CC BY
18
роста (доклад Всемирного банка) // Вопросы экономики. 2000. № 3.
Шевяков А.Ю. Возможности и перспективы использования статистических данных в оценке масштабов скрываемых доходов. // Вопросы статистики. 2003. № 6.
Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Измерение экономического неравенства. М.: Лето, 2002.
Sheviakov A., Kiruta A. Economic Inequality, Standards of Living and Poverty of Population in Russia. Moscow: CSEM, RAS and Goskomstat of Russian Federation, 2001.
Рукопись поступила в редакцию 19.01.2005 г.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА В СТРАТЕГИИ РЕФОРМ
ОС. Пчелинцев
Усиление межрайонных различий в уровнях развития замедляет экономический рост. Снятие институциональных барьеров на пути товаров, капитала и рабочей силы не может решить эту проблему и на деле способствует ускорению их перетока из бедных районов в богатые. В этих условиях настоятельной необходимостью становится изменение региональной политики. Она должна основываться не на сглаживании различий в текущих бюджетных доходах и расходах, как сейчас, а на создании материальных (прежде всего инфраструктурных) предпосылок развития и действительно свободного выбора.
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время более 90% ассигнований на региональную политику идет на пополнение текущих бюджетных доходов и расходов1. Это создает иллюзию выравнивания. Иллюзию, потому что реальная дифференциация между районами, измеряемая показателями регионального валового продукта, объема промышленного производства, инвестиций и бюджетных доходов на душу населения, на протяжении всего периода действия системы трансфертов (с 1994 г.) росла и продолжает расти (рис. 1).
1 Отношение суммы фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов к фонду регионального развития, по Закону о Федеральном бюджете на 2004 г.
а) Валовой региональный продукт о) Инвестиции в основной капитал
в) Производство промышленной продукции г) Бюджетные доходы
Рис. 1. Динамика коэффициентов межрайонной вариации некоторых подушных показателей экономического развития (по субъектам РФ)
Еще одна иллюстрация того же процесса относится к зоне Севера. На рис. 2 мы видим, как велик отрыв этих показателей в трех нефтегазовых автономных округах этой зоны - Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком - от остальных районов Крайнего Севера.
Экономический рост 1999-2004 гг. не изменил существа этой модели (см. карты 1 и 2): промышленными лидерами по-прежнему с большим отрывом остаются районы добычи экспортного топлива и сырья, и по-прежнему основной поток мигрантов направляется в столицы регионов, на юг России и все в тот же Ханты-Мансийский АО. При этом в относительно благополучных районах - сырьевых, металлургических и торгово-финансовых -живет всего '/5 населения; 4/5 живут в районах
с весьма жесткими бюджетными ограничениями. Такое состояние региональной экономики блокирует ускорение экономического роста, потому, что бедность регионов воспроизводится в формах низкого платежеспособного спроса и низкой производительности труда.
Конечно, с тезисом о том, что бедность воспроизводится, не все согласятся. Так, американец Л. Туроу (1999) настаивает, что механизмом выравнивания в экономике является сам рынок. Должны же - рассуждает он - товар, капитал и рабочая сила перетекать оттуда, где их много, туда, где их меньше, а значит, предельный доход на их единицу при прочих равных условиях выше. Но ожидания эти напрасны: сегодня мы имеем дело с другим рынком, на котором перелив ресурсов имеет противоположный - центростремительный - ха-
Список регионов, обозначенных на картах номерами
Центральный федеральный округ
Приволжский федеральный округ
29 Белгородская область 51 Республика Башкортостан
11 Брянская область 24 Республика Марий Эл
12 Владимирская область 25 Республика Мордовия
30 Воронежская область 35 Республика Татарстан
13 Ивановская область 52 Удмуртская Республика
14 Калужская область 26 Чувашская Республика
15 Костромская область 27 Кировская область
31 Курская область 28 Нижегородская область
32 Липецкая область 54 Оренбургская область
17 Московская область 38 Пензенская область
18 Орловская область 55 Пермская область
19 Рязанская область 56 Коми-Пермяцкий автономный округ
20 Смоленская область 39 Самарская область
33 Тамбовская область 40 Саратовская область
21 Тверская область 41 Ульяновская область
