CC BY
26
Статьи
Пространственная Экономика 2005. № 2. С. 7-26
УДК 338.2
О. С. Пчелинцев, М. М. Минченко
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА НА ЭТАПЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА: ОТ ТЕКУЩИХ ТРАНСФЕРТОВ К ИНВЕСТИЦИЯМ В ИНФРАСТРУКТУРУ
Экономический рост 2003 г. в России не изменил общей тенденции усиления межрайонной дифференциации, характерной для всего периода действия системы трансфертов (с 1994 г.), и поэтому модернизация региональной политики остается актуальной задачей. Ее основным содержанием должно стать не сглаживание межрайонных разрывов в текущих бюджетных доходах (как сейчас), а долгосрочная стратегия развития инфраструктуры. Под этим углом зрения в статье анализируются современное состояние и социально-экономическая специфика отраслей инфраструктуры, обосновывается необходимость активизации общественных инвестиций в ее развитие.
Региональноеразвитие, экономическая и социальная специфика инфраструктуры, межбюджетные отношения, общественные инвестиции, межрайонная дифференциация.
ВВЕДЕНИЕ
Увязка размещения производства с системой расселения всегда была слабым местом советского территориального планирования, что объяснялось однобоким упором на производство и на верхние «этажи» районирования — союзные республики и крупные экономические районы СССР. Вопросы расселения были спущены на ведомственный уровень Госстроя и решались по
© Пчелинцев О. С., Минченко М. М., 2005
остаточному принципу. Не улучшила положения и неолиберальная политика «жесткой экономии»: на другом полюсе этой же политики — в сфере приватизации — наблюдалось самое безудержное расточительство.
В этих условиях термин «пространственная экономика» — самая точная характеристика направления, которое должно стать сейчас самым важным для нашей региональной науки. Потому что можно иметь самые совершенные географические описания, модели и целевые программы, но в решении реальных проблем не продвинуться ни на шаг из-за отсутствия необходимых для этого ресурсов. А значит, на первый план выдвигаются: 1) экономический аспект региональной науки; 2) новое понимание пространства не как «вместилища» естественных ресурсов (что вполне соответствовало реалиям доин-дустриального общества), а как искусственной (по преимуществу) среды, созданной прошлыми капитальными вложениями в инфраструктуру и способной нормально работать только при регулярном инвестировании в нее в настоящем и будущем.
Такое инвестирование не может быть обеспечено автоматическим действием рыночного механизма, т. к. капиталовложения в инфраструктуру «не вписываются» (как мы увидим) в разряд обычных коммерческих инвестиций1. Более того, специфика современного пространственного развития в том и заключается, что прекратилось продолжавшееся более полутора столетий движение производства и капитала «вширь», создававшее надежду на постепенное сглаживание пространственных диспропорций, на освоение всей доступной территории. Сегодня движение ресурсов носит центростремительный (по преимуществу) ха-рактер2. Это идет вразрез с традиционной теорией рынка, по которой товар, капитал и рабочая сила должны перетекать оттуда, где их много, туда, где их меньше, а значит, предельный доход выше3.
Не имея здесь возможности подробно останавливаться на причинах этого явления, отметим только, что одной из них является растущее подчинение рынка императивам продолжения экспоненциального роста капитала. Результат — концентрация ресурсов в крупных финансовых центрах. Это объяснимо: только в них деньги обретают чудесное свойство приносить больше денег без участия производства. Понятно, что это отрицательно сказывается на судьбе районов нового освоения, которым приходится конкурировать за инвестиции не столько с предприятиями реального сектора уже освоенных районов, сколь-
1 Эта проблема резко обострилась в последние десятилетия из-за общего дрейфа современной капиталистической экономики в сторону виртуализации и повышения роли краткосрочных критериев (по сути дела, обратного превращения капитала из «запаса» в «поток») [5].
2 Признание этого можно встретить в работах П. Крагмэна и группы Л. Е. Болдуина из Института международных исследований в Женеве [9, с. 5—37; 10, с. 857—880].
3 Дань этой теории отдает, например, известный американский экономист Лестер Туроу (Ь. Thurow) в своей книге «Будущее капитализма».
ко с заокеанскими эмитентами финансовых деривативов. В этих условиях особенно важно выделить «ведущее звено» пространственной экономики — региональную инфраструктуру.
2003 ГОД: УСИЛЕНИЕ МЕЖРАЙОННОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ НА ФОНЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
При проведении анализа особенностей регионального развития России мы будем опираться на материалы 2003 г. — время, на фоне быстрого роста с наибольшей ясностью высветившее нерешенные проблемы российской экономики. Это был очень хороший год: прирост валового внутреннего продукта составил 7%. Однако больше половины (52%) его было получено за счет увеличения физического объема экспорта, и еще 21% — за счет повышения мировых цен на нефть1. Такое доминирование внешних факторов объясняется прежде всего резким различием в рентабельности экспортных отраслей по сравнению с отраслями, работающими на внутренний рынок2: если цены на сырье составляют сейчас в среднем 80—120% мировых3, то на продукцию, поставляемую внутри страны, — лишь 30—40% для потребительских товаров и 50—60% — для инвестиционных [1, с. 7, 10]. В результате на долю экспортных отраслей приходится около 70% всей прибыли промышленности: ее норма там вдвое выше, чем в отраслях обрабатывающей промышленности.
