CC BY
89
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ: стратегия и тактика
Н.П. ИВАНОВ,
доктор экономических наук, кандидат технических наук, первый заместитель министра экономического развития и торговли
Ставропольского края И.В. МИТРОФАНОВА, кандидат экономических наук, доцент
Известно, что экономические системы макро-и мезоуровня эффективны в той мере, в какой они способны обеспечивать достижение базовых целей общества: высокий уровень и качество жизни, гармонизация социальных отношений, устойчивая динамика экономического развития. В свете формирования новой модели российского федерализма регионализация должна происходить постепенно, что означает переход к новому уровню сложности общественных отношений, обусловленной изменениями правил и норм социальной и политической жизни. Объективные предпосылки регионализации социально-экономического развития во многом связаны с формированием развитого регионального самосознания, растущей самостоятельностью и накоплением опыта рационального обустройства территорий. В то же время в результате рыночной трансформации произошло расслоение экономической структуры на макроуровне, что негативно повлияло на формирование подсистемы межотраслевых комплексов на мезоуровне и повлекло за собой усиление, во-первых, фрагментарности управления региональной социально-экономической системой, во-вторых, уровня энтропии слагающих ее элементов, включая систему государственного управления.
Экономику региона необходимо сознательно формировать, она должна стать итогом реализации стратегии, в рамках которой необходимо согласовывать и гармонизировать целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного регулирования, структурно-технологической перестройки, эффективной специализации, паритетного включения в мировую экономику.
особенности региональной аллокации ресурсов требуют адекватного институционального
и организационного оформления резонансной региональной экономической политики как необходимой формы рационального отражения объективных потребностей устойчивого развития территориального экономического комплекса на базе интенсивной реализации его конкурентных преимуществ, профилирования производственно-технологического потенциала с учетом природной, хозяйственной и социальной специфики.
Главная задача управления регионом в современных условиях заключается в определении императивов и приоритетов, тщательной проработке комплексных программ и системных мероприятий по их реализации. это, в свою очередь, требует выдвижения принципов и применения методов обоснования и сознательного формирования адекватного механизма реализации принятой стратегии1.
эффективный механизм реализации государственной региональной политики должен быть направлен на достижение двуединой цели - обеспечение эффективности использования общественных и частных ресурсов в пространстве и гармоничную реализацию внеэкономических целей общественного развития (социальных, военно-политических, геостратегических, экологических). В функциональном аспекте региональная экономическая политика должна быть направлена на формирование оптимального механизма использования ресурсного потенциала территории, его приумножения.
однако реальное становление региональной экономической политики как института, обеспе-
1 Минакир П. Трансформация региональной экономичес-
кой политики //Экономическая наука современной Рос-сии.2001.№1. С.35-36.
чивающего эффективное функционирование территории, приняло затяжной проблемный характер. Во многом это обусловленно, во-первых, недооценкой ее роли в организационном оформлении качественно нового экономического роста в рамках стратегий и целевых программ, во-вторых, сложностью нивелирования неизбежно возникающих экзогенных различий и диспропорций, эндогенных противоречий.
Процесс регионализации есть пространственный аспект перехода от «аморфной» структуры экономики и общества к «кристаллической», основанной на принципе полисубъектности, которому соответствует координационный тип управления — равноправного горизонтального взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти. Общий уровень экономического развития региона определяет долгосрочный потенциал и направленность региональной политики, образуя ее фундаментальный перспективный контекст с учетом тяжести потерь вследствие постадминистративного кризиса2.
обращает на себя внимание неоднозначность толкования сущности региональной политики. Авторы предлагают экономическую политику центра по отношению к регионам обозначать как регионально ориентированную федеральную экономическую политику, а под собственно региональной экономической политикой понимать политику самой территории, выражающую его возможности, цели и интересы, которая в новых условиях должна рассматриваться не как способ компенсации недостатков, а как всеобъемлющая политика развития, формирующая конкурентный потенциал региона. Механизм ее реализации выступает своеобразным отражением сложной и многоуровневой структуры территориальной организации, базирующейся на принципах федерализма и местного самоуправления.
Самостоятельное значение приобретает проблема адаптации экономических механизмов к регионам разного типа, а потому оценка эффективности институтов региональной власти во многом определяется их способностью преодолевать разрывы всех видов и искусственную фрагментацию общественной структуры, регионального конструирования устойчиво функционирующей экономической целостности. Новая парадигма асинхронного, поляризованного развития регионов приходит на смену парадигме синхронного, равномерного их развития, реализация основных
2 Котилко В. Проблемы разработки федеральной региональной экономической политики. М., 2001.
постулатов которой, как ни парадоксально, привела лишь к усилению неравномерности регионального развития3.
Экономический рост катализируется «полюсными» регионами, в которых предпринимательская активность и инновационный процесс максимально интенсивны. Государство, участвуя в создании «полюсов роста», сможет целенаправленно стимулировать оживление депрессивных регионов, что особенно актуально в условиях ограниченности государственных финансов и невозможности фронтального финансирования4.
Региональная экономическая политика обретает статус сложного объекта системного анализа. Регион как место сосредоточения интересов разного рода уже по самой своей природе является конфликтной системой. В организационно-экономическом аспекте самостоятельность сферы взаимоотношений центра и региона прямо характеризуется степенью институционализации такого феномена, как формирование и реализация особой региональной экономической политики, основной объект которой — строительство, эксплуатация и развитие объектов производственной и социальной инфраструктуры, что смещает базовые функции органов региональной и муниципальной власти в сектор менеджмента5.
