CC BY
326
ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА О ГРАНИЦАХ В СВЕТЕ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА В ЕВРОПЕ
В.В. Войников
Кафедра международного и европейского права, Юридический институт, Балтийский федеральный университет им. Иммануила Канта, ул. Александра Невского, 14, Калининград 236016, Российская Федерация (e-mail: voinicov@yandex.ru).
В статье анализируются изменения в законодательстве ЕС о комплексном управлении внешними границами, вызванные иммиграционным кризисом 2015 г. Этот кризис выявил ряд системных ошибок в области управления внешними границами Европейского союза, которые вынудили государства — члены ЕС существенно пересмотреть свою политику. Проведенный автором анализ основных направлений реформирования законодательства ЕС об управлении внешними границами показал, что оно охватывает всю систему пограничного контроля. Особое внимание в статье уделено инициативе по созданию Европейской пограничной и береговой службы; рассмотрены правовая природа и основные характеристики новой службы. Наиболее дискуссионным положением соответствующего законопроекта является так называемое право на вмешательство (right to intervene), которое предполагает право Европейской пограничной и береговой службы в исключительных случаях осуществлять оперативные мероприятия по охране внешних границ на территории одного из государств — членов ЕС при отсутствии формального запроса с его стороны. Анализ регламента о создании Европейской пограничной и береговой службы позволяет сделать вывод, что «право на вмешательство» не в полной мере соответствует одному из основополагающих принципов права ЕС — принципу делегирования полномочий. Осуществляемая реформа законодательства ЕС об управлении внешними границами, по мнению автора, представляет собой очередной серьезный шаг на пути построения единой общеевропейской системы пограничного контроля. Принимая во внимание складывающуюся неблагоприятную миграционную ситуацию, следует признать, что предлагаемые меры соответствуют принципам субсидиарности и пропорциональности права ЕС. Вместе с тем новые полномочия Европейской пограничной и береговой службы могут быть в полной мере реализованы лишь при условии внесения необходимых изменений в учредительные акты ЕС.
8т Миграционный кризис, Европейский союз, принципы права ЕС, законодательство ЕС об управлении общими границами, Европейская пограничная и береговая служба, система пограничного контроля, Шенгенская зона.
Миграционный кризис в Европе (европейский миграционный кризис)1 характеризуется значительным увеличением потока нелегальных иммигрантов из регионов Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии в страны Европейского союза, а также неготовностью ЕС к сдерживанию и эффективному распределению указанного потока. Реальные последствия этого кризиса, который не имеет четких временных рамок, пока не проявились в полной мере. Однако уже сейчас можно говорить, что он неизбежно ведет к изменению миграционного, визового законодательства ЕС, законодательства о предоставлении убежища, законодательства о границах.
Законодательство о границах ЕС является одним из элементов Европейского пространства свободы, безопасности и правосудия.
В соответствии со ст. 77 Договора о функционировании Европейского союза2 Союз осуществляет политику, касающуюся проверок граждан и контроля за пересечением внешних границ, а также постепенное введение системы комплексного управления границами.
Действующее законодательство ЕС не содержит определения комплексного управления общими границами. Анализ указанной статьи позволяет сделать вывод, что комплексное управление внешними границами является одной из целей, на достижение которой должна быть направлена деятельность Союза в области построения пространства свободы, безопасности и правосудия.
Под комплексным управлением общими границами следует понимать взаимосвязанные и согласованные мероприятия, осуществляемые государствами — членами ЕС, а также его органами в рамках пограничного контроля на внешних границах Союза3.
1 Необходимо отметить, что в англоязычной литературе нередко используется термин "refugee crisis", который следует переводить как «кризис беженцев». Однако с правовой и лингвистической точек зрения такой перевод представляется не совсем некорректным.
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. C 326, 26.10.2012. P. 47—390.
3
См.: Войников В.В. Правовое регулирование Европейского пространства свободы, безопасности и правосудия. Калининград, 2013.
Понятие «пограничный контроль» является центральным в системе законодательства ЕС о границах. Согласно ст. 2 Шенгенского кодекса о границах4 пограничный контроль означает деятельность, осуществляемую на границах в связи с пересечением или намерением пересечь границу, независимо от соображений лица, пересекающего границу. При этом пограничный контроль включает как контроль за пересечением внешних границ в пунктах пропуска, так и осуществление охраны границ (наблюдения) на участках между пунктами пропуска или вне установленного времени их работы.