И здесь логично задать вопрос: как этот рост сказался на развитии регионов?
По производству промышленной продукции на душу населения по-прежнему лидируют с большим отрывом нефте- и газодобывающие округа Тюменской области — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Есть еще 19 районов с производством на душу больше, чем в среднем по России. Из них 124 — сырьевые, пять (Челябинская, Пермская и Свердловская области, Республика Татарстан и Хабаровский край) — районы и добычи, и переработки, и только
1 В характеристике экономических итогов 2003 г. мы опираемся на документы Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН и на статьи его руководителя А. Р. Белоусова [1, 2].
2 Этот российский феномен является на деле частью системы глобального диспаритета цен, когда в бедных странах высоко оцениваются только товары, производимые на экспорт, а товары и услуги, производимые для внутреннего потребления, получают крайне низкую оценку. Одну из первых попыток разобраться в этой системе предприняли В. А. Волконский и А. И. Кузовкин [4].
3 Исключения — сырая нефть и газ для внутреннего потребления, цены на которые регулируются государством.
4 Это (в порядке убывания душевого производства промышленной продукции): Ненецкий и Корякский АО, Вологодская область, Республика Саха (Якутия), Липецкая и Магаданская области, Чукотский АО, Красноярский край, Мурманская, Кемеровская и Сахалинская области, Республика Коми.
два (Самарская, Ленинградская области) — с преобладанием обрабатывающей промышленности (рис. 1).
Ни Москва, ни Санкт-Петербург, ни Нижегородская область «не дотягивают» сегодня по душевому производству промышленной продукции даже до среднероссийского уровня. Если взять, к примеру, Москву, то в ней на душу населения производится в 2,7 раза меньше промышленной продукции, чем в Липецкой области, которую мы по привычке считаем сельской.
Замыкают список 18 субъектов РФ, в которых производство промышленной продукции на душу в 3 и более (до 53) раз меньше, чем в среднем по стране1.
Эти различия в производстве усиливаются региональной структурой строительства. В 2003 г. 12% инвестиций в основной капитал пришлось на Москву (где живет чуть более 7% населения и почти вся территория плотно застроена) и 16% — на Тюменскую область с округами. А в иностранных инвестициях доля Москвы составляет 47% (вместе с областью — 51%)2.
Для иллюстрации межрайонных различий в уровне жизни населения воспользуемся отношением среднемесячного душевого дохода (за ноябрь 2003 г.) к стоимости минимального набора 25 продуктов питания (на конец 2003 г.)3. Для России в целом оно равно 5,1, т. е. в среднем по стране на региональный душевой доход можно купить пять с небольшим минимальных наборов продуктов питания. Лидируют по этому показателю все те же Москва, Тюменская область с округами и Санкт-Петербург. А отстают (обеспечивая менее 2,5 набора) следующие: в европейской части — Ивановская область, республики Марий Эл, Ингушетия и Калмыкия4, а в азиатской — Республика Тыва.
Жилья в 2003 г. было введено (по общей площади) 36,3 млн кв. м. Из них 12% пришлось на Москву (с областью — 23% — при том, что в столичном регионе живет лишь 12% населения России). Есть и другие «оазисы» жилищного строительства: Республика Чувашия, где жилья введено больше, чем в соседней Нижегородской области (население которой в 2,7 раза больше), и Белгородская область, где построено больше, чем, к примеру, в Саратовской области с численностью населения в 1,8 раза выше, и в 2,6 раза больше, чем в соседней, схожей по количеству населения, Курской. В Астраханской области ввод жилья больше, чем в соседней Волгоградской, хотя население в 2,7 раза меньше. В Приволжском федеральном округе выделяются Татария и Башки-
1 Без учета Чеченской Республики, по которой отсутствуют данные.
2 Места со второго по шестое занимали Ханты-Мансийский АО, Сахалинская, Омская, Свердловская и Челябинская области. Вместе с Москвой они концентрировали в 2003 г. 82% всех иностранных инвестиций в России.
3 Удобнее было бы, конечно, использовать показатели прожиточного минимума, но на момент анализа они были доступны не по всем субъектам РФ.
4 По Чеченской Республике данные отсутствуют.
рия, на долю которых приходится 40% жилищного строительства, при этом доля населения этих регионов составляет 25%. Хотя причины таких показателей разные, все же нельзя не отметить, что группа регионов на протяжении всего периода 1990—2000 гг. устойчиво удерживала лидерство.
