CC BY
103
РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ АНАЛИЗА И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
И. В. ЛЕКСИН
Фонд правовых проблем при председателе Совета Федерации
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент A.B. ЛЕКСИН Государственный университет управления
Обязательной задачей любого государства является недопущение кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах (или снятие их остроты) как повода к появлению аномально высоко территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Подчеркнем, что речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференциация как таковая — явление обычное и распространенное. В каждой стране есть относительно процветающие и безусловно отсталые регионы, почти в каждом городе — кварталы богатых и бедноты. В отдельных государствах, даже на территории нескольких сопредельных государств могут возникнуть устойчивые зоны бедствия (типа африканского сахеля) и т.д.
Естественные территориальные различия даже общественно полезны, поскольку именно они вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т.д. Государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые природно-климатическими условиями, социально-историческим фоном и т.п., а мощная динамика спада или отставания от других регионов.
Что есть норма и что есть аномалия территориальной дифференциации решают не столько ученые и правительства, сколько само население соответствующих регионов. Оно активно реагирует на неприемлемые региональные различия стремлением к перемене места жительства и работы, политическими выступлениями и т.п.
Аномально высокая дифференциация и
территориальная дезинтеграция России, их причины, параметры и последствия впервые были исследованы в работах экспертов ИСА РАН1. Анализ более поздних их исследований не позволяет однако судить о значительном улучшении ситуации в регионах2. Можно назвать, по крайней мере, несколько причин, обусловливающих это обстоятельство.
Во-первых, официальная статистика не предоставляет данных ни о действительном уровне доходов населения, ни о фактическом достатке богатых, ни о неподдающихся логическому объяснению действительных источниках существования миллионов людей.
По оценкам экспертов ИСА РАН, «теневая статистика» не менее опасна для общества, чем «теневая экономика». Общество, не располагающее объективной информацией о своем социальном здоровье, не способно ни правильно поставить диагноз, ни (что еще более важно) проводить осмысленную социальную политику в масштабах отдельных групп населения и государства в целом. Можно предположить, в частности, что новый социальный курс Правительства РФ, связанный с дифференциацией доходов населения полностью или частично оплачивающих социальные услуги (жилье, транспорт и т.д.), будет трудно осуществим прежде всего из-за отсутствия объективных оценок индивидуального благосостояния3.
1 Лексин В.Н., Андреева E.H. Региональная политика в контексте новой российской ситуации и новой методологии ее изучения. М.: Прогресс, 1993.
2 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2003.
3 Там же, с. 36.
Во-вторых, еще в большей степени высказанное относится к оценке действительных территориальных диспропорций. В этом случае неполную и существенно искаженную картину социального состояния населения, представляющего немыслимый конгломерат несопоставимых по уровню жизни социальных групп, накладываются на не менее искаженные показатели экономического и финансового состояния производства. В этой связи понятно общее недоверие к объективности всех видов селективной поддержки регионов — от бюджетных трансфертов до преференций отдельным предприятиям.
Отметим, что многие исследователи не считают современную информационную недостаточность оценки региональных ситуаций безнадежной. При этом информационная недостаточность не считается поводом для отказа от политики «выравнивания», а рассматривается в качестве основания для экспериментального поиска более совершенных технологий принятия соответствующих решений4.
Тем не менее, можно представить несколько универсальных условий обеспечения объективности оценок состояния регионов для целей государственного регулирования территориального развития5.
Во-первых, любые оценки, претендующие на что-то большее, чем констатацию одного изолированного факта (типа «спад или рост производства»), должны характеризовать сущностные стороны собственно территориального развития6. Во-вторых, такие оценки должны быть многоаспектными. В-третьих, нужно максимально уходить от соблазна интегрированных показателей, если, разумеется, не ставить цель обосновать простейшие решения (например, выделение трансферта для целей «бюджетного выравнивания»).
Системная оценка состояния регионов
*Лексин В.Н., Швецов А.Н. Программные методы регулирования территориального развития // Российский экономический журнал. 1996. №2; Лексин И.В. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа // Российский экономический журнал. 2003. № 1; Лексин И.В. Системные основания преобразований территориального устройства государства и оценка аргументов «от экономики» // Российский экономический журнал. 2003. № 4.
5 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Приоритеты регионального развития. Проблемы анализа и оценок // Российский экономический журнал. 1995. № 2-3.