наряду с социальной составляющей, важной функцией региональной политики является регламентация форм и механизмов землепользования, так как именно в этой сфере интересы региона часто вступают в противоречие с интересами федерального центра. особенно актуально это для субъектов Южного федерального округа (ЮФО), где аграрный сектор исторически играет важную роль6.
Финансирование регионов частично на возвратно-безвозвратной основе образует мобильный механизм реализации регионами макро- и мезоэкономических функций. По мнению авторов, оптимальное совмещение институционально разнесенных во времени и пространстве доходной и расходной функций разных уровней власти есть основной вопрос экономической организации территориального структурирования системы национального хозяйства.
3 Рой М. Система государственного и муниципального управления. М., 2003. С.18.
4 Матеюк В., Бергаль Е. Проблемы межбюджетных отношений в регионе //Муниципальный мир. 2000. №4. С.19-20.
5 Дорошенко С., Попов Е. Об эволюционной региономике// Экономическая наука современной России. 2002. №1. С. 35.
6 Овчинников В.Н. Уроки и проблемы реализации стратегии развития Юга России //Экономический вестник РГУ. 2002. №1. С. 17.
Соотношение на региональном уровне «распределенных» и «добытых» средств отражает реальное соотношение централизации и децентрализации в экономике, характеризуя степень автономии и реальности региональной политики. Это диктуется отнюдь не перечнем административно закрепленных прав, а мерой бюджетной подчиненности федеральному центру, что актуализирует проблему «регионализации» федеральной бюджетной системы и кардинального реформирования региональной финансовой системы.
Для реализации среднесрочных целей региональной экономической политики (развитие реального сектора, стимулирование роста производства и платежеспособного спроса, ускоренный переход к модернизации, ориентированный на общественные потребности, и др.) целесообразна передача части управленческих функций на региональный уровень, что будет способствовать формированию «многоточечной» системы функционирования региональной экономики на базе внутри- и межрегионального взаимодействия основных субъектов общественного и частного секторов. При этом активизация самостоятельных международных связей регионов превращается в дополнительный источник экономического роста.
Приоритеты развития экономики региона должны базироваться не только на принципе сравнительных преимуществ во внешнерегиональных связях, но и ориентироваться на завершенность, замкнутость энерго-производственных циклов, на доведение производственного процесса до замыкающего звена, выпускающего готовый конечный продукт. Региональная экономическая политика должна быть нацелена на поддержку тех участников реального сектора экономики, которые обладают возможностями ускоренного расширенного производства импортозамещающей продукции, вследствие чего основным ее инструментом выступает государственная поддержка предприятий соответствующего статуса, в компетенцию которой входит восстановление внутри- и межотраслевой инфраструктурной сети, реновация основных технологических мощностей, инновационное обеспечение экономического роста.
В контексте социально-экономического развития региона под стратегией в рамках действующей системы планирования, прогнозирования и программирования следует понимать логико-вербальное выражение целевой, генеральной ориентации объекта управления (региона), включающее соблюдение процедур, принципов,
правил, направленных на идентификацию развития в стратегическом периоде времени основных экономических и социальных явлений, процессов, событий в соответствии с логикой и вербальным содержанием принятой для стратегической установки на достижение желаемой результативности7.
экономический рост в регионе возможен в условиях комплексного сочетания мер структурно-организованного, финансово-инвестиционного, экономического, социального, научно-инновационного характера, а также взаимосвязанных базовой и локально-функциональной стратегий, объединяемых по срокам и направленности действий в систему планирования и программирования текущего функционирования и перспективного развития региона. Базовая стратегия развития региона должна быть, по мнению авторов, направлена на решение основной проблемы повышения общей результативности и частных характеристик развития, выражаемых положительной динамикой основных показателей. При этом авторы полагают, что перечень базовых индикаторов оценки развития региона должен быть расширен8 (табл.1).
Локально-функциональные стратегии должны не только входить составляющими в базовую стратегию развития региона, но и характеризовать с одной из сторон ее направленность.
Таблица 1
Матрица дополнительных показателей оценки общего уровня развития регионов
Показатель ВРП Платежи Инвестиции
На 1 занятого в экономике Х Х Х
На 1 руб. ОПФ Х Х Х
На 1 руб. ВРП Х Х
В постановке задачи формирования наиболее целесообразных базовых и функциональных стратегий регионального развития необходимо учитывать, что в логико-вербальной форме должна создаваться единая стратегия социально-экономического развития, системно объединяющая в себе как обобщающие направления развития, так и стратегические частные характеристики, наполняемые комплексом мер, воздействующим на функционирование хозяйствующих субъектов в текущем периоде времени
7 Иванов Н.П. Особенности разработки стратегии регионального развития России в начале XXI века//Ежегодник научно-практической школы регионального программирования. М.: Изд-во РУДН, 2004.
8 Волков В.И. Новые подходы к оценке экономического раз-
вития регионов // Регионология. 2003. № 2. С. 178.
и на их развитие в перспективном и стратегическом горизонтах. Критерий социально-экономического развития региона в рамках стратегического обоснования может быть представлен как оптимальное соотношение максимизирующих результатов и минимизирующих затрат на ресурсопотребление в процессе достижения необходимых ориентиров развития в стратегическом периоде времени.
Целеполагающей основой концепции регионального развития в стратегической перспективе является, по мнению авторов, переход от постановки и реализации краткосрочных целей к средне-и долгосрочным. Цель есть желаемое состояние любой системы, результат ее деятельности, а потому сама система и есть средство достижения цели. Системная цель, учитывая дифференциацию целей стабилизации, экономического роста и устойчивого экономического развития, должна обеспечивать их непротиворечивое единство9.