На другом полюсе сложилась такая же устойчивая группа регионов — с очень низким вводом жилья (менее 0,1 кв. м в год на человека). В нее входят (из числа крупных районов с населением более 1 млн человек): Чеченская Республика, Хабаровский и Приморский края, Ивановская, Архангельская, Мурманская, Кировская, Курганская, Иркутская и Читинская области.
Миграционный прирост населения России в 2003 г. составил всего 35,1 тыс. человек — в 6 раз меньше, чем в 2000 г. Внутри страны приток населения по-прежнему приходился на столицы и на юго-запад. Так, чистый въезд в Москву за 2003 г. составил 51 тыс. человек (с областью — 112 тыс.), в Санкт-Петербург — 4 тыс. (с областью — 18 тыс.), в Краснодарский край — 12 тыс., Ставропольский край — 5 тыс. и в Белгородскую область — 10 тыс. человек. Зато резко расширился список регионов, отдающих население. Ими стали не только районы Севера (заметное исключение — Ханты-Мансийский АО), Сибири и Дальнего Востока, но и большинство субъектов Центрального (11 из 18), Южного (9 из 13) и Приволжского федеральных округов (10 из 14). То есть усиливается концентрация населения в небольшом числе наиболее обжитых и благополучных районов Центра и Юга (рис. 2).
Продолжается и концентрация финансовых ресурсов. Так, 22% общего сбора налогов в 2003 г. дала Москва, а 16% — Тюменская область с округами. По уровню региональных бюджетных доходов на душу населения лидируют северные округа, Якутия и Москва, а отстают (с 89 по 83-е место соответственно) Кабардино-Балкарская Республика, Ульяновская область, Республика Дагестан, Курская, Воронежская, Брянская и Ростовская области. Но это без учета цен. А если разделить доходы на индекс бюджетных расходов (показатель, рассчитываемый Минфином РФ для учета неравной по регионам стоимости единицы бюджетных услуг), то окажется, что из числа лидеров выбывают некоторые районы Севера, а добавляются Санкт-Петербург и Республика Татарстан.
Наблюдаются значительные межтерриториальные различия и по обеспеченности бюджетных расходов субъектов РФ поступающими в их бюджеты налоговыми доходами. В 2003 г. по соотношению поступления налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и их бюджетных расходов лидирует нефтегазовый Ханты-Мансийский автономный округ (значение — 1,04). Даже Москва оказалась лишь на 21-м месте, лишь немногим превысив среднероссийское значение 0,7. В нижней группе (менее 0,25) — республики Дагестан, Тыва, Чечня, Ингушетия; Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский АО (рис. 3).
/С
Усликние овщ качения: 1-7 7-25 25-55 55-300
200-440
Рис. 1. Производство промышленной продукции (тыс. руб. на душу населения), 2003 г.
I — Республика Карелия; 2 — Республика Коми; 3 — Архангельская область; 4 — Ненецкий автономный округ; 5 — Вологодская область; 6 — Мурманская область; 7 — г. Санкт-Петербург; 8 — Ленинградская область; 9 — Новгородская область; 10 — Псковская область;
II — Брянская область; 12 — Владимирская область; 13 — Ивановская область; 14 — Калужская область; 15 — Костромская область; 16 — г. Москва; 17 — Московская область; 18 — Орловская область; 19 — Рязанская область; 20 — Смоленская область; 21 — Тверская область; 22 — Тульская область; 23 — Ярославская область; 24 — Республика Марий Эл; 25 — Республика Мордовия; 26 — Чувашская Республика; 27 — Кировская область; 28 — Нижегородская область; 29 — Белгородская область; 30 — Воронежская область; 31 — Курская область; 32 — Липецкая область; 33 — Тамбовская область; 34 — Республика Калмыкия; 35 — Республика Татарстан; 36 — Астраханская область; 37 — Волгоградская область; 38 — Пензенская область; 39 — Самарская область; 40 — Саратовская область; 41 — Ульяновская область; 42 — Республика Адыгея; 43 — Республика Дагестан; 44 — Республика Ингушетия; 45 — Кабардино-Балкарская Республика; 46 — Карачаево-Черкесская Республика; 47 — Республика Северная Осетия — Алания; 48 — Краснодарский край; 49 — Ставропольский край; 50 — Ростовская область; 51 — Республика Башкортостан; 52 — Удмуртская Республика; 53 — Курганская область; 54 — Оренбургская область; 55 — Пермская область; 56 — Коми-Пермяцкий автономный округ; 57 — Свердловская область; 58 — Челябинская область; 59 — Республика Алтай; 60 — Алтайский край; 61 — Кемеровская область; 62 — Новосибирская область; 63 — Омская область; 64 — Томская область; 65 — Тюменская область; 66 — Ханты-Мансийский автономный округ; 67 ~ Ямало-Ненецкий автономный округ; 68 — Республика Бурятия; 69 ~ Республика Тыва; 70 — Республика Хакасия; 71 ~ Красноярский край; 72 — Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; 73 — Эвенкийский автономный округ; 74 — Иркутская область; 75 — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; 76 — Читинская область; 77 — Агинский Бурятский автономный округ; 78 — Республика Саха (Якутия); 79 — Еврейская автономная область; 80 — Чукотский автономный округ; 81 — Приморский край; 82 — Хабаровский край; 83 — Амурская область; 84 — Камчатская область; 85 — Корякский автономный округ; 86 — Магаданская область; 87 — Сахалинская область; 88 — Калининградская область; 89 — Чеченская Республика
К*
Рас. 2. Миграционный прирост (убьшь) населения (чел. на 1 ООО жителей), 2003 г. (обозначения регионов см. на рис. 1)
Это свидетельствует о том, что собственных бюджетных ресурсов на уровне территорий все больше и больше не хватает. Особенно это свойственно муниципальным образованиям: так, с 2000 г. в совокупных доходах их бюджетов на фоне падения доли налоговых доходов быстро растет доля безвозмездных перечислений (в основном из бюджетов вышестоящих уровней). Она выросла с 26,7% в 1999 г. до 41,7% в 2003 г. (доля налоговых доходов за этот же период снизилась с 69,7 до 51,6%) (рис. 4).