22 Тульская область Уральский федеральный округ
23 Ярославская область 53 Курганская область
16 г. Москва 57 Свердловская область
Северо-Западный федеральный округ 65 Тюменская область
1 Республика Карелия 66 Ханты-Мансийский автономный округ
2 Республика Коми 67 Ямало-Ненецкий автономный округ
3 Архангельская область 58 Челябинская область
4 Ненецкий автономный округ Сибирский федеральный округ
10
7
Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург_
42
43
44
45 34
46
47 89
48
49
36
37
50
Южный федеральный округ
Республика Адыгея Республика Дагестан Республика Ингушетия Кабардино-Балкарская Республика Республика Калмыкия Карачаево-Черкесская Республика Республика Северная Осетия - Алания Чеченская Республика Краснодарский край Ставропольский край Астраханская область Волгоградская область Ростовская область
59 68
69
70
60
71
72
73
74
75 61 62
63
64
76
77
Республика Алтай Республика Бурятия Республика Тыва Республика Хакасия Алтайский край Красноярский край
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный окру Эвенкийский автономный округ Иркутская область
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Читинская область
Агинский Бурятский автономный округ_
78 81 82
83
84
85
86 87
79
80
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха (Якутия) Приморский край Хабаровский край Амурская область Камчатская область Корякский автономный округ Магаданская область Сахалинская область Еврейская автономная область Чукотский автономный округ
Карта 1. Производство промышленной продукции, 2003 г., тыс. р. надушу населения
Карта 2. Миграционный прирост (убыль) населения, 2003 г., человек на 1000 жителей
раз
9 ..........................................................
„ ♦ ЯНАО
о
7
| g - ♦ ХМАО
♦ Ненецкий АО
i 5 -4 3
♦
Рис. 2. Валовой региональный продукт на душу населения в районах Крайнего Севера по отношению к среднему по РФ
рактер. Прекратилось продолжавшееся более полутора столетий движение производства и капитала «вширь», создававшее надежду на постепенное преодоление межрайонных диспропорций и освоение в конечном счете всей доступной территории. Теперь капитал стекается в крупные финансовые центры: ведь только в них деньги обретают свойство приносить больше денег без участия производства. Это связано с виртуализацией экономики - ав-тономизацией финансовых рынков от реального сектора, позволяющей значительно ускорить кругооборот капитала. Этот механизм был запущен в последней четверти XX в.2, когда интересам капитала в западных странах стали серьезно угрожать процессы роста издержек зарплаты, налогов и расходов на охрану окружающей среды. Ответом на эту угрозу стала, как известно, «неолиберальная революция», подлинные причины и смысл которой до сих пор мало изучены и раскрываются крайне неохотно.
Это особенно бросается в глаза при оценке неолиберальной экономической поли-
2 Впрочем, еще за 100 лет до этого на неизбежность замедления роста прибыли указал К. Маркс (мы имеем в виду описанный им в третьем томе «Капитала» «закон тенденции нормы прибыли к понижению»).
тики с позиций теории управления. Ведь положенный в ее основу принцип «laissez faire, laissez passer» (в вольном переводе с французского: «пусть все идет, как идет») явно противоречит кибернетическому принципу отрицательной обратной связи («любые переменные системы в ответ на внешние возмущения изменяются в направлении их компенсации»). И если, к примеру, свободные деньги и мигранты со всей России стекаются сегодня в Москву и Московскую область, то из этого вовсе не следует, что именно эти тенденции надо поддерживать или во всяком случае никак им не препятствовать. Ведь это означало бы жить в безумном мире поощряемых положительных обратных связей.
Сейчас росту межрайонной дифференциации призвана противостоять федеральная целевая программа «Сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». Она пришла на смену сразу нескольким десяткам региональных программ, действовавших в период до 2001 года (включительно). Однако объем финансирования этой программы по проекту федерального бюджета на 2004 г. составлял всего 2,6 млрд р., а по внебюджетным источникам она была исполнена (в 2002 г.) лишь на 11 %. В результате эта программа скорее заполняет пробелы в текущем финансировании объектов инфраструктуры некоторых регионов, чем решает официально поставленную перед ней задачу «сокращения различий».