6 Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика. М.: УРСС, 2000.
для целей государственного регулирования их развития в настоящее время практически отсутствует, что существенно уменьшает эффект самых казалось бы результативных действий. Отсутствие такой оценки не дает возможности ни правильно выбрать объект принимаемых решений, ни взвешенно определить приоритеты направления все более дефицитных средств, ни корректно оценить полученные результаты. Таким образом, экономя на оценке региональной ситуации, мы неизбежно способствуем неэффективному использованию ресурсов «поддержки»7.
Для предлагаемой экспертами ИСА РАН оценки состояния регионов необходима совокупность системных оценок: уровня и качества жизни всех групп населения, всех составляющих экономического потенциала территории; природоресурсного потенциала территории (в том числе в стоимостном выражении); финансового состояния территории (включая все средства федерального бюджета «оседающие» в данном регионе); кризисных, чрезвычайными других аналогичных ситуаций и т.д.8
Территориальное деление (районирование) страны. Неоднородность территории по различным признакам или чрезмерная величина территории с точки зрения определенных целей изучения или практической деятельности обусловливают необходимость членения территории на части — регионы
Регион — это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов. Слово «регион» — латинского происхождения (от корня regio), в переводе означает страна, край область9.
Введенное понятие региона является весьма абстрактным («регион вообще») и предполагает, что его конкретизация и содержательная интерпретация осуществляется при выделении определенных типов регионов.
Например, основные положения региональной политики в Российской Федерации,
7 Лексин В.Н. Методы и практика системного регулирования регионального и хозяйственного развития. М.: УРСС, 2001.
8 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М.: УРСС, 1999.
9 Вводимое понятие «регион» соответствует формулировкам
понятийно-терминологического словаря Э.Б. Алаева «Соци-
ально-экономическая география» М.: Мысль, 1983, с.67.
утвержденные Президентом страны в 1996 г., содержат следующие определения региона: это «...часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природн ых, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации»10.
Очевидно, что в разных науках и областях практической деятельности используются свои принципы выделения регионов. В частности, для государственного управления наибольшее значение имеет выделение регионов с позиций административного и экономического управления, места в территориальном распределении экономического, налогового и инвестиционного потенциала, доле в ВРП, функционирования рынков труда, товаров, услуг, типичности социально-экономических проблем, критериев обоснованности бюджетного выравнивания и селективной поддержки отдельных групп регионов".
Под территориальной организацией хозяйства понимается хозяйственные комплексы различных территориальных образований — экономических районов, разных уровней внутрирегиональных территориально-производственных комплексов. Промышленных центров и узлов, функционирующих в единой системе хозяйственного комплекса страны12.
Территориальная организация хозяйства является основой государственного управления территориальным развитием, а ее главным звеном являются федеральные округа. Очевидно, что для одной территории может быть построено множество видов районирования. Рассмотрим некоторые виды типологизации регионов для России.
Административно-территориальное деление.
Вся история России связана с изменениями
111 Собрание законодательства российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.
" Егоров Д.И., Кутилина О.М., РеймерЛ.А. Сравнительный экономический анализ региональной экономики (проблемы теории и практики). - М.: УРСС, 2001.
12 Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие для вузов // Т.Г. Морозова, Ю.М, Дурдылев, В.Ф. Тихонов и др.; Под. ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002, с.172.
ее территории и административно-территориального устройства. В настоящее время Российская Федерация включает 89 регионов — субъектов Федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа, одна автономная область и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз).
Отметим парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все за исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены в состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край или область) считаются субъектами Федерации, что порождает асимметрию бюджетного устройства13.
Каждый регион — субъект Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, административно-территориальное деление включает в себя города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости.
В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточ ны й. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти14.
Общее экономическое районирование служит главной предпосылкой совершенствования территориального развития экономики и имеет первостепенное значение для организации
11 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник
для вузов. 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2001.С.17.
14 Регионализация в развитии России: географические
процессы и проблемы / Под ред. А.И. Трейвиша, С.С. Артоболевского. М.: УРСС, 2000.
государственного управления а территориаль-номразрезе.Системаэкономическихрайоновяв-ляется базой построения материальных и финансовых балансов в территориальном разрезе при разработке целевых и региональных программ.