"Условно-собственные" доходы | I Налоговые доходы А Безвозмездные перечисления
Рис. 4. Роль «условно-собственных»1 доходов и безвозмездных перечислений в формировании доходов муниципальных образований РФ
НЕОБХОДИМОСТЬ ОБНОВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
«Общим знаменателем» происходящих в последние годы изменений территориальной структуры российской экономики является рост межрайонной дифференциации. В этом отношении 2003 г. лишь продолжил тенденцию предшествующего периода (рис. 5). Рисунок показывает, что на протяжении периода действия системы межбюджетных трансфертов (с 1994 г.) дифференциация между районами по основным показателям экономического развития возрастала.
А ведь цель была противоположной — уменьшение различий. То, что она не достигнута, объясняется прежде всего формой предоставления добавки к текущим бюджетным расходам. Между тем, задача сближения уровней регионального развития должна решаться в первую очередь средствами инвестиционного регулирования.
1 Под «условно-собственными» доходами в данном случае понимается сумма налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты.
В этой связи особый интерес представляет показатель межрайонной дифференциации инвестиций на душу населения. Ведь именно им определяется потенциал будущей дифференциации. Разброс по этому показателю за 1994— 2003 гг. вырос более чем в 5 раз и достиг 294 раз (между Ненецким АО и Республикой Ингушетией) (рис. 6).
Валовой региональный продукт Инвестиции в основной капитал
Производство промышленной продукции
Бюджетные доходы
2000 2001 2002 2003
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Рис. 5. Динамика коэффициентов межрайонной вариации некоторых душевых показателей
2. Заказ 808 300 п
экономического развития (по субъектам РФ)
Причины такого положения коренятся в федеральной региональной политике. Сегодня она складывается из двух неравных частей1: 1) межрайонное регулирование текущих бюджетных расходов (система трансфертов); 2) ассигнования на развитие отдельных районов и их групп (федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов). Соотношение этих частей — почти 10 : 12.
Развитие межбюджетных отношений в России шло в основном по линии усиления текущей бюджетной поддержки регионов при сохранении крайне низкого уровня и сокращении инвестиционной поддержки. Совершенствовалась методика распределения фонда финансовой поддержки регионов — субъектов РФ (ФФПР); были созданы еще два фонда — компенсаций и софинанси-рования социальных расходов. В течение ряда лет на текущие трансферты регионам приходилось 8—9% совокупных бюджетных расходов.
Конечно, есть программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002—2010 годы и до 2015 года)»3. Однако объем ее финансирования из федерального бюджета более чем скромный (в 2004 г. — 2,6 млрд руб.), а по внебюджетным источникам в 2002 г., например, она была исполнена лишь на 11%. В результате эта программа скорее заполняет пробелы в текущем финансировании объектов социальной и инженерной инфраструктуры некоторых регионов, чем решает официально поставленную перед ней задачу «выравнивания уровней». Вообще, доля всех программ регионального развития в сумме расходов федерального бюджета не превышает 1%.
Положение может еще больше усложниться в ходе начавшейся реформы территориального управления4, когда на уровень субъектов Федерации будет передан целый ряд расходных обязательств, возлагавшихся до последнего времени на местные бюджеты. Причем выполнять их придется в условиях отмены большей части региональных и местных налогов, которые лишь частично будут компенсироваться поступлениями из других источников5.
1 Мы не касаемся здесь декларативных элементов региональной политики — таких, как принятые в конце 1995 г. «Основные положения региональной политики Российской Федерации» или разделы по региональной политике, включавшиеся в состав экономических программ правительства в первой половине 1990-х гг. Будем считать региональной политикой только то, что хотя бы частично обеспечено ресурсами.
2 Частное от деления суммы фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинанси-рования социальных расходов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ (по Закону о федеральном бюджете на 2004 г. — 244,2 млрд руб.), из них осуществляется текущая поддержка субъектов РФ, на фонд регионального развития (25,1 млрд руб.), через который реализуется функция инвестиционной поддержки.