Значительные расхождения в прогнозах, разрабатываемых на разных методико-методологических основаниях, привели к возникновению «антифу-турологической волны», ослаблению надежности и достоверности прогностических оценок. Для повышения точности и качества бюджетного прогнозирования необходимо укрепление методической и информационно-аналитической базы, особенно в отношении налоговых прогнозов и расширения удельных нормативов при планировании расходов, основным же инструментом среднесрочной региональной политики должен стать финансовый план развития региона. Алгоритм процесса налогового прогнозирования требует существенной корректировки за счет большей согласованности взаимодействующих ведомств, совершенствования методов прогнозирования (экспертных оценок, корреляции, ранжирования и др.), выбор которых должен определяться стадийными целями, временными рамками и видами налогов. Один из недостатков широко применяемых в современных условиях методов прогнозирования (экспертных оценок и логического моделирования) состоит, в частности, в отсутствии системного подхода, в слабой увязке и согласованности единичных и комплексных прогнозов.
Для формирования эффективной региональной политики необходимы компактные региональные модели, настроенные на восприятие управляющих
9 Плотников А.С., Митрофанова И.В. Программно-целевой подход к управлению региональным развитием: опыт Волгоградской области // Экономика развития региона: Проблемы, поиски, перспективы: Ежегодник. Вып. 5. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. С. 360-362.
факторов государственного воздействия на регионы и проявляющиеся в обобщающих индикаторах, что, в свою очередь, требует «инвентаризации» стратегических задач общегосударственной политики. Прямые и косвенные методы государственного воздействия могут по-разному проявляться в конкретных направлениях социально-экономической политики, каждое из которых еще на федеральном уровне необходимо фиксировать в определенных соотношениях сценарных параметров, а их использование на уровне региона должно сопровождаться оценкой их влияния на основные индикаторы регионального развития10.
Критический анализ основного нормативного документа - Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (далее — Закон) выявляет его главный системный недостаток - инерционность подхода к разработке стратегических целей, концепций и программ, которые определяются как производные от прогнозов и сценариев. Это исключает возможность полноценного использования программно-целевого подхода, так как именно стратегические цели должны быть определяющими при разработке прогнозов и сценариев социально-экономического развития региона, а не наоборот, что позволит перейти от инерционных технологий прогнозирования к целевым.
Кроме того, главные ориентиры развития, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента РФ, не могут быть в полной мере учтены в прогнозах и сценариях, разрабатываемых, как правило, еще до срока их опубликования, а отсутствие единого утвержденного алгоритма расчета ВВП существенно снижает достоверность прогноза основных макроэкономических показателей. Это требует, во-первых, изменения п. 3 ст. 3 Закона; во-вторых, включения в ежегодные послания Президента РФ целевых макроэкономических показателей, и, соответственно, дополнения п. 2 ст. 5 Закона и ст. 170 Бюджетного кодекса РФ; в-третьих, введения соответствующего института контроля.
Ставропольский край в 2000-2003 гг. по экономическому ранжированию занимал среди регионов РФ 49-58-е места, а по показателю финансовой обеспеченности — только 71-80-е места. Расчет последнего с учетом ППС может служить интегральным финансовым показателем, анализ которого позволит отслеживать «узкие места» в
10 Иванов Н.П. Развитие регионального сектора — цель региональной экономической политики // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Приложение. 2004. № 2.
Эк"'"„ика реги"'а
3(30) - 2006
финансовой сфере региона, оценивать влияние на финансовые потоки межбюджетных отношений, определять направления совершенствования региональной финансовой политики11.
По мнению авторов, потенциал роста налоговых поступлений в крае равен 200—400%, что связано, в частности, с реформированием налога на доходы физических лиц, с внедрением таких программных продуктов, как Audit Expert и Project Expert.
Территория края является опорной зоной в ЮФО по реализации ФЦР «Электронная Россия», что обеспечивает реальные возможности осуществления активной инновационной политики в области информатизации, а создание развитой телекоммуникационной среды позволит интегрировать информационные ресурсы субъектов РФ и муниципальных образований.
Связь между объективными и субъективными факторами развития опосредуют императивы, если только они адекватно осознаны и воплощены в проводимой социально-экономической политике. оптимальный для общества вариант достигается, когда стратегия открыта в императивах, а императивы без искажения отражены и проведены в стратегии, адекватная стратегия развития не может не быть императивной. Основополагающий императив региональных стратегий — это работа на общество, достижение качественно нового уровня развития производительных сил и, соответственно, уровня и качества жизни12.
Между темпами роста ВРП и ВВП существует корреляционная зависимость. Расчеты темпов роста ВРП края, позволяющих его удвоить к 2010 г., могут быть произведены, по крайней мере, на основе трех сценариев: 1) инерционного (или индустриально-аграрного), основанного на сохранении существующих пропорций отраслевой структуры при доле инвестиций в ВРП менее 20% (среднегодовой прирост ВРП в 2003—2010 гг. — 5,3%); 2) президентского, предполагающего изменение отраслевой структуры экономики в пользу перерабатывающих отраслей и услуг транспорта, связи на основе современных технологий и увеличение доли инвестиций в ВРП до 22% (6,7%); 3) амбициозного, рассчитанного на увеличение доли отраслей, производящих конечные товары,
11 Пилясов А. Политические и экономические факторы развития российских регионов //Вопросы экономики. 2003. № 5. С. 68-69.
12 Иванов Н.П. Экономика Ставропольского края в перспек-
тивных координатах региональной экономической политики.
Ставрополь: РИО ИДНК, 2004.
диверсификацию отраслевой структуры, ее изменение за счет увеличения объема рекреационных, информационно-финансовых услуг и доведение доли инвестиций до 25% и более (8%)13.