Иными словами, пограничный контроль включает два основных компонента: контроль за пересечением гражданами внешней границы ЕС в пунктах пропуска (пограничные проверки) и контроль внешних границ ЕС вне пунктов пропуска (охрана внешней границы ЕС). Оба направления являются составной частью политики ЕС.
В рамках Европейского союза функции по охране границ и осуществлению пограничных проверок возложены на национальные пограничные службы. При этом законодательные акты, касающиеся осуществления пограничных проверок, принимаются на уровне ЕС, а нормы, регулирующие охрану границ, по-прежнему устанавливаются государствами-членами на национальном уровне. В области охраны внешних границ ЕС осуществляет общую координацию, а также определяет общие принципы, которыми должны руководствоваться государства-члены.
Таким образом, система управления границами в рамках ЕС реализуется на двух уровнях: национальном и наднациональном.
Европейский миграционный кризис 2015 г. выявил ряд системных ошибок в области управления внешними границами на обоих уровнях и в обеих сферах (охрана границ и пограничные проверки).
В 2015 г. было зафиксировано 1 820 000 случаев нелегального въезда на территорию государств — членов ЕС. Указанная цифра является беспрецедентной и, по меньшей мере, в шесть раз превышает аналогичный показатель за предыдущий год5.
4 Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) // OJ. L 77. 23.03.2016. P. 1—52.
5 См.: Frontex Risk analysis for 2016 // URL: http://reliefweb.int/sites/reliefweb. int/ffles/resources/Annula_Risk_Analysis_2016.pdf (дата обращения: 05.09.2016).
Многие государства — члены ЕС продемонстрировали медлительность и нерешительность в вопросах противодействия нелегальной иммиграции. На уровне Евросоюза также не принимались решения, способные противостоять наплыву нелегальных иммигрантов. В результате государства — члены ЕС, столкнувшиеся с многократно возросшим потоком нелегальной иммиграции, вынуждены были принимать самостоятельные, не всегда согласованные решения. Как следствие, южные внешние границы ЕС остались, по сути, открытыми, а нелегальные иммигранты получили возможность беспрепятственно въезжать на территорию ЕС.
13 мая 2015 г. Европейская комиссия в ответ на обострение миграционного кризиса подготовила сообщение «Европейская повестка дня по миграции»6, в котором предусмотрен ряд законодательных и организационных мер, которые должны способствовать более эффективной борьбе с нелегальной иммиграцией. Однако, по сути, в указанном документе во многом дублируются меры, предусмотренные Комиссией с самого начала формирования общей иммиграционной политики ЕС7.
Комиссия выделила четыре блока мероприятий в рамках европейской иммиграционной политики, которые должны способствовать улучшению регулирования миграционных потоков. Эти мероприятия включают: борьбу с нелегальной иммиграцией; управление границами; систему предоставления убежищ и систему легальной иммиграции. Реализация в каждой из названных областей законодательных и организационных мер, предусмотренных Европейской комиссией, которые следует квалифицировать как ответ на вызовы, связанные с миграционным кризисом 2015 г., должна улучшить миграционную ситуацию в Европейском союзе. Иными словами, такие меры должны, с одной стороны, сделать Евросоюз более доступным для легальных иммигрантов, а с другой — закрыть путь для незаконной иммиграции.
6 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A European Agenda on Migration // URL: https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/ antitrafficking /files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf (дата обращения 05.09.2016).
7
См.: Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции» — новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4. С. 29.
Один из указанных блоков посвящен вопросу управления границами. Европейская комиссия выделила пять ключевых задач в этой области:
1) усиление роли и потенциала Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС (Агентства Фронтекс);
2) внедрение союзного стандарта для управления границами;
3) укрепление со стороны Европейского союза координации функций береговой охраны;
4) пересмотр законопроекта, касающегося механизма «Умные границы» (Smart Borders);
5) укрепление потенциала третьих стран по управлению своими границами.
Из анализа указанных мероприятий следует, что Европейский союз наметил существенное реформирование всей системы пограничного контроля как в области охраны внешних границ, так и в сфере пограничных проверок.
Согласно позиции Европейской комиссии реформирование системы пограничного контроля должно осуществляться посредством расширения за счет государств-членов компетенции ЕС в данной сфере и внедрения союзных стандартов по охране внешних границ и проведению пограничных проверок и должно привести к повышению уровня защищенности внешних границ, а также эффективности пограничных проверок в пунктах пропуска.
В области охраны внешних границ ЕС ключевой инициативой следует назвать реформирование Агентства Фронтекс.