В этих условиях настоятельной необходимостью становится модернизация региональной политики. Она должна основываться не на сглаживании различий в текущих бюджетных доходах и расходах3, как сейчас, а на долгосрочной стратегии развития инфраструктуры. Это диктуется прежде всего макроэкономической ситуацией.
3 Есть основания предполагать, что эта политика была задумана как временная, как способ поддержать «слегка задержавшиеся» районы в преддверии того момента, когда на них прольется поток рыноч-
1. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ РЕГИОНАЛЬНОГО И ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ
Возобновление экономического роста России с 1999 г., несомненно, улучшило текущую ситуацию в экономике. Однако оно внесло пока лишь незначительный вклад в решение ее долгосрочных проблем, к которым относятся проблемы регионов и городов. Это объясняется прежде всего неустойчивостью и низким качеством наблюдаемого роста.
Начнем с того, что на протяжении этого недолгого периода Россия опиралась фактически на две разные модели роста: в 1999-2001 гг. это был «восстановительный рост», вызванный специфическими условиями дефолта, когда необходимость срочного замещения импорта потребовала загрузки неиспользуемых капиталов и рабочей силы, а беспрецедентная (в 4,5 раза) девальвация рубля запустила механизмы среднесрочного роста экспорта. Но даже этот рост нельзя признать здоровым. Ведь «стратегия снижения реального обменного курса рубля... ведет к сжатию потребительского спроса... способствует дальнейшему перераспределению доходов и капитала в пользу энергосырьевых отраслей за счет перерабатывающих» (Белоусов, 2004). Действительно, если в 1996-1997 гг. прибыль экспортно-сырьевых отраслей составляла всего 34% прибыли промышленности, то в 2001-2002 гг. - около 70%.
На втором отрезке (2002-2004 гг.) основным фактором роста стало увеличение сырьевого экспорта. С ним связано больше половины (52%) 7-процентного прироста валового внутреннего продукта России в наиболее благополучном для нее 2003 г. Еще 21% был получен за счет повышения мировых цен на нефть. Такое доминирование внешнеэкономи-
ного изобилия. Но, как говорили в советские времена о бараках, «нет ничего более постоянного, чем временные сооружения». Так и с трансфертами. Их и тронуть нельзя, потому что будет еще хуже.
ческих факторов объясняется резким различием в рентабельности отраслей: норма прибыли в экспортных отраслях вдвое выше, чем в отраслях, работающих на внутренний рынок.
И в этом случае мы сталкиваемся с утратой рынком оптимизирующих свойств. Место выравнивания цен занимает система их глобального диспаритета - высокой оценки товаров, производимых на экспорт, и очень низкой товаров, производимых для внутреннего потребления. А ведь именно цены по цепочке «доходы - сбережения - инвестиции» определяют будущее отраслей и регионов. В результате до 80% всех производственных инвестиций в России приходится на долю экспортных отраслей и естественных монополий4, а в отраслях обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства их не хватает даже на воспроизводство имеющегося капитала.
Другим фактором, диктующим необходимость обновления региональной политики, является кризис расселения. Сейчас почти три четверти (73%) населения России живет в городах и поселках городского типа. Это предъявляет жесткие требования к размещению производства, структуре занятости, уровню доходов и образу жизни населения. Неучет этих требований в стратегии реформ привел начиная с 1989 г. к депрессивной стабилизации расселения. Уменьшается не только общая численность горожан, но и их доля в населении (т.е. городское население убывает быстрее, чем население в целом). «Редкостью стала разработка генеральных планов городов...» (Национальная доктрина градостроительства России. - М.: УРСС, 2001. С. 35); их экономик? стала ареной бесплодной конкуренции между ведомственными системами строительства, землепользования и управления имуществом. А число деревень за последние 20 лет уменьшилось на 56 тысяч.
4 Этот процесс срастания экспортных отраслей и естественных монополий в единый комплекс «элитной экономики» описан в книге (Потемкин, 2001).