Сама методология межрегиональных сопоставлений ВРП должна строиться с учетом фактора межрегиональной дифференциации цен в рамках общей концепции развития системы национально-региональных счетов (СНС-СРС) с использованием опыта международных сопоставлений ВВП по ППС. Перенос методологии ППС на межрегиональный уровень означает необходимость пересчета всех компонентов использования конечного ВРП, что потребует реконструкции макроэкономической статистики, а именно: выделения однородных товарных групп и товаров-представителей; сопоставления потребительских корзин; элиминирования ценового многообразия; сопоставимости оценки нерыночных услуг и пр. Как представляется, использование подобной методологии приведет к коррекции темпов роста ВРП в расчете на душу населения на 15-20% (табл. 2).
Следует заметить, что производственный метод расчета ВРП не позволяет произвести качественного анализа структуры первичных доходов, и для оценки вклада различных факторов в его производство с учетом изменений в их соотношениях в долгосрочном периоде по различным сценариям предлагается с некоторыми ограничениями использовать распределительный метод, который, по мнению авторов, обладает рядом преимуществ. Его использование позволяет более объективно отразить динамику структуры ВРП Ставропольского края (табл. 3).
Таблица 2
Влияние на ВРП Ставропольского края корректирующих факторов
Факторы Значения корректирующих коэффициентов, %
1999-2003 гг. 2004 -2010 гг.
(оценка) (прогноз)
Пересчет ВРП с учетом ППС + 15-20 +20-25
Расчет среднедушевого +3,5-10 + 10-15
производства на основе
используемого, а не произ-
веденного ВРП
Перераспределение ВРП +10-15 +15-20
вследствие миграции денег
населения и финансовых
потоков
13 Иванов Н.П. Региональная экономическая политика. Стратегия, инструментарий, эффективность. Ставрополь: РИО ИДНК, 2004.
Таблица 3
Динамика структуры ВРП Ставропольского края в 1999 - 2002 гг.
Годы/показатели 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
1. Оплата труда наемных 11,4 16,5 23,1 33,4
работников, млрд руб.
-удельный вес в ВРП, % 28,1 28,1 31,7 39,6
2. Смешанные доходы, 20,1 30,3 33,6 33,8
млрд руб.
-удельный вес в ВРП, % 49,4 51,6 46,1 40,0
3. Валовая прибыль эко- 6,8 8,2 12,3 10,9
номики, млрд руб.
-удельный вес в ВРП, % 16,7 14,0 16,8 13,0
4.Чистые налоги на про- 2,4 3,7 3,9 6,2
дукты, млрд руб.
-удельный вес в ВРП, % 5,8 6,4 5,4 7,4
5. ВРП, млрд руб. 40,7 58,8 72,9 84,3
- всего, % 100 100 100 100
Как отмечалось, императивом стратегического развития Ставропольского края является повышение уровня и качества жизни на базе создания условий для экономического роста и увеличения реальных доходов населения, что зафиксировано в программных документах Правительства края. Высокий уровень бедности в крае требует решения вопросов, связанных с полнотой учета доходов, сопоставимостью показателей и др.
как известно, тесноту взаимосвязи экономических параметров можно оценивать по коэффициентам эластичности. Можно предложить использовать коэффициент эластичности снижения уровня бедности вследствие роста ВРП, при этом наибольшую возможность для сопоставления влияния факторов-аргументов на зависимую переменную в едином масштабе измерения в случае нелинейной корреляционной функции дает расчет частных коэффициентов эластичности, позволяющий определять темпы снижения уровня бедности в крае по трем известным сценариям (табл. 4).Предложенный подход позволит придать прогнозам количественных показателей уровня бедности в регионе большую вероятность14.
Экономика Ставропольского края испытывает дефицит инвестиционных ресурсов не только для создания новых производственных мощностей, но и для поддержания существующих, износ которых в ряде отраслей достиг техногенно опасного уровня, а главным источником инвестиций в основной капитал (70-80%) остаются собственные средства предприятий.
14 Иванов Н.П. Проблемы определения уровня бедности населения региона (на примере Ставропольского края и субъектов ЮФО) // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2002. № 4.
Таблица 4
Прогнозные темпы снижения уровня бедности в Ставропольском крае на основании расчетов коэффициентов эластичности
Показатели Сценарии
Инерционный Президентский Амбициозный
Целевой показатель уровня бедности в 2010 г., % 18 14 10
Прирост ВРП в 2010 г. по сравнению с 2000 г. в 1,8 р. в 2 р. в 2,2 р.
Снижение уровня бедности в 2010 г. по сравнению с 2000 г. в 2,4 р. в 3,1 р. в 4,4 р.
Среднегодовой темп прироста ВРП в 2003-2010 гг. 5,3 6,7 8,0
Среднегодовое изменение уровня бедности в 2003-2010 гг., % 2,6 3,1 3,6
Целевой коэффициент эластичности в 2003-2010 гг. 0,5 0,47 0,45
Анализ инвестиционных предложений показал, что подавляющее число бизнес-планов действующих предприятий края направлено на приобретение нового оборудования при минимальных объемах строительно-монтажных работ и незначительных сроках окупаемости. Потребность в капитальных вложениях указанных предприятий формирует определенный сегмент краевого рынка инвестиций (емкостью 12-15 млрд руб.), который, в принципе, может быть профинансирован краткосрочными кредитами15.