Миграционный кризис выявил неспособность ряда государств — членов ЕС эффективно защищать внешние рубежи Союза, а также низкий уровень взаимодействия пограничных служб различных государств между собой и с органами ЕС.
Таким образом, реформирование Агентства Фронтекс посредством усиления его роли и потенциала не противоречило принципу субсидиарности, поскольку в условиях обострения миграционной ситуации эффективная защита внешних границ может быть лучше обеспечена на уровне Союза, а не государств-членов. В связи с этим Европейская комиссия вернулась к идее создания некого подобия общеевропейской пограничной службы8 (еще в начале
o
Cm.: Monar J. The European Union's "Integrated Management" of External Borders // Soft or Hard Borders: Managing the Divide in an Enlarged Europe / Ed. by J. de Bardeleben. Aldershot, 2005. P. 149—150.
2001 г. по инициативе Италии и ФРГ на рассмотрение Совета ЕС был представлен проект создания Европейской пограничной службы (European Border Guard)9. Однако указанная идея не получила поддержку в связи с наличием ряда нерешенных технических, политических и правовых проблем) и подготовила законопроект о Европейской пограничной и береговой службе (ЕПБС)10.
Правовой основой создания ЕПБС служат положения ст. 77 Договора о функционировании ЕС, в соответствии с которой Европейский союз развивает политику, «которая стремится... обеспечить проведение контроля в отношении лиц и эффективное наблюдение при пересечении внешних границ», а также «постепенно ввести в действие интегрированную систему комплексного управления границами». Согласно ч. 2 ст. 77 меры, необходимые для достижения поставленных целей, принимаются в соответствии с обычной законодательной процедурой.
Согласно указанному законопроекту (ст. 3) ЕПБС является децентрализованным механизмом, состоящим из двух компонентов: наднационального — в виде Агентства ЕПБС и национального — в виде пограничных и береговых служб государств — членов ЕС, выполняющих функции пограничного контроля.
Основная цель ЕПБС состоит в формировании так называемой Европейской системы комплексного управления внешними границами (European Integrated Border Management). При этом ее реализация должна осуществляться в соответствии с принципом общей ответственности (shared responsibility) Агентства ЕПБС и национальных пограничных служб государств-членов. Основная ответственность за охрану и контроль внешних границ возлагается в первую очередь на государства — члены ЕС, которые выполняют данные функции в своих интересах и интересах Союза.
Очевидно, что посредством Европейской системы комплексного управления внешними границами будет решена задача вне-
9 См.: House of Lords session 2002-03, 29th Report Proposal for a EUROPEAN Border Guard, July 2003 // URL: http://www.polizei-newsletter.de/documents/ BorderGuard.pdf (дата обращения: 05.09.2016).
10 См.: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the council on the European Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No 2007/2004, Regulation (EC) No. 863/2007 and Council Decision 2005/267/EC. 15.12.2015. C0M(2015) 671 final 2015/0310(C0D) // URL: http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri= CELEX%3A52015PC0671 (дата обращения: 05.09. 2016).
дрения Союзного стандарта для управления границами, о котором шла речь в Европейской повестке дня по миграции.
Агентство ЕПБС не является принципиально новой службой ЕС, в соответствии с проектом регламента о нем это новое название Агентства Фронтекс (ст. 6) с прежним местом расположения в Варшаве (ст. 56). Вместе с тем оно наделено в соответствии с новым регламентом дополнительными полномочиями, а компетенция самого ЕС в области управления внешними границами значительно расширена за счет соответствующей компетенции государств-членов.
Деятельность Агентства ЕПБС должна быть сконцентрирована на реализации Европейской системы комплексного управления внешними границами и оказании содействия государствам-членам в ее имплементации на национальном уровне. Таким образом, между Агентством и национальными пограничными службами отсутствует прямая подчиненность, однако национальные службы должны следовать стратегии, которая вырабатывается Агентством.
В соответствии с законопроектом на Агентство ЕПБС возлагаются обязанности по организации совместных пограничных операций быстрого реагирования, по созданию международной пограничной группы быстрого реагирования в составе как минимум 1500 сотрудников, по оценке способности государств — членов ЕС осуществлять эффективный контроль за внешними границами и т.д.
Наибольшую дискуссию при обсуждении данного законопроекта вызвало так называемое право на вмешательство.