Третьим фактором, диктующим необходимость модернизации региональной политики, становится обострение жилищной проблемы. В 2003 г. обеспеченность жильем в расчете надушу населения составила 20,2 кв. м: на одну комнату приходилось в среднем 1,3 человека. Объем ввода жилья в 2003 г. - 36,4 млн кв. м - по-прежнему почти вдвое уступает показателю 1990 г. (когда было введено 61,7 млн кв. м общей площади жилья) (рис. 3).
Жилье это резко различается по качеству. Еще в советские годы сформировались два типа жилья - городское и сельское, из которых только первое (да и то не все) отвечает современным стандартам благоустройства. За 1990-2000-е гг. к этим двум типам добавился третий - элитное жилье. По оценке Г.П. Лит-винцевой (2003), в его строительство за 1992-2001 гг. было вложено 18,1% инвестиций - больше, чем в любую другую отрасль, и в пять раз больше, чем в машиностроение. Однако даже оценка объемов элитного жилья представляет собой сложную задачу, потому что ему присущи многие характеристики неформального сектора.
Растет износ жилья (рис. 4). В значительной мере он вызван нарушением сроков ремонта. По правилам Госстроя, капитальный ремонт должен составлять 4-5% в год. Однако, к примеру, в 2001 г. было отремонтировано всего 0,3% жилого фонда - в 6 раз меньше, чем в 1990 г.
Еще одна проблема - рост цен. В Москве (рис. 5) они выросли с 1096 долл. за кв. м в декабре 2002 г. до 1594 долл. к концу 2003 г. При этом «чистый» рост цены московского жилья за 2003 г. - за вычетом инфляции рубля и доллара в России - составил, по оценке Г.М. Стер-ника (2004), 19,7%. В результате московское жилье стало идеальным объектом для финансовых спекуляций и в то же время практически недоступным для рядового покупателя.
В этих условиях центральной проблемой региональной и городской политики России становится финансирование инфраструктуры.
2. ПРОБЛЕМА ИНВЕСТИЦИЙ В ИНФРАСТРУКТУРУ
К сожалению, в России до сих пор не сложилось целостного статистического определения инфраструктуры, аналогичного американским public works («общественные службы и сооружения»)5. Поэтому придется довольс-
5 Этим понятием охватываются: автомобильные дороги, аэропорты, водный транспорт, водоснабжение и канализация, удаление твердых отходов (solid waste management) и общественный транспорт (mass transit systems).
Рис. 3. Ввод в действие жилых домов Рис. 4. Удельный вес ветхого и аварийного
жилого фонда во всем жилом фонде
твоваться иллюстрациями на примере отдельных отраслей. Начнем с автомобильных дорог.
Спрашивается: можно ли представить себе падение инвестиций в их строительство на самом пике автомобилизации всего за два года (2001 и 2002 гг.) на 40%? Представить нельзя, но в жизни именно так и получилось. В результате ввод дорог с твердым покрытием сократился по сравнению с 1995 г. (рис. 6) более чем вдвое, притом что парк автомобилей за это время почти настолько же вырос. Мы связываем это с ликвидацией (в 2001 г.) Федерального дорожного фонда и отменой (с 2003 г.) налога на пользование автодорогами.
Недофинансирование дорожного хозяйства, резко увеличивая потребность в дорогостоящем ремонте (rehabilitation) дорог, закрывает возможность перевода отрасли на более экономичную модель поддержания (maintenance) их в рабочем состоянии.
Вторым примером нам послужат коммунальные сети. Их ввод уменьшился по сравнению с 1990 г. по водопроводу и канализации в 5 раз, а по тепловым сетям - в 7 раз (рис. 7). Износ основных фондов отрасли достиг по оценке Госстроя РФ 60%. Результат - огромные потери тепла (37%) и воды (30%), рост числа аварий.
В целом за 2003 г. общественные инвестиции уменьшились в реальном измерении на
15%; их доля в ВВП понизилась с 2,4 до 1,9%. Это сокращение пытаются подчас изобразить как стимул для частных инвестиций. На практике, однако, оно оказывается антистимулом. Так, по заявлению исполнительного директора Всемирного Банка К. Брукинс (2004), в результате проведения этой политики в развивающихся странах, частные инвестиции в инфраструктуру сократились со 128 млрд долл. в 1997 г. до 58 млрд долл. в 2002 г.