3 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 г. № 717.
4 Реформа находит отражение в принятых новых редакциях федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также сопровождающих их поправках в Бюджетный и Налоговый кодексы.
5 Примером могут служить введенные Минфином РФ с 2004 г. дотации «на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ».
По существу федеральным центром формируется весьма специфический тип региональной политики, отличительными чертами которого станут: 1) минимальный запрос на ресурсы из федерального бюджета; 2) рост обязательств региональных и местных администраций перед крупными компаниями, дислоцированными (в основном) за пределами их территорий; 3) сильная зависимость от конъюнктуры мирового рынка; 4) ориентация всех звеньев региональной экономики, включая инфраструктурные, на достижение высокого коммерческого результата; 5) минимизация социальной «нагрузки».
На уровне субъектов РФ функцию одного из инструментов регулирования развития соответствующих территорий могла бы выполнять система субсидирования предприятий из регионального бюджета. Однако изучение (на примере Тверской области) опыта выделения таких субсидий показало: 1) преобладание текущих субсидий (по существу — дотирования); 2) недостаточную увязку региональных субсидий с другими инструментами государственного регулирования; 3) отсутствие взаимной (внутри- и межотраслевой) координации различных направлений субсидирования. В результате региональные бюджетные субсидии не выполняют своей основной функции — стимулирования экономического роста.
На местном уровне наиболее бросающимся в глаза фактом является высокая степень стабильности структуры расходов муниципальных бюджетов на протяжении нескольких лет. Это, в частности, свидетельствует о значительной предопределенности этих расходов и об отсутствии у местных органов достаточных ресурсов для изменения акцентов расходной политики. Исключение составляет небольшая группа муниципалитетов, бюджетная обеспеченность которых существенно выше средней.
Итак, анализ ситуации в регионах показывает: набор средств региональной политики, которым располагает российская власть в центре и на местах, недостаточен для решения стоящих перед ней задач. В этих условиях настоятельной необходимостью становится модернизация региональной политики. Ее основным содержанием должно стать не сглаживание разрывов в текущих бюджетных расходах (как сейчас), а долгосрочная стратегия обустройства территории и улучшения «человеческого капитала», опирающаяся, в первую очередь, на развитие инфраструктуры.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Одним из очевидных проявлений кризисных явлений в российской экономике в последние годы стало ухудшение ситуации в сфере инфраструктуры и явное отставание ее от потребностей экономики. Объемы нового строительства в большинстве инфраструктурных отраслей резко уменьшились, из-
2* 19
нос их основных фондов ускорился, и все это — на фоне роста потребностей в инфраструктурном обслуживании территорий. Иллюстрацией могут служить данные о дорожном и жилищно-коммунальном строительстве1.
Темпы дорожного строительства сейчас существенно отстают от роста автомобильного парка: в 2002 г. в целом по России автомобильных дорог с твердым покрытием было введено в 3,2 раза меньше, чем в 1990 г., при том, что среднероссийская обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями за данный период возросла в 4,4 раза. В Москве, например, количество автомашин ежегодно увеличивается на 5—6%, а площадь основной дорожной сети — менее чем на 1%.
Эти процессы в значительной мере вызваны сокращением финансового обеспечения дорожной отрасли. В результате проводимой в последние годы налогово-бюджетной политики (прежде всего — ликвидации с 2001 г. Федерального дорожного фонда и отмены с 2003 г. налога на пользование автодорогами) практически ликвидирована надежная финансовая основа ее развития. Это привело к резкому снижению инвестиций в дорожное хозяйство. За 2001—
2002 гг. они уменьшились на 40%; почти в 2 раза (с 2,9% в 2000 г. до 1,5% в
2003 г.) снизилась доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП. Негативные социальные последствия этого ярко иллюстрирует тесная обратная связь (коэффициент корреляции —0,8) между инвестициями в дорожное хозяйство и числом ДТП. В сфере эксплуатации дорог недофинансирование, резко увеличивая потребность в дорогостоящем ремонте, закрывает возможность перевода отрасли на более экономичную модель поддержания их в рабочем состоянии.
Проблемы жилищного сектора: недостаточный объем строительства, растущий износ жилищного фонда и резкое повышение цен на жилье. Недавно принятые законы по формированию рынка доступного жилья не решают этих проблем: они ориентированы на повышение прибыльности жилья для инвесторов и уже поэтому не содержат эффективных механизмов решения жилищной проблемы для групп населения с низкими и средними доходами2.
Объемы ввода в действие объектов коммунального хозяйства уменьшились по сравнению с 1990 г. в 5 (по водопроводу и канализации) — 7 (по тепловым
1 К сожалению, у нас не сложилось целостного статистического определения инфраструктуры, аналогичного американскому public works (общественные службы и сооружения), которое охватывает: автомобильные дороги, аэропорты, водный транспорт, водоснабжение и канализацию, удаление твердых отходов (solid waste management) и общественный транспорт (mass transit systems). Поэтому придется довольствоваться иллюстрациями по отдельным отраслям инфраструктуры.