В первоначальной редакции проект регламента о ЕПБС содержал нормы, в которых определялись права Агентства и Европейской комиссии в ситуациях на внешних границах, требующих срочных действий (ст. 18). Согласно указанной статье Комиссия была вправе принимать решения, а Агентство — осуществлять оперативные мероприятия по охране внешних границ на территории одного из государств — членов ЕС при отсутствии формального запроса с его стороны, но лишь в том случае, если государство — член ЕС не предпринимает соответствующих мер по охране границ в соответствии с решением Правления Агентства или в случае беспрецедентного миграционного давления, угрожающего функционированию Шенгенского пространства. Однако с точки зрения
ряда государств — членов ЕС данная норма существенно нарушает национальный суверенитет11.
По мнению С. Пеерса, наделение служб ЕС правом на проведения операций на территории государств-членов противоречит основным принципам европейского права, в частности, ст. 72 Договора о функционировании ЕС, согласно которой разд. VДого-вора «Пространство свободы, безопасности и правосудия» «не препятствует исполнению государствами-членами своих обязанностей по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности». Кроме того, согласно п. 2 ст. 4 Союз уважает основные полномочия государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности. В частности, за национальную безопасность несет единоличную ответственность каждое государство-член. По этой причине, как считает С. Пеерс, Европейский союз не
вправе заменять собой государства-члены при выполнении функ-
12
ций по охране границ12.
По мнению С. Каррера и Л. ден Хертога, право на вмешательство полностью соответствует нормам права ЕС, поскольку в силу п. 2 «ё» ст. 77 Договора о функционировании ЕС Союз предпринимает любые меры, необходимые для постепенного создания интегрированной системы управления внешними границами. Кроме того, указанная норма подлежит применению в совокупности с принципом лояльного сотрудничества (п. 3 ст. 4 Договора о Европейском союзе)13, согласно которому Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в решении
14
задач, вытекающих из договоров14.
В ходе обсуждения проекта регламента о ЕПБС состоялся ряд неформальных встреч между представителями Совета, Парла-
11 См.: European Border Guard project fails to secure right to intervene // URL: http://www.ft.cOm/cms/s/0/3fe699b6-3873-11e6-9a05-82a9b15a8ee7.html#axzz 4Koj-Ao 3cw (дата обращения: 07.09.2016).
12
См.: Peers S. The Reform of Frontex: Saving Schengen at Refugees' Expense? // URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2015/12/the-reform-of-frontex-saving-schengen .html (дата обращения: 07.09.2016).
13
Consolidated version of the Treaty on European Union // OJ. C 326. 26.10.2012. P. 13—46.
14 Carrera S., Hertog den L. A European Border and Coast Guard: What's in a Name? // CEPS Paper in Liberty and Security in Europe. 2016. No. 88.
мента и Комиссии ЕС, в результате которых удалось достичь компромисса без проведения согласительной процедуры и иных мероприятий, предусмотренных ст. 294 Договора о функционировании ЕС.
Согласно новой редакции законопроекта право на вмешательство сохранено, но изменены процедура принятия таких решений (теперь решение должно приниматься Советом, а не Комиссией) и порядок взаимодействия Агентства ЕПБС с заинтересованным государством (ст. 19). Агентство обязано согласовывать оперативный план по осуществлению пограничных мероприятий с государством-членом, на которое, в свою очередь, возложена обязанность исполнить решение Совета и взаимодействовать с Агентством. В случае отсутствия такого взаимодействия Комиссия вправе начать процедуру по временному восстановлению контроля на внутренних границах с указанным государством.
В такой редакции данная норма в большей степени защищает государства-члены от вмешательства со стороны Европейского союза в вопросах охраны границ. Однако следует признать, что в целом право на вмешательство, как и ряд других положений нового Регламента, не в полной мере соответствуют базовым принципам европейского права.
Европейский союз выполняет свои функции в соответствии с принципом делегированных полномочий, согласно которому ЕС действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему государства-члены в учредительных договорах. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в договорах, принадлежит государствам-членам (п. 1 ст. 5 Договора о Европейском союзе).
Ни ст. 77 Договора о функционировании ЕС, ни иные положения учредительных договоров не предоставляют Европейскому союзу полномочия по выполнению функций пограничного контроля. Буквальное толкование указанной статьи позволяет сделать вывод, что Евросоюзу переданы полномочия только по координации и совершенствованию деятельности государств-членов в области пограничного контроля.
Безусловно, политическая ситуация в Европейском союзе требует принятия эффективных мер по преодолению миграционного кризиса, и в этом отношении действия институтов ЕС вполне понятны. Однако с правовой точки зрения наделение ЕПБС указанными полномочиями без изменения учредительных договоров вряд ли можно считать оправданными.