Необходимость масштабных бюджетных инвестиций в инфраструктуру диктуется прежде всего ее экономической спецификой. Эту специфику определяют:
а) крупномасштабные положительные внешние эффекты (externalities), т.е. такие результаты деятельности предприятий инфраструктуры, которые реализуются не в их собственной прибыли, а в снижении издержек и повышении прибыли предприятий-потребителей и в росте благосостояния населения;
б) специализация на производстве «общественных благ» (public goods), т.е. таких продуктов и услуг, которые из-за невозможности раздельной оплаты их каждым потребителем не могут стать объектами рыночного оборота;
в) понижение (а не рост, как в других отраслях) предельных издержек с увеличением объема производства.
$/кв. M
Рис. 5. Средняя цена квадратного метра площади на вторичном рынке жилья г. Москвы 2002-2003 гп
ЦП". тыс. км
160 - -] 14
140 12
120 10
100 1 О
80 : 1 О
60 г' 4 * 7 ИЦ. 6
40 i VJ 4
20 U _ 'ff * 2
п И 1. «-. И 0
и I ...... •
1990 1995 2000 2001 2002
П Легковые автомобили на 1000 населения
А Ввод автомобильных дорог с твердым покрытием
Рис. 6. Динамика развития дорожного хозяйства и обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями
Ю
Км
б)
Км
1200 ; ИКЮ
Год
В)
Го;
Год
Рис. 7. Ввод в действие объектов коммунального хозяйства: водопроводные (а), канализационные (б) и тепловые (в) сети
Это последнее обстоятельство особенно важно: ведь в условиях падения издержек равновесные тарифы (всегда равные предельным издержкам) не могут возместить даже затраты инфраструктурных предприятий (не говоря уже о прибыли). А значит, общий для всех отраслей принцип равенства оптимальных цен предельным издержкам выступает применительно к отраслям инфраструктуры как требование их убыточности.
Общим результатом действия этих факторов (к которым должны быть добавлены спецификация активов, высокие издержки входа на рынок и эффекты взаимодополняемости инфраструктурных услуг) становится существенное расширение сферы естественного монополизма и сужение поля конкуренции. А ведь кроме экономической у инфраструктуры есть и социальная специфика. Ее определяют:
а)безусловный характер требований, предъявляемых ее отраслями к распределению ресурсов в пределах системы минимальных социальных стандартов;
б) необходимость дополнения этой системы едиными для всего населения нормативами расходов на удовлетворение коллективных потребностей в жилищно-коммунальном и социально-культурном обслуживании.
В совокупности, эти факторы ведут к тому, что инфраструктурные системы могут эф-
фективно управляться только как единое целое; конкуренция между их частями невозможна технически и нецелесообразна экономически6. А значит, этот важнейший комплекс отраслей должен развиваться в составе общественного сектора экономики, на основе единого долгосрочного плана, под контролем региональных и местных администраций. Это невозможно, однако, без изменения жилищной политики.
3. ДВА ПОДХОДА К РЕШЕНИЮ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ
Сейчас в качестве основного средства решения этой проблемы на федеральном
6 В газете «Труд-7» от 24 мая 2001 г. в статье «Расплата за жилье» я попытался изобразить эту конкуренцию «в лицах»: «Представьте себе: выходите Вы утром на кухню, а там торчат из стены несколько кранов конкурирующих между собой водопроводных компаний; подходите к электросчетчику и - поворотом рубильника - подключаетесь к той энергокомпании, которая предлагает сегодня свет и тепло по более низкому тарифу». И - чуть дальше -«попробуйте-ка представить себе исход конкурентной борьбы между водопроводом и канализацией».
уровне выдвинута концепция коммерческой ипотеки. Именно она легла в основу недавно принятого (в основном) пакета законов «о формировании рынка доступного жилья». Проблема, однако, в том, что коммерческая ипотека не является эффективным механизмом решения жилищной проблемы для групп населения с низкими и средними доходами. Это определяется самой установкой на приобретение жилья в собственность (что обходится потребителю заведомо дороже) при полном забвении такой важной альтернативы, как развитие жилищной аренды.