Попытка исполнительной власти Ставропольского края решить проблему за счет предоставления прямых бюджетных ссуд предприятиям, осуществляющим быстроокупаемые проекты, спровоцировала ситуацию, когда за счет средств налогоплательщиков в основном финансировалось создание незавершенных промышленных объектов при значительной доле невозврата бюджетных средств. Использование же комбинированного подхода позволило коммерческим банкам сосредоточиться на финансировании инвестиционных затрат организаций, а бюджетные средства стали использоваться для создания финансовых условий, стимулирующих увеличение объемов инвестиционного кредитования при одновременном снижении стоимости кредитов.
15 Иванов Н.П. Экономика Ставропольского края в перспективных координатах региональной экономической политики. Ставрополь: РИО ИДНК, 2004.
В Ставропольском крае разработан и освоен механизм субсидирования 3/4 процентной ставки по краткосрочным банковским кредитам, привлекаемым на реализацию быстроокупаемых инвестиционных проектов для финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, имеющих стабильные рынки сбыта. Именно на данном сегменте инвестиционного рынка оптимально согласуются коммерческие интересы банков и планы правительства края по увеличению налогооблагаемой базы бюджетов всех уровней, созданию новых рабочих мест. Объем бюджетного субсидирования привязан к сумме процентов, которую предприятие должно уплатить в течение года за пользование банковским кредитом, в результате чего заемщик дополнительно получает средства для компенсации затрат по выплате процентов за пользование кредитом, что особенно важно в период освоения инвестиций и выхода на проектную мощность. Таким образом, один бюджетный рубль стимулировал размещение на предприятиях края в среднем 10,5 руб. льготных кредитов на обновление основных фондов и создание новых производств. В среднем на одно предприятие приходится 7,1 млн руб. субсидированных кредитов.
Отраслевая структура организаций, разместивших субсидированные кредиты, соответствует приоритетам региональной экономической политики в сфере развития хозяйственного комплекса края. Основная доля (51%) приходится на промышленность, 12% - на сельскохозяйственные организации, 23% -на торговлю и иные виды услуг, около 10% - транспорт и связь. Преимущество данной схемы отбора сводит до минимума лоббирование ведомственных интересов или интересов отдельных предприятий. Важно отметить также, что субсидирование 3/4 ставок по кредитам осуществляется ежемесячно, в соответствии с кредитным договором, по фактически начисленным процентам с использованием казначейской системы исполнения краевого бюджета. При этом средства направляются не на счета предприятий, а по договору об исполнении обязательств третьим лицам и перечисляются непосредственно банку-кредитору, что исключает нецелевое использование средств.
Однако субсидирование процентных ставок по банковским кредитам является пока единственным в крае реально действующим механизмом поддержки предприятий. Основные показатели бюджетной эффективности субсидирования процентной ставки приведены в табл. 5. Бюджетный эффект от применения данного механизма как разность между полученным результатом и затратами составил 35,9 млн руб. (141,7 — 105,8 млн руб.).
Субсидирование, в свою очередь, дало импульс развитию услуг по бизнес-планированию, которыми занимаются семь консалтинговых и аудиторских фирм, рекомендованных для этой работы Минэкономразвития края. Данная форма государственной поддержки пользуется наибольшим спросом среди кредитоспособных предприятий.
В современных условиях в рамках прогнозно-плановой работы следует проводить принципиально иную оценку текущей деятельности и потенциала предприятий, прежде всего промышленных, по величине добавленной стоимости, объему выпуска конечной продукции, не требующей последующего технологического передела, ее инновационному уровню и конкурентоспособности, возможности участия в технологическом комплексе и включения в региональную инновационную систему.
В течение 2004-2006 гг. в субъектах РФ при тесном взаимодействии с научными центрами страны должны быть выстроены системы управления стратегическим экономико-технологическим развитием территорий, так как инновационная модернизация безальтернативна.
Качество жизни населения, уровень человеческого развития, обобщающие измерители социокультурной динамики, индексы развития человеческого потенциала стали в настоящее время общепризнанными ориентирами региональной экономической политики, которые используются в качестве специфического критерия развития, дополняющего показатель ВРП.
Авторами посредством специального анализа была изучена структура ВРП Ставропольского края, что позволило выявить внутри группы отраслей, производящих рыночные услуги, диспропорции, сдерживающие его рост. Так, за период 1996-2003 гг. ни одна из основных отраслей хозяйственного комплекса края не вышла на сопоставимый уровень 1995 г.
Принципиально важным показателем состояния экономики края является уровень диспропорции между темпами роста ВРП и затратами на социальную сферу. В течение всего периода реформ рост затрат на социальную сферу опережал темпы роста ВРП. Так, если все расходы сводного финансового баланса за последние пять лет выросли в 3,5 раза, то расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета Ставропольского края и внебюджетных фондов, увеличились в 3,7 раза. Иными словами, ежегодно создаваемая экономикой края новая стоимость пока не в состоянии генерировать финансовые средства в объемах, достаточных для финансирования растущих социальных затрат.
Таблица 5
Показатели бюджетной эффективности субсидирования процентной ставки по кредитам с 2000 по 2003 г. по отраслям (платежи в краевой и местный бюджеты Ставропольского края)
Отрасль Количество предприятий Прирост налоговых платежей от реализации проектов, млн руб. Привлечено кредитов, млн руб. Окупаемость субсидий, мес. Количество дополнительных рабочих мест, ед.
Промышленность 71 33,5 390,15 21,943 813
Строительство 10 0,42 42,4 129,7 201
Сельское хозяйство 20 3,83 101,0 50,78 -81
Транспорт и связь 11 91,2 79,76 1,4 77
Прочие 34 12,72 101,2 13,6 318
Итого 146 141,67 714,52 8,9 1 328
Кроме того, демографические и миграционные процессы последних лет привели к существенным дополнительным расходам краевого бюджета, связанным, в основном, с перегрузкой социальной инфраструктуры.