Современный экономический район — это целостная территориальная часть экономического пространства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные экономические связи.
Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда, как единое хозяйственное целое с прочными внутрирегиональными связями. Образование экономических районов — это объективный процесс, выраженный развитием территориального разделения труда и основанный на экономическом, национальном и административном принципах. В настоящее время территория России разделена на 11 экономических районов. Каждый экономический район включает определенные субъекты Федерации по принципу смежности. Регионы данного типа являются объектами статистического наблюдения, экономического анализа и прогнозирования и государственного управления, в основном в форме координации.
В соответствии с классификацией ВЗЭФИ, современное экономическое районирование Российской Федерации включает три основных звена — федеральные округа; районы среднего звена — края, области, республики и низовые районы — административно-хозяйственные районы, как городские, так и сельские15. Каждый экономический район — и высший, и средний, и низовой — отвечает определенным задачам территориального развития. Так, высшее звено районирования — федеральные округа — используется федеральными органами власти для общегосударственного территориального управления экономикой, для составления крупных программ развития, территориальных прогнозов.
Среднее звено районирования, включающее конкретные субъекты Федерации, является базой управления государством, некоторыми отраслями хозяйства общероссийского зна-
15 Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие для вузов // Т.Г. Морозова, Ю.М. Дурдылев, В.Ф. Тихонов и др.; Под. ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
чения на базе разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Низшее звено районирования — городские и сельские административные районы — функционируют на основе управления районов среднего звена и местной администрации.
На территории федеральных округов и районов среднего звена идет процесс формирования таких эффективных форм территориальной организации хозяйства, как программно-целевые территориально-производственные комплексы ТПК, представляющие собой совокупность экономически и технологически связанных предприятий, расположенных на компактной территории и имеющие свою рыночную специализацию. ТПК формируются на базе уникальных природных богатств или на базе крупнейших промышленных объектов, имеющих районообразующее значение, например, мощные электростанции. Программы развития программно-целевых ТПК составляются и принимаются на государственном уровне и финансируются из федерального бюджета. Они — перспективная основа формирования новых экономических районов.
Целевые программы территориального развития являются формой государственного регулирования, как и прогнозы регионального развития. Прогнозы включают в себя экономические, научно-технические организационные мероприятия, обеспечивающие решение определенных территориальных проблем, например вовлечение в хозяйственный оборот новых эффективных природных ресурсов или же решение иных, важных для государства в данный период проблем16.
Переходная экономика в России характеризуется формированием новой формы территориальной организации хозяйства — свободных экономических зон, которые получают от федерального центра преимущества для своего развития. Развиваются СЭЗ: «Находка» на Дальнем Востоке, «Янтарь» в Калининградской области, «Зеленоград» в Москве, «Санкт-Петербург» и др. Свободные экономические зоны в отличие от других форм территориальной организации хозяйства выделяются преимущественным финансировани-
16 Актуальные проблемы государственного и регионального развития / Под ред. А.Н. Швецова. М.: УРСС, 1999.
ем, высоким уровнем развития инфраструктуры.
Роль экономических районов несколько усилилась благодаря образованию по инициативе субъектов Федерации межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ). Эти ассоциации объединяют интересы входящих в них регионов в экономических отношениях с федеральным центром.
В настоящее время функционируют восемь таких ассоциаций. Территории (регионы) ассоциаций в основном совпадают с крупными экономическими районами. Основными исключениями являются ассоциация «Северо-Запад» (объединяет Северный и Северо-Западный экономический районы), ассоциация «Большая Волга» (объединяет Волго-Вятский и Поволжский экономические районы), ассоциация «Сибирское соглашение» (объединяет Западно-Сибирский и Восточно-Сибирскийэкономическиерайоны).Крометого, некотрые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. Например, Калининградская область входит в ассоциации «Северо-Запад» и «Центральная Россия», Новгородская область — в «Северо-Запад» и «Черноземье», Брянская и Тульская области — в «Центральную Россию» и «Черноземье», Тюменская область — в «Большой Урал» и «Сибирское соглашение», Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ — в «Сибирское соглашение» и «Дальний Восток и Забайкалье»'7.