2 Здесь мы сталкиваемся с ярким примером подмены системной точки зрения на решение жилищной проблемы точкой зрения инвестора, т. е. авторы концепции ипотеки идут не от населения, решающего жилищную проблему, а от денежного капитала. И учитывают только финансовые риски, игнорируя колоссальные социальные риски, связанные с невозможностью обеспечения жильем многих миллионов семей.
сетям) раз (рис. 7). Износ его основных фондов достиг, по оценке Госстроя РФ1, 60%, что ведет к огромным потерям тепла (37%) и воды (30%), росту числа аварий.
8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000
Рис. 7. Ввод в действие объектов коммунального хозяйства: водопроводные (а), канализационные (б) и тепловые (в) сети
б
а
в
Эту ситуацию уместно сравнить с положением США, где только прямые бюджетные ассигнования в инфраструктуру (без межбюджетных грантов) составили в 1995 г. (по которому имеется их подробная бюджетная роспись) 193 млрд долл.2 И это расходы именно территорий: лишь 6,6% из них приходилось на долю федерального бюджета, 29,2% составили ассигнования из бюджетов штатов и почти 64,1% — ассигнования из местных бюджетов. Отметим, что еще недавно доля инвестиций из консолидированных бюджетов субъектов РФ в общем объеме инвестиций росла и в России: за 1998—2000 гг. она повысилась в 2,5 раза. Однако затем из-за неблагоприятного для регионов изменения налогового законодательства темпы их роста снизились.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
В сложившихся условиях повышается значение инфраструктуры как фундаментального слоя региональных и городских систем, создающего ресурсные предпосылки экономического роста. Сейчас экономика этой сферы изучена недостаточно. В советский период ее «заслоняло» производство. А в годы реформ внимание было приковано к торговле и финансам. Однако сегодня именно плохое состояние инфраструктуры становится одним из главных ограничителей экономического роста. В этих условиях первым шагом исследова-
1 С 2004 г. — Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Министерства промышленности и энергетики.
2 Из них 74,7 млрд долл. пришлось на долю капитальных вложений.
тельской работы должен стать анализ экономической и социальной специфики инфраструктуры.
Экономическую специфику инфраструктуры определяют:
а) крупномасштабные положительные внешние эффекты (externalities), т. е. такие результаты деятельности ее предприятий, которые реализуются не в их собственной прибыли, а в снижении издержек и повышении прибыли предприятий-потребителей и в росте благосостояния населения;
б) специализация на производстве «публичных благ» (public goods), т. е. таких продуктов и услуг, которые из-за невозможности раздельной оплаты их каждым потребителем не могут стать объектами рыночного оборота;
в) понижение (а не рост, как в других отраслях) предельных издержек с увеличением объема производства1.
Это последнее обстоятельство особенно важно. Оно означает, что самоокупаемость инфраструктурных предприятий при использовании равновесных тарифов (всегда равных, по определению, предельным издержкам) невозможна. То есть общий для всех отраслей принцип равенства оптимальных цен предельным затратам выступает по отношению к ним как требование убыточности. К этому перечню экономических особенностей инфраструктурных отраслей можно добавить: спецификацию активов, высокие издержки входа на рынок и эффекты взаимодополняемости инфраструктурных услуг [8, с. 42—55].
Социальную специфику инфраструктуры определяют:
а) безусловный характер требований, предъявляемых ее отраслями к распределению ресурсов в пределах системы минимальных социальных стандартов2;
б) необходимость дополнения этой системы едиными для всего населения нормативами расходов на удовлетворение коллективных потребностей в жилищно-коммунальном и социально-культурном обслуживании.
В совокупности эти факторы ведут к тому, что инфраструктурные системы могут управляться только как единое целое, конкуренция между их частями невозможна технически и нецелесообразна экономически3. А значит, весь этот
1 Целый ряд иллюстраций такого понижения приведен в работе [7]. Так, в США удвоение объема железнодорожным перевозок ведет к росту издержек только на 65%. В электроэнергетике совмещение в рамках одной компании функций производства энергии с ее передачей и распределением дает экономию порядка 10% (более позднее исследование повысило эту оценку до 13—16%). И, наконец, анализ американских данныгх за 1990 г., т. е. уже после отделения выработки электроэнергии от других стадий (к чему, напомним, сводится суть развертывающейся в настоящее время реформы РАО ЕЭС), показал, что прямые потери эффективности составили при этом порядка 4%.
2 С исследованием инфраструктуры связана крупнейшая теоретическая и практическая задача — установление системы норм, отделяющих сферу социальной ответственности и экологической безопасности от пространства экономической свободы и конкуренции.