Разработка и реализация целевых программ регионального развития предполагает воплощение в них принципов уровневой и аспектной системности, преемственности и иерархичности, компетентности и инициативности, демократичности и прозрачности, структурной и функциональной адекватности, ресурсной и информационной достаточности, непрерывности мониторинга и коррекции, соблюдение которых позволит органично увязать телеологическую и генетическую концепции стратегического планирования.
Программно-целевой метод управления развитием региона относится к категории проблемно ориентированных, тесно связанных с решением насущных и масштабных, долговременных проблем, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования программируемой системы, что требует принятия специальных программных мер, концентрации усилий, мобилизации ресурсных возможностей региона в интересах решения проблемы в течение определенного срока. Пространственно-временная ограниченность всех материальных, институциональных, финансовых, организационных, информационных ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей, задач, направлений и этапов федеральных целевых программ регионального развития16.
16 Митрофанова И.В. Программно-целевое планирование и прогнозирование развития регионов: вопросы теории // Социально-экономическое развитие регионов России: проблемы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции 13-14 ноября 2003 г. Смоленск: Изд-во Смоленского гуманитарного университета, 2003. С. 79-82.
Так, в качестве основных целевых ориентиров принятой в 2002 г. «Программы экономического и социального развития Ставропольского края на 2000-2007 гг.» (далее - Программы) определены: рост ВРП в расчете на душу населения до среднероссийского уровня; достижения в кратко- и среднесрочной перспективе среднероссийских показателей индекса развития человеческого потенциала; повышение реальных доходов населения в 1,5 раза; приоритетное развитие сферы услуг. Принципиальным отличием реализации Программы является использование принципа «паритетности отношений» (вместо принципа «паритетного софинансирования»), согласно которому объем финансовых средств, выделяемых ежегодно из федерального бюджета на финансирование социальных мероприятий, должен компенсироваться дополнительными налоговыми поступлениями от реализации всех программных мероприятий. Переход на подобную схему «беспроцентного кредита» наиболее перспективен не только при организации финансирования, но и для ежегодной оценки эффективности реализации мероприятий Программы.
Использование в практике управления показателей бюджетной эффективности при формировании отраслевых приоритетов и программ позволит влиять на поэтапное устранение главной диспропорции между уровнем развития реального сектора экономики и дефицитом средств на поддержание и развитие социальной сферы, наращивание налогового потенциала, степень использования которого приобретает важное значение для оценки перспектив улучшения финансового положения региона.
Между тем при оценке налогового потенциала, производимой для расчета причитающихся субъектам Федерации трансфертов, структура ВРП учитывается недостаточно. Ставропольский край относится к группе регионов со средним уровнем доли налогов в ВРП (19-20%).
Уровень инструментарно-аналитического обеспечения долгосрочной социально-экономической политики региона определяется не только наличием адекватного ее потребностям ресурсного потенциала, но и тем, в какой мере выбранная политика отвечает объективным тенденциям экономического роста. В этой связи проблемы темпов и качества экономического роста в Ставропольском крае выдвигаются в статус стратегических ориентиров региональной экономической политики.
Следует отметить, что при сохраняющемся диапазоне государственных обязательств возрастание доли региональных полномочий требует ускоренного перехода к формированию и реализации региональной экономической политики как институту достижения перспективных координат локального масштаба. В результате возникает «новая асимметричность» российского федерализма, на этот раз смещенная в сторону региональных интересов.
Базовой координатой перспективного развития региональной экономики выступает ускоренное формирование финансовых механизмов, источников и институтов. Столь же значимыми координатами являются создание рынка обращения кредитных рисков, с учетом того, что до сих пор сохраняется масса неэффективно используемого (вне реального рыночного оборота) муниципального и государственного имущества, а также формирование «кластеров», объединяющих предприятия в пределах того или иного региона, а в его границах — предприятия, которые находятся в интенсивных организационных, экономических, технологических и производственных контактах, выступая взаимными поставщиками и потребителями продукции. Возможно и необходимо создание в крае кластеров швейных, сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, а также строительных компаний и производителей стройматериалов. Потенциал такого рода объединений состоит в усилении их конкурентоспособности за счет межфирменного обмена информацией о маркетинговых и производственных технологиях, стимулирования внедрения внутрикластерных инноваций (бенчмаркинга), гармоничного интегрирования поставщиков и потребителей и др.
Другими перспективными координатами региональной экономической политики выступают: обеспечение финансово-экономической достаточности, дифференциация государственного регулирования, социальные приоритеты, развитие трудоемкого производства (что соответствует тру-
доизбыточности региона и специфике его этнопо-литической структуры), модернизация структуры конкурентоспособных секторов экономики (транспортного, санаторно-курортного, туристического и рекреационного комплексов), создание благоприятного инвестиционно-предпринимательского климата, формирование активной демографической системы и др.
Выделение в рамках региональной экономической политики районов, имеющих статус «территории приоритетного развития», будет способствовать модернизации действующих и созданию новых производств, внедрению инновационных технологий, развитию внешнеэкономических связей, формированию современной производственной, транспортной и рыночной инфраструктуры, а также созданию новых рабочих мест.
Для перспективной оптимизации политики государственного регулирования экономики региона приоритетным является сегментирование регионального рынка, приводящее к усилению взаимодействия различных секторов. Нельзя не подчеркнуть актуальности оценки экономической эффективности региональной промышленной политики на основе имитационного моделирования стратегий реализации организационно-структурных преобразований. На основе метода «позиционирования отраслей» стратегия развития 12 отраслей промышленного комплекса края позиционировалась в двухмерной системе координат. В качестве переменных параметров видоизмененной матрицы БКГ авторы предлагают использовать два критерия: темпы роста рынка сбыта (индекс промышленного производства - ИПП) и инвестиционную активность отраслей промышленности (индекс физического объема инвестиций в основной капитал -ИИОФ) (см. рисунок).