Наряду с экономическими районами для стратегического анализа и прогнозирования применяется деление России на две макроэкономические зоны: Запад (европейская часть и Урал) и Восток (Сибирь и Дальний Восток). Кроме того, в экономических исследованиях используются укрупненные экономические районы (примерно 5-8), а также смешанные схемы объединения экономических районов, например выделение европейского «ядра» и периферийных северных, южных и восточных регионов.
Таким образом, общее экономическое районирование — это отнюдь не механическое деление территории (например, на заданное число регионов); оно должно проводиться на основе научной методологии и содействовать совершенствованию территориального разделения труда, эффективности национального рынка.
17 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник
для вузов. 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ. 2001. С.21.
Проблемное экономическое районирование применяется для целей государственного регулирования территориального развития. Например, в социально-экономической политике Правительства России предусматриваются специальные мероприятия по таким проблемным регионам, как отсталые (слаборазвитые), депрессивные, кризисные', особо выделяют приграничные регионы. Сложившаяся ситуация в таких регионах не позволяет им развиваться с опорой только на собственные экономические ресурсы, им требуется государственная поддержка. Указанные регионы могут не совпадать с административно-территориальным делением.
К регионам проблемного типа относят также те части территории страны, на которых осуществляется общегосударственные (федеральные) целевые программы. Например, это программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, программа ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и др.
Другим примером проблемного экономического районирования является выделение зоны Севера. Это необходимо в первую очередь для компенсации живущему здесь населению неблагоприятных климатических условий в виде повышенной заработной платы и пенсий, других льгот. Специальный закон Российской Федерации относит к зоне Севера полностью или частично 27 субъектов Федерации (6 республик, 3 края, 10 областей, 8 автономных округов).
Особенность рассматриваемого вида экономического районирования состоит в том, что оно не является сплошным, непрерывным, то есть выделяемые проблемные регионы не покрывают всю территорию страны.
Следует обратить внимание на то, что период, когда центр пытался осуществлять индивидуальную политику по отношению к каждому субъекту Федерации путем предоставления разнообразных наборов льгот, заменяется периодом выработки специальных решений, признанных органами власти большинства регионов.
В то же время при выработке и принятии законодательных актов и рекомендаций по использованию методов государственного регулирования территориального развития наибольшее распространение получили две классификации (типологизации) регионов18:
111 Котилко В.В. Региональная экономическая политика. Учебное пособие. М.: РДЛ, 2001.
1) разрабатываемая в Совете по изучению производительных сил (СОПС, Москва) Минэкономразвития РФ и РАН;
2) предложенная специалистами Института экономики и организации промышленного производства (ИЭ и ОПП, Новосибирск). Классификация регионов СОПС — эта
типология носит трехмерный характер. Первый классификационный признак связан с уровнем экономического развития. По этому признаку выделяются:
а) высокоразвитые (опорные) регионы;
б) развивающиеся (формирующиеся) регионы;
в) слаборазвитые регионы.
Внутри каждого вида (типа) региона выделяются подвиды, отражающие специализацию, степень диверсификации и другие характерные черты экономического развития, изменение которых может происходить постепенно в течение длительного времени.
Вторым классификационным признаком выступает текущее состояние экономики, финансов, социальной сферы и природной среды регионов. В качестве таких признаков выступают:
а) принятая на вооружение модель рыночных отношений;
б) кризисное состояние в той или иной сфере хозяйства региона или его отраслей и производств;
в) депрессия или подъем всего хозяйственного комплекса, отдельных отраслей, производств или сфер жизни населения;
г) финансовое положение региона. Третьим классификационным признаком
выступают природно-географические и геополитические характеристики. К ним относятся:
а) экстремальные и природно-климатические зоны;
б) приморские регионы;
в) приграничные регионы;
г) регионы, отдаленные от основной территории государства.
Как правило, характерные признаки третьей группы регионов изменить нельзя. Поэтому они должны быть учтены в законодательстве и нормативных актах, определяющих особенности функционирования хозяйства регионов в чрезвычайных ситуациях.
Классификационные признаки позволяют определить наиболее предпочтительные методы управления и регулирования по каждому типу региона. В качестве модификации этой классификации экспертами СОПС предлагается
выделить тактическую и стратегическую типологии, различающиеся по признакам этапности и масштабности реформирования экономики.
Тактическая типология выделяет регионы19:
• «опорные», или хорошо развитые с точки зрения характера, уровня и интенсивности экономических процессов;
• «самообеспечивающие» — по особенностям участия в формировании рыночных отношений;
• «финансово стабильные»;
• «национально нестабильные».