3 В газете «Труд-7» от 24 мая 2001 г. один из авторов настоящей статьи попытался изобразить эту конкуренцию «в лицах»: «Представьте себе: выходите вы утром на кухню, а там торчат из стены несколько кранов конкурирующих между собой водопроводныгх компаний; подходите к электросчетчику и — поворотом рубильника — подключаетесь к той энергоком-
важнейший комплекс отраслей, обеспечивающий воспроизводство качественных ресурсов1, должен развиваться как часть общественного сектора экономики, на основе единого долгосрочного плана, под контролем региональные и местные администраций.
Трактовка региональной инфраструктуры как «ядра» общественного сектора экономики требует пересмотра нынешнего негативного отношения к общественным (государственным и муниципальным) инвестициям2. Сейчас их сокращение пытаются подать как стимул для частных инвестиций. Но это, скорее, антистимул: так, исполнительный директор Всемирного Банка К. Брукинс сообщила в своем интервью «Инфраструктура — вновь важная составная часть деятельности Всемирного Банка», что в развивающихся странах за период проведения этой политики (с 1997 по 2002 г.) частные инвестиции в инфраструктуру упали со 128 до 58 млрд долл. Отсюда К. Брукинс делает важные выводы: «На нужды инфраструктуры (в развивающихся и переходных экономиках. — О. П.) следует направлять не менее 7% ВВП» [11, р. 1]; при этом целесообразно исходить из реального соотношения между бюджетными (до 70%) и частными (20—25%) инвестициями.
Сейчас документами по реформированию бюджетной сферы предусматривается, наоборот, переход «от субсидирования предприятий к субсидированию граждан» и повышение тарифов на их услуги «до уровня, обеспечивающего прибыть». Но решения о повышении тарифов должны приниматься с учетом их воздействия на другие отрасли. То есть надо учитывать не только приток капитала в инфраструктуру, ставшую вдруг рентабельной, но и отток его из отраслей-потребителей ее услуг из-за роста их стоимости.
Вообще бездумная коммерциализация работающих в этой сфере государственных и муниципальные унитарных предприятий (ГУПов и МУПов) легко может перевести угрозу инфраструктурного монополизма из разряда скорее виртуальной (ведь недаром же реформаторы требуют повышения тарифов, а не их снижения) в реальную. А это зло, как показывает международный опыт, уже нельзя будет преодолеть остающимися в распоряжении государства методами внешнего регулирования [8]. Так что предпочтение должно быть отдано не коммерциализации инфраструктурных предприятий, а классическому вари-
пании, которая предлагает сегодня свет и тепло по более низкому тарифу». И — чуть дальше: «Попробуйте-ка представить себе исход конкурентной борьбы между водопроводом и канализацией».
1 Данный термин употребляется в значении, приданном ему акад. Ю. В. Яременко: как ресурсы, характеристики которых соответствуют общей направленности научно-технического прогресса.
2 За 2003 г. общественные инвестиции уменьшились в реальном измерении на 15%, а их доля в ВВП понизилась с 2,4 до 1,9%.
анту «привязки» их тарифов к уровню предельных издержек с покрытием возникающих убытков из бюджета1.
На эти общеэкономические соображения накладываются мотивы региональной политики. Сейчас в ее основу предлагают положить принцип регионального самофинансирования2. Но из трактовки инфраструктуры как фиксированных затрат регионального хозяйственного комплекса вытекает, что основой региональной политики должно быть, наоборот, межуровневое взаимодействие бюджетов, при котором инвестиции двигались бы из районов, уже достигших «инфраструктурной зрелости», в районы, еще преодолевающие «порог отраслевой неэкономичности» [3, с. 24]. Другими словами, рента по положению предприятий, размещенных в уже освоенных районах (а внутри них — в больших городах), должна, как и всякая рента, изыматься (хотя бы для обеспечения равных условий конкуренции) и использоваться для финансирования инфраструктуры новых районов с тем, чтобы минимизировать общие затраты межрайонной системы на всем временном горизонте ее функционирования.
Этим определяется — со стороны предложения — экономически целесообразный уровень субвенций из федерального бюджета на строительство объектов инфраструктуры в районах нового освоения. Другим (сверх собственных бюджетных ресурсов) источником его финансирования должны стать долевые взносы3 предприятий. Зарубежный опыт подсказывает два направления упорядочения и развития этой системы: 1) взносы предприятий на развитие региональной и городской инфраструктуры в размере, необходимом для компенсации дополнительной нагрузки на нее, создаваемой их инвестиционными проектами; 2) участие предприятий в финансировании инфраструктурных программ, разработанных городами и регионами — в соответствии с той выгодой, которую они получат от реализации программ.
Сейчас решению инфраструктурных проблем мешает кризисное состояние градостроительного проектирования. Практически прекратилась разработка генеральных планов городов, их экономика стала ареной бесплодной конкуренции ведомственных систем строительства, землепользования и управления имуществом. И это — на фоне очевидного обострения проблем инженерной инфраструктуры, жилья, общественного и индивидуального транспорта.