В первом квадранте матрицы (высокий ИПП, низкий ИИОФ) позиционируются преуспевающие отрасли, промышленный рост в которых обеспечивался не инвестиционными ресурсами, а преимущественно ростом рыночного (потребительского) спроса.
Можно предположить, что эти отрасли смогли воспользоваться предоставленной рынком возможностью и определили перспективные рыночные «ниши», обеспечив рост производства за счет увеличения потребительского спроса. Во втором квадранте матрицы (высокий ИПП, высокий ИИОФ) располагаются отрасли-лидеры, источником развития которых являлся не только рост потребительского спроса, но и рост инвестиций в
Итоговый индекс промышленного производства
ПРЕУСПЕВАЮЩИЕ ОТРАСЛИ-ЛИДЕРЫ
ОТРАСЛИ (два источника развития -
(источник развития - рост покупательского спро-
рост покупательского спроса) са и рост инвестиций)
-пищевая (248,9/44,1) -машиностроение и —
-полиграфическая -металлообработка
(188,4/92,3) (233,4/161,6)
-химическая и нефтехими-
ческая (197,3/138,1)
-топливная (130,1/173,6)
-стекольная и
фарфорово-фаянсовая
(124,7/194,8)
I II
ПРОБЛЕМНЫЕ ОТРАСЛИ
ОТРАСЛИ НАКОПЛЕНИЯ
(отсутствие преобладающих (потенциальный источник
источников развития) развития - рост
-электроэнергетика инвестиций)
(98,6/66,1) -мукомольно-крупяная
-деревообрабатывающая (96,5/563,6)
и целлюлозно-бумажная -легкая (32,9/101,1)
(99,0/39,3)
-промышленность стройма-
териалов (91,1/24,4)
-медицинская (81,8/58,7)
IV III
Низкий Высокий
Итоговый индекс физического объема инвестиций
Результаты позиционирования отраслей промышленности Ставропольского края на основе видоизмененной матрицы БКГ
основной капитал. Для сохранения лидирующих позиций эти отрасли должны инновационно обновляться (новая технология, новая продукция, новые рынки сбыта).
В третьем квадранте (низкий ИПП, высокий ИИОФ) позиционируются отрасли накопления, которые обеспечили относительно высокие темпы роста инвестиций в основной капитал за счет создания стабильных источников финансирования, но по различным причинам показывающие низкие темпы роста промышленного производства, поскольку инвестиции пока не дали адекватного роста объема продаж и стоимости бизнеса (большой временной лаг между освоением инвестиций и их отдачей, нерациональное вложение средств, проблемы с управлением предприятиями, изменение конъюнктуры рынка).
Данные отрасли не решили проблемы сопряженности и системной целостности инвестиционного процесса, что вынуждает их к увеличению объемов производства и реализации продукции. В случае успеха они смогут переместиться на позиции отраслей-лидеров (перейдя во второй квадрант мат-
рицы) или занять первый квадрант среди преуспевающих отраслей (альтернатива - потеря рыночных преимуществ, неликвидность, позиционирование в четвертом квадранте).
В четвертом квадранте матрицы (низкий ИПП, низкий ИИОФ) сгруппированы проблемные отрасли, имеющие ограниченные рынки сбыта, не смогшие привлечь сторонних инвесторов при недостаточности собственных средств. Для роста данных отраслей необходимо освоение новых рынков и активный поиск инвесторов или кредиторов17.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Следует признать, что действия государства по формированию региональной экономической политики не приняли пока системного характера, а практика унификации управленческих целей и средств применительно к субъектам разного уровня, приверженность традициям жесткого централизма привели к затянувшемуся состоянию неполноты и противоречивости нормативно-правовой базы регулирования экономической и социальной жизни территорий.
Формирование, реализация и совершенствование региональной экономической политики следует признать необходимыми этапами механизма институционализации и организации региона как субъекта и фрагмента общественного воспроизводства на мезоуровне национального хозяйства, определения адекватных инструментов достижения баланса экономических интересов центра и регионов. Региональная экономическая политика в качестве управленческого фактора обеспечения ускоренной динамики экономического роста в регионе выступает объективным индикатором реальной меры его экономической самостоятельности на основе приоритетного использования в качестве методов регулирования стратегического планирования, сценарного прогнозирования и целевого программирования.
Самостоятельное значение приобретает проблема многоаспектной адаптации механизма экономического роста к разнотипным регионам. Поэтому оценка эффективности институтов региональной власти определяется их способностью преодолевать искусственные разрывы и сложившуюся фрагментацию общественно-экономической структуры, конструировать устойчивое функционирование хозяйственной целостности террито-
17 Иванов Н.П. Отраслевые приоритеты промышленного развития региона // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2002. №3.
рии. В условиях политики модернизации парадигма асинхронного, поляризованного инновационного развития регионального хозяйства приходит на смену парадигме синхронного, равномерного традиционного развития его сфер и отраслей, реализация основных постулатов которой привела к консервации неравномерности и застоя в отдельных регионах.