Для разработки и реализации долговременной региональной политики выделяются следующие районы стратегического характера: старопромышленные;
• переходного типа; осваиваемого типа.
Классификация регионов ИЭ и ОПП — эта типологизация регионов разработана с целью группировки основополагающих проблем и форм государственного регулирования процесса их решения. Здесь выделяют четыре группы (типа) регионов: традиционно-отсталые;
• депрессивные (дореформенные, новые);
• традиционно-развитые (индустриальные, индустриально-аграрные, аграрные, сырьевые);
• регионы, имеющие ресурсы федерального значения или программно развивающиеся (по объему добычи и разведанным запасам). Традиционно-отсталыми или слаборазвитыми (по классификации СОПС)20 регионами считаются территории с крайне низкими уровнями развития экономики и жизни населения, интенсивностью хозяйственной деятельности, малодиверсифицированной отраслевой структурой промышленности, резким отставанием от других регионов по уровню накопленного производственно-технического потенциала и уровню развития социальной инфраструктуры.
В качестве ключевых характеристик, определяющих данный тип регионов, используют относительные среднедушевые по-
19 Котилко В.В. Проблемы разработки федеральной региональной экономической политики России // Обозреватель. 2000. № 3.
20 Котилко В.В. Методы сближения уровней экономического и социального развития регионов России // Экономист. 1995. № 11.
казатели масштабов общественного производства (по валовому внутреннему продукту или произведенному национальному доходу), денежных доходов населения и общего объема основных фондов. На современном этапе к типу традиционно-отсталых могут быть отнесены 15 субъектов Федерации.
К депрессивным относятся территории с достаточно высоким уровнем накопленного экономического потенциала, значительной долей промышленного производства в структуре хозяйства и относительно высоким уровнем квалификации местных трудовых ресурсов, которые в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей попали в глубокий и устойчивый экономических кризис, имеют существенно более высокий уровень безработицы (преимущественно в структурной форме), низкую степень инвестиционной активности и сравнительно низкий среднедушевой уровень бюджетной обеспеченности.
Различают дореформенные депрессивные (до 1990 г.) и новые депрессивные регионы (как правило, уровень развития этих регионов в целом был выше среднего по России, а сейчас наметилась устойчивая тенденция падения экономической активности). В настоящее время в разряд депрессивных попадают примерно 20 субъектов Федерации.
Традиционно-развитые, или высокоразвитые (сформировавшиеся), регионы подразделяются на индустриальные, индустриально-аграрные, аграрные, сырьевые (опорные). Сточки зрения хода реформы их можно рассматривать как адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новым рыночным условиям. Адаптировавшиеся регионы иногда называют активно разви-
вающимися (формирующимися).
С позиций отраслевой составляющей21 традиционно-развитые регионы разделяют на добывающие и обрабатывающие. Кроме того, выделяют регионы с преобладанием производства ВПК, которые также называют конверсионными регионами.
По признаку ориентации выпускаемой продукции с позиций межрегиональных и межгосударственных связей различают22 импортно- и экспортно-ориентированные традиционно-развитые регионы. Под импортно-ориентированными регионами понимаются территории, на которых расположены предприятия, выпускающие продукцию на базе ввозимого стратегического сырья. Экспортно-ориентированные регионы — это территории, на предприятиях которых выпускается продукция, покрывающая в полном объеме собственные потребности, а также частично вывозимая за пределы Российской Федерации.
Регионы, имеющие ресурсы федерального значения, развиваются в основном в соответствии с целями, задачами и направлениями федеральных целевых программ.
По признаку объема добычи полезных ископаемых такие регионы разделяют на существующие и потенциальные. По признаку значимости для региона и страны в целом — на опорные и освоенные.
Сравнительный анализ приведенных классификаций региона показывает, что они могут быть применимы только для тех целей, для которых они разрабатывались. Ни одна из них не может рассматриваться в качестве универсальной.
(Продолжение следует)
21 Шамхалов Ф.И., Котшко В.В. Предпринимательство России: регионально-отраслевой аспект. М.: Экономика. 1997.
" Штульберг Б.М. Региональные проблемы и региональная политика России. // Проблемы комплексного регионального развития России. Кн. 1. М.: СОПС. 1996.