В заключение несколько слов о связи новой региональной политики с
1 Разумеется, это предполагает контроль над затратами: учитываться должны только экономически оправданные (нормативные) расходы, а не любые вообще затраты по факту их совершения.
2 Мы имеем в виду предложения о переходе к новому порядку распределения трансфертов, при котором «масштабная финансовая помощь будет предоставляться только наиболее низкообеспеченным районам».
3 Мы предпочитаем термин «долевое участие» более модным понятиям «софинансирова-ние» (которое не охватывает нефинансовые формы участия предприятий) и «частно-государственное партнерство», которое охватывает, наоборот, слишком многое.
экономической политикой в целом. Она очень тесна. По существу, речь идет о переносе центра тяжести всей экономической политики с внешних на внутренние источники развития, главным из которых должно стать наращивание воспроизводственного потенциала регионов. Это требует внесения в экономическую политику серьезных изменений. Их суть — учет интересов регионов и городов и создание условий, необходимых для выполнения их администрациями задач обустройства территории и развития человеческого потенциала.
Необходимыми условиями реализации новой региональной политики являются следующие:
1. Пересмотр правительственного курса на централизацию налоговых доходов и на снижение долей консолидированного бюджета в ВВП и территориальные бюджетов в налоговых доходах.
Сейчас установка на «достижение минимально возможной налоговой нагрузки» реализуется весьма односторонне: сжимаются в основном те налоги, которые являются источниками собственных доходов региональных и местных бюджетов. В результате в структуре консолидированных бюджетов субъектов РФ (по данным за 2003 г.) федеральные налоги составляют 79,8% общей суммы их налоговых доходов, региональные — 16,2%, а местные — всего 3,9%:. То есть региональные и местные власти не могут влиять ни на базу, ни на ставки основной части поступающих в их бюджеты налогов и, как следствие, не имеют реальной возможности самостоятельно развивать свои территории. Не улучшит положения и начавшаяся реформа территориального управления. Ее цель — привести ресурсы территорий в соответствие с определенными сверху «расходными полномочиями». Доля собственных бюджетных доходов территорий при этом еще больше снизится, а роль вышестоящих уровней власти в формировании доходов их бюджетов повысится [6]. А ведь в утвержденной самим же правительством «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» ясно сказано: «До тех пор, пока региональные и местные власти не обретут реальную налогово-бюджетную самостоятельность, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий».
2. Пересмотр отношения к предпринимательской активности регионов и муниципальных образований.
Принцип отделения хозяйственных функций от административных не должен распространяться на отрасли инфраструктуры, в которых, за немногими исключениями, невозможна конкуренция и недопустима замена общественных
1 Удельный вес местных налогов и сборов в бюджетах большинства муниципальных образований не превышает 3—5%, а во многих сократился до 1%.
монополий частными, ориентированными на максимум прибыли. А значит, ведущими субъектами хозяйства в этом комплексе отраслей должны по-прежнему оставаться администрации городов и регионов. Они должны получить право голоса и в управлении акционерными обществами, действующими на их территории. Это приблизит нашу экономику к правильному разделению прав собственности между владельцами пакетов акций («stockholder») и другими субъектами экономических прав («stakeholder») — региональными и местными администрациями, федеральными органами (для крупных предприятий), предприятиями-потребителями и смежниками, трудовыми коллективами, профсоюзами и др.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Белоусов А. P. Развитие российской экономики в посткризисный период (макроэкономический аспект) II Проблемы прогнозирования. 2003. № б.
2. Белоусов А. P. Развитие российской экономики в среднесрочной перспективе: анализ угроз II Проблемы прогнозирования. 2004. № 1.
3. Богачев В. Н. Эффект инфраструктуры и региональные аспекты соизмерения результатов и затрат II Регионы России: теория, проблемы Сибири, экономика строительства I Отв. ред. Пчелинцев О. С., Суспицын С. А. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1999.
4. Волконсшй В. А., Кузовшн А. И. Диспаритет цен в России и мире II Проблемы прогнозирования. 2002. № б.
5. Mapmuн Г.-П., Шуман X. Западня глобализации. Атака на процветание и демократию. М.: Альпина, 2001.
6. Мшченко M. M. Актуальные проблемы ресурсного обеспечения территориального развития в Российской Федерации II Проблемы прогнозирования. 2004. № 3.
7. Ïuтмен P. Вертикальная интеграция инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой I Сер.: Рабочие материалы. 2003. Вып. 1. М.: Московский центр Карнеги, 2003.
S. Canup Ж. Естественные монополии: проблемы определения и контроля II Проблемы прогнозирования. 2004. № б.
9. Baldwin E., Martin P., Ottaviano G.P. Global Income Divergence, Trade, and Industrialization: The Geography of Growth Take-Offs II Journal of Economic Growth. 2001. March б.
10. Krugman P., Venables A. Globalization and the Inequality of Nations II Quarterly Journal of Economics. 1995. Vol. 110.
11. Transition. Dec. 2003 I April 2004. Vol. 14-15. Nos. & 1.