Разрыв между ограниченными финансовыми возможностями региона и перелагаемыми на него обязательствами федерального уровня, не обеспеченными адекватными ресурсами, достиг критического значения. Системными контурами «соприкосновения» федерального и регионального уровней экономической политики выступают: рационализация организационных основ бюджетного федерализма, осуществление прямых трансфертов из Фонда поддержки субъектов РФ, минимизация масштабов межтерриториального перераспределения бюджетных ресурсов страны посредством использования неформализованных каналов. Финансирование на основе принципа рационального сочетания возвратности и безвозвратности образует мобильный механизм эффективного финансового обеспечения регионов при осуществлении возлагаемых на них макро- и мезоэкономических функций, реализации ими федеральных и региональных целевых программ развития реального сектора.
Приоритеты развития регионального хозяйства должны базироваться как на принципах сравнительных преимуществ во внешнеэкономических связях, так и ориентироваться на внутреннюю завершенность, энергетическую замкнутость воспроизводственных циклов, на доведение производственных процессов до выпуска конечного продукта. Региональная экономическая политика должна селективно поддерживать субъектов реального сектора экономики, обладающих возможностями ускоренного роста импортозамещающего производства в национально значимых масштабах. Ее комплексным инструментом выступает государственная поддержка предприятий соответствующего статуса, в компетенцию которой входит восстановление внутри- и межотраслевой инфраструктурной сети, модернизация и реновация основных технологических мощностей, инновационное обеспечение экономического роста.
В контексте теории управления под стратегией социально- экономического развития региона следует понимать вербальное выражение генеральной целевой ориентации на достижение желаемого
субъектом изменения данного объекта за определенный период времени, включающее логику соблюдения ограничений и предпочтений, применения принципов, правил и процедур, направленных на идентификацию основных процессов и событий содержанию принятой установки. В контексте практики управления целевая стратегическая установка развития региона должна быть задана системой показателей разницы его исходного и конечного состояния, а также динамики осуществляемых изменений для их эффективного регулирования.
В условиях модернизации отечественного хозяйства на основе инновационного подхода наиболее эффективным способом воздействия государства на территориальное развитие является двустороннее комплексное целевое программирование. Оно предполагает встречную согласованную программную реализацию центром и регионами стратегии, структурными элементами которой являются: формирование дерева целей и комплекса задач взаимосвязанной динамики ресурсных подсистем и разработка эффективных мероприятий, направленных на их достижение; обеспечение исходного и стадийного согласования целей, задач и мероприятий; определение адекватных источников, каналов, методов и инструментов привлечения средств; создание механизма трансформации исходных ресурсов и условий в факторы стратегического развития региона.
Главным системным недостатком сложившейся методологической, идеологической, методической и нормативной базы программирования является инерционность традиционного подхода к разработке стратегических целей, концепций и программ, которые определяются как производные от несовершенных, субъективно обусловленных прогнозов, недостаточно обоснованных сценариев, заданных «сверху» чрезмерно абстрактных методик расчетов. Это фактически исключает возможность полноценного использования программно-целевого метода в реализации стратегий регионального развития на основе эволюционного антропоцентрического подхода. Именно стратегические цели, реальные условия и интересы населения должны быть определяющими при разработке прогнозов и сценариев социально-экономического развития региона, а не наоборот. Это позволит перейти от априорных инерционных технологий прогнозирования к стратегическим, сочетающим целевой и эволюционный подходы.
Методология межрегиональных сопоставлений ВРП должна строиться с учетом фактора межрегиональной дифференциации цен в рамках общей концепции развития системы национально-региональных счетов с использованием опыта международных сопоставлений ВВП по ППС. Перенос методологии ППС на региональный уровень означает необходимость пересчета всех компонентов использования конечного ВРП, что требует реконструкции макроэкономической статистики и ее адаптации для мезоуровня, а именно: выделения однородных товарных групп и товаров-представителей; сопоставления потребительских корзин; элиминирования ценового многообразия; сопоставимости оценки нерыночных услуг и др. Использование подобной методологии приведет к коррекции темпов роста ВРП в расчете на душу населения на 15-20%.
Неадекватное статистическое отражение высокого уровня бедности в Ставропольском крае требует решения научных и практических задач, связанных с полнотой учета доходов, сопоставимостью показателей и др. Использование коэффициентов эластичности снижения уровня бедности вследствие роста ВРП создает возможности сопоставления влияния факторов-аргументов на зависимую переменную в едином масштабе измерения в случае нелинейной корреляционной функции. Расчет частных коэффициентов эластичности позволяет определять темпы снижения уровня бедности в регионе по трем разработанным сценариям стратегического развития: инерционному, президентскому и амбициозному.
Качество и уровень жизни населения, уровень человеческого развития, индексы развития человеческого потенциала, обобщающие
измерители социокультурной динамики стали в настоящее время общепризнанными ориентирами региональной экономической политики, которые используются в качестве приоритетного специфического критерия развития, существенно дополняющего показатели ВРП.
При использовании метода «позиционирования отраслей» в двухмерной системе координат в качестве переменных параметров видоизмененной матрицы БКГ целесообразно применять два критерия — темпы роста рынка сбыта (индекс промышленного производства) и инвестиционную активность отраслей промышленности (индекс физического объема инвестиций в основной капитал). Это позволяет дополнить комплексную оценку экономической эффективности региональной промышленной политики и определить четыре основных типа отраслей в региональной экономике: преуспевающие, отрасли-лидеры, отрасли накопления и проблемные.
В качестве перспективных ориентиров совершенствования региональной экономической политики можно выделить следующие: повышение степени открытости экономики региона; установление административного контроля за ценами региональных монополий; переход к заявительному принципу организации и функционирования частного бизнеса; обеспечение «прозрачности» регионального бюджета посредством его казначейского исполнения и др. В соответствии с представленной концепцией это приведет к формированию точек мультипликации и акселерации роста системы региональной экономики на базе внутри- и межрегионального взаимодействия субъектов общественного и частного секторов хозяйства.