Поэтому на практике в российских регионах и городах ориентируются на другие способы решения жилищной проблемы:
строительство жилья за счет средств региональных и местных бюджетов;
эмиссия муниципальных жилищных облигаций;
долевое строительство и продажа жилья в рассрочку;
региональные программы кредитования жилья;
жилищные сберегательные программы; «ведомственная» ипотека. Отметим, что во всех этих стратегиях в той или иной форме учитывается принцип социальной нормы («социально-гарантирован-ного минимума») жилищной обеспеченности.
Суть этого принципа, выработанного еще в советские годы под руководством академика С.С. Шаталина, заключается в том, что жилая площадь семье должна предоставляться бесплатно в пределах социальной нормы, а сверх этой нормы - за полную стоимость. Этому делению жилой площади на две части: бесплатную в пределах нормы и платную сверх нормы - соответствует система смешанного, государственно-частного финансирования строительства и приобретения жилья, при которой вклад государства равен стоимости семейного жилища в пределах социально-гарантированного минимума.
Этот принцип должен учитываться и при введении налога на недвижимость. Мы имеем в виду установление не облагаемого
этим налогом минимума жилой площади и благоустройства. Это не только упростит процедуру администрирования налога на недвижимость, но и создаст стимулы для более эффективного использования уже накопленного фонда. Конечной целью при этом должно стать долгосрочное равновесие между тремя секторами жилищного хозяйства - рыночным, общественным и «неформальным»7.
Таким образом, в России конкурируют сейчас две стратегии решения жилищной проблемы:
1)стратегия развития коммерческой ипотеки, ставящая кредитование граждан и увеличение жилищного строительства в зависимость от их прибыльности, «предоставления инвесторам прав собственности на земельные участки» и «упрощения процедур согласования и экспертизы градостроительной и проектной документации» и
2)стратегия развития «социальной» ипотеки, опирающаяся на исторически сложившуюся в России систему жилищных гарантий и дополняющая ее стратегией развития рыночных отношений на всем пространстве улучшения жилищных условий за пределами социальной нормы. Наиболее удачные примеры реализации этой стратегии в регионах демонстрируют Чувашская Республика, Белгородская область и Республика Татарстан. На федеральном уровне выразителем этой позиции стала Международная ассоциация фондов финансирования жилищного строительства и ипотечного кредитования (МАИФ) при Комиссии ипотечного кредитования Комитета по собственности Государственной Думы ФС РФ.
7 Под неформальным сектором имеется в виду накопление жилищного имущества внутри семьи и бесплатные трансакции его от одного поколения к другому. Теории и проблемам этого сектора посвящена книга (Дойч, 1999).
4. О РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ
Сейчас документами по реформированию бюджетной сферы предусматриваются: 1) коммерциализация и приватизация работающих в этой сфере государственных и муниципальных предприятий; 2) переход от субсидирования предприятий к субсидированию граждан и 3) повышение тарифов на услуги до уровня, обеспечивающего прибыль. Однако экономико-теоретическое обоснование этих предложений нельзя признать удовлетворительным. Так, установка на приватизацию исходит из общих соображений о превосходстве частной экономики над государственной. Но при этом упускается из виду, что смешанная экономика превосходит обе эти формы. А в ней решение вопросов приватизации становится производным от решения более общей (и более сложной!) задачи - определения системной границы между сферами социальной ответственности и экономической свободы. Такая граница создается системой законодательно установленных социальных норм, реализующих необходимые условия развития личности и осуществления ею действительно свободного выбора.
Речь идет не просто о «снятии барьеров» на пути «свободного» движения товаров, капитала и рабочей силы. Это движение в условиях нынешней, насквозь монополистической организации мировой экономики не более свободно, чем движение кролика в пасть удава. Оно просто усиливает переток ресурсов из бедных районов и стран в богатые. Настоящей задачей является, как уже сказано, создание «критической массы» материальных (прежде всего инфраструктурных) условий регионального развития, что, разумеется, потруднее, чем ставшее уже привычным для федеральных экономических ведомств сочинение все новых текстов о формировании его «институциональных» предпосылок.
