны привести к изменению Конституции РФ и к кардинальному изменению административно-территориального деления страны. По сути, речь идет о новой модели федеративного устройства России, в которую вводятся в качестве важнейших элементов крупные экономические районы (федеральные округа, макрорегионы, губернаторства) со всеми атрибутами государственных образований (законодательной, исполнительной, судебной власти, собственной конституцией, гимном, флагом, гражданством и т. д.) [1; 4].
Мнения специалистов сходятся на том, что существуют некоторые ключевые проблемы, которые с неизбежностью возникнут в случае постановки задачи укрупнения субъектов Федерации в практическом плане. Отсутствует целостное видение «конечного продукта» укрупнения, т. е. той модели Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стре-
мится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т. д. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представлении властью его результатов. Если вместо 88 будет создано 20-30 субъектов Федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но в таком случае неизвестна перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации. Безусловного одобрения заслуживает идея необходимости законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных, малочисленных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Ясно, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны. Существует еще один очень интересный аспект укрупнения субъектов. Трудно управлять 88-ю субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенитет, на новую версию разграничения компетенции, поскольку в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения. Наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной Федерации, состоящей из одностатусных субъектов. Но при осуществлении изменения административнотерриториального деления необходимо обратить внимание на то, что укрупнение субъектов РФ не решает проблему качества экономического пространства. Изменение качества пространства возможно лишь за счет ведения продуманной промышленной политики, основанной на интеграции предприятий в рамках региона на базе предприятия-лидера (одного или нескольких), а затем интеграции производственных организаций, научно-исследовательских фирм, сервисных центров в рамках единой цепочки создания стоимости. Для России наиболее актуально вы-
деление кластеров в пределах административнотерриториальных единиц (республик, краев, областей). Это связано с относительно высокой управляемостью промышленностью на региональном уровне по сравнению с общенациональным и возможностью поддержки приоритетных направлений развития экономической базы региона. Таким образом, кластерный подход основан на пересечении нескольких направлений политики государства: внешнеэкономическом, научно-техническом, отраслевом. Эти политики пересекаются в пределах отдельных территорий и тем самым делают уместным употребление понятия «региональная политика» при формировании кластеров.
1. Выборнова В.А. Интеграционная роль «Сибирского соглашения» // Обозреватель.
1998. № 2. С. 48-51.
2. Княгинин В.Н., Щедровицкий П.Г. Промышленная политика России: кто оплатит издержки глобализации. М.: Европа, 2005.
3. Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Ком-Книга, 2005.
4. Лыгина Н.Н. Межрегиональная экономическая интеграция как объект системного управления // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 5. С. 65-70.
5. Портер М. Конкуренция: Учеб. пособие: Пер. с англ. М.: Издат. дом «Вильямс», 2000.
6. Региональная экономика и управление: Уч. пособие / Под ред. Е.Г. Коваленко. СПб.: Питер, 2005.
7. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в РФ» // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».