После того как системная граница между сферами социальной ответственности и экономической свободы создана, вопрос о
коммерциализации и приватизации инфраструктуры решается сравнительно просто. Оказывается, что и то, и другое действительно нужно и полезно, но только для той ее части, которая оказывает услуги сверх социальной нормы. Сейчас это условие не соблюдается, и поэтому осуществление «реформы бюджетной сферы» может привести к нежелательным социальным последствиям.
Главное из них - перевод угрозы инфраструктурного монополизма из разряда скорее виртуальной (ведь недаром же реформаторы требуют повышения тарифов на услуги инфраструктуры, а не их снижения) в реальную. Причем бороться с этим злом методами «внешнего» регулирования, остающимися в распоряжении государства после приватизации и коммерциализации, практически невозможно (Сапир, 2004).
Говорят, что повышение тарифов позволит привлечь в инфраструктуру частные инвестиции. Но их приток должен быть соизмерен с оттоком капитала из отраслей-потребителей ее услуг (из-за роста их стоимости). А поскольку сферой потребления инфраструктурных услуг является все народное хозяйство, можно с уверенностью предсказать, что общие масштабы хозяйственной деятельности в этом случае уменьшатся.
Что касается последней формулы - «замены субсидирования предприятий субсидированием граждан», то она перечеркивается фактически одновременным переводом самого субсидирования с «категориального» принципа на «адресный»: ведь для получения субсидии недостаточно быть просто гражданином: надо доказать с помощью большого числа регулярно возобновляемых документов свою принадлежность к «наихудшей» категории граждан - тех, которые неспособны обеспечить себя доходами из других источников. Так что речь идет лишь об очередном «фиговом листке» для безудержного повышения тарифов.
Все сказанное означает, что до тех пор, пока законодательными методами не урегулирован вопрос о границах сферы социальной ответственности (и неотделимой от нее эколо-
гической безопасности), предпочтение должно быть отдано не коммерциализации инфраструктуры, а классическому варианту «привязки» ее тарифов к уровню (убывающих) предельных затрат с покрытием возникающих при этом убытков из бюджета.
Что касается частных инвестиций в инфраструктуру, то они, конечно, нужны, но должны привлекаться в первую очередь по каналам «долевого участия»8. Имеется в виду: 1) возмещение частными предприятиями износа и затрат на расширение инфраструктуры, вызываемых их решениями о новом строительстве и реконструкции; 2) деление стоимости инфраструктурных объектов, создаваемых местными властями (в соответствии с генеральным планом или транспортной схемой города), между фирмами-пользователями пропорционально их ожидаемому выигрышу.
Сегодня именно экономика регионов и городов стала в России ареной наиболее острой, и я бы подчеркнул, не только идейной, борьбы. Сразу несколько авторов выступили с предложением сконцентрировать ресурсы в небольшом числе «регионов-локомотивов», а остальные территории предоставить своей участи9. Но основной упор делается на «реформирование» отраслей социальной сферы и инфраструктуры, в которых экономисты либеральной школы видят главный источник «тлетворного государственного патернализма»10. Иными словами, предлагается, по существу, распространить на них стратегию, ко-
8 Мы предпочитаем этот термин более модным понятиям «софинансирование» (которое не охватывает нефинансовых форм участия предприятий) и «частно-государственное партнерство», которое охватывает, наоборот, слишком много.
9 Предложение это, по меньшей мере, запоздало: ведь богатые (относительно) районы уже есть -Москва и Тюменская область, и никаких особых выгод российской экономике это не дает. Да и слово
«локомотивы» здесь неуместно: ведь настоящие локомотивы не загоняют вагоны в тупик, чтобы носиться по путям в гордом одиночестве.
торая уже доказала свою бесперспективность в сфере производства.
Разобраться в этой ситуации нам поможет несколько загадочное на первый взгляд высказывание знаменитого американского экономиста Дж. Гэлбрейта (в 1990 г.) о том, что «России просто не повезло, что экономическая реформа в ней совпала по времени с неолиберальной революцией на Западе». Смысл его становится ясен, если вспомнить, что к тому времени в СССР вызрел собственный проект реформирования, который по аналогии с известной формулой «социальной рыночной экономики» можно назвать «социальной плановой экономикой».
Началось с работ по межотраслевому балансу, речь в которых шла на первый взгляд лишь о системной трактовке плана на техни-ко-экономическом уровне как поддержания пропорциональности межотраслевой системы. Но уже тогда эти предложения несли в себе революционный смысл планирования от конечных потребностей.
Вторым этапом формирования этой модели стала теория или, как ее чаще называли, «система оптимального планирования» (СОФЭ). В этих работах речь шла уже о перестройке плановой системы в целом и о том, что субстанцией экономических ценностных отношений должна стать общественная полезность (вместо стоимости как основы затратного ценообразования). С этим связана не утратившая своей актуальности и сегодня концепция «управления через цены».
10 Вообще-то они могли бы найти куда больший источник патернализма в самих себе, припомнив, как в ходе приватизации их лидерами была бесплатно (практически) роздана государственная собственность на сотни миллиардов долларов. Кстати, на сайте Счетной палаты РФ выставлен доклад об итогах приватизации за 1993-2003 гг. В целом это нейтрально-констатирую-щий документ. Однако обращает на себя внимание тезис о том, что самые крупномасштабные акты приватизации - «залоговые аукционы» - следует квалифицировать как притворные сделки.
И, наконец на третьем этапе, в ходе работ над «Комплексной программой научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий» (1986-2005 гг. и на 1991-2010 гг.), под руководством академиков А.И. Анчишкина, Ю.В. Яременко и С.С. Шаталина, была создана исследовательская база и разработан комплекс конкретных предложений по формированию «социальной плановой экономики», стержнем которых стала идея «крупного маневра ресурсами в пользу потребительского сектора».
По многим причинам, перечислять которые здесь не стоит, эти предложения не были приняты. Но, несомненно, одной из них стала та, которую имел в виду Дж. Гэлбрейт: противоречие самой идеи «социальной плановой экономики» той стратегии «завинчивания гаек», которая была положена в те годы в основу неолиберальной экономической политики ведущих стран Запада. В самом деле, о какой вообще «социальной плановой экономике» могла идти речь, если даже «социальная рыночная экономика» была сдана «в архив»? Здесь надо учитывать и особую идеологическую выдержанность постсоветской номенклатуры: никогда не слышанные (но рекомендованные «сверху») Ф. Хайек и М. Фридман стали вдруг значить для нее куда больше, чем российские экономисты, профессионально изучавшие советскую систему на протяжении многих десятилетий. Воистину: «Не бывает пророка в своем отечестве».
Литература
Белоусов А.Р. Развитие российской экономики в среднесрочной перспективе: анализ угроз // Проблемы прогнозирования., 2004. № 1. Брукинс К. Инфраструктура - вновь важная составная часть деятельности Всемирного банка // Transition, 2003. Dec.; 2004. April. Vol.14-15. № 10&1.P.1.
Литвинцева Г.П. Продуктивность экономики и институты на современном этапе развития России. Новосибирск: Наука, 2003.
Потемкин А. Элитная экономика. М.: ИНФРА-М, 2001.
Рынок жилья в Москве в 2003 году: итоги и прогноз: Доклад аналитического центра компании «Миэль-Недвижимость».
СапирЖ. Естественные монополии: проблемы определения и контроля // Проблемы прогнозирования. 2004. № 6.
Туроу Лестер К. Будущее капитализма. Как сегодняшние экономические силы формируют завтрашний мир. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1999.
Deutsch Е. Wohnungsfinanzierung und Intergeneratio-nelle Vermogensbildung. Wienna: Linde Verlag, 1999. Сокр. пер. на рус. яз. «Жилищные финансы и накопление жилищного имущества: межпоколенный аспект» / Социальные аспекты жилищной политики. Часть первая. Зарубежный опыт. М.: Вестком, 2001.
Рукопись поступила в редакцию 19.01.2005 г.