6 июля 2016 г. законопроект был одобрен Европарламентом, а 14 сентября посредством так называемой письменной процедуры15 Регламент о ЕПБС был принят Советом16.
Как уже отмечалось выше, в рамках мероприятий по реагированию на миграционный кризис задача Европейского союза заключалась не только в укреплении границ, но и в обеспечении более эффективной системы пограничных проверок. В этой связи ряд законодательных инициатив был связан с реформированием системы организации пропуска через внешние границы ЕС.
В отличие от сферы охраны границ, в области пограничных проверок Европейский союз обладает большим объемом полномочий. В соответствии с п. 2 «Ь» ст. 77 Договора о функционировании ЕС он принимает меры в отношении проверок, которым подлежат лица, пересекающие внешние границы. Таким образом, Союз принимает единообразные нормы, подлежащие применению на территории всех государств-членов.
В данной сфере Европейская комиссия подготовила ряд законопроектов, направленных на более эффективную организацию системы пропуска через внешнюю границу Союза. К их числу следует отнести обновленные проекты регламентов в рамках программы «умные границы», а также проект регламента об усилении проверок по соответствующим базам данных на внешних границах Союза17. Данная программа представляет собой пакет законода-
15 См.: Voting result Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Border and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council and repealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No 2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC. Brussels, 19 September 2016 // URL: http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=C0NSIL:ST_12310_2016_INIT& from= EN (дата обращения: 13.10.2016).
16 См.: Regulation (EU) 2016/1624 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2016 on the European Border and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council and repealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No 2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC // OJ. L 251. 16.09.2016. P. 1—76.
17
См.: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation No. 562/2006 (EC) as regards the reinforcement of checks against relevant databases at external borders C0M/2015/0670 final — 2015/0307 (COD) // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015P C0670 (дата обращения: 07.09.2016).
тельных, организационных и технических мер, направленных на повышение эффективности пограничных проверок посредством введения автоматизированного порядка паспортного контроля.
Система регистрации въезда (выезда) предусматривает создание единой электронной системы регистрации всех въезжающих и выезжающих с территории ЕС иностранных граждан.
Программа регистрации путешественников ориентирована на законопослушных иностранцев, регулярно посещающих Шенген-ское пространство. Указанные лица получают право на добровольное участие в данной программе, что позволяет им проходить паспортный контроль в упрощенном автоматическом режиме.
Необходимо отметить, что идея внедрения программы «умные границы» напрямую не связана с миграционным кризисом 2015 г. Еще в феврале 2013 г. Европейская комиссия подготовила пакет законопроектов, включающих регламент, устанавливающий порядок (условия) регистрации въезда (выезда)18 и регламент, устанавливающий программу регистрации путешественников19. В 2015 г.
20
данная программа прошла испытания в тестовом режиме20.
Миграционный кризис 2015 г. выявил новые вызовы, что потребовало внесения корректив в задачи, на решение которых нацелена программа «умные границы». Так, среди мер, направленных на преодоление миграционного кризиса, значится подготовка нового пакета законодательных мер в рамках указанной программы.
В апреле 2016 г. Европейской комиссией были разработаны новые законопроекты по внедрению программы «умные границы», с помощью которых она пытается улучшить управление внешними границами и сделать его более эффективным. Одной из главных
18
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Entry/Exit System (EES) to register entry and exit data of third country nationals crossing the external borders of the Member States of the European Union. Brussels, 28.2.2013 COM(2013) 95 final 2013/0057 (COD) // URL: http://ec.europa. eu/dgs/home-affairs/doc_centre/borders/docs/1_en_act_part1_v12.pdf (дата обращения: 09.09.2016).
19 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Registered Traveller Programme. Brussels, 28.2.2013 C0M(2013) 97 final 2013/0059 (COD) // URL: http:ec.europa.eu/dgs/home-affairs/ doc_centre/borders/ docs/1_en_act_part1_ v14.pdf (дата обращения: 14.09.2016).
20
Smart Borders Pilot Project Report on the technical conclusions of the Pilot // URL: http://www.eulisa.europa.eu/ Publications/Reports/Smart%20Borders%20-% 20Technical%2 0Report.pdf (дата обращения: 14.09.2016).
новелл является включение программы регистрации путешественников в систему регистрации въезда (выезда), т.е. Комиссия отказалась от идеи формирования двух отдельных информационных систем.
Пакет документов состоит из двух законопроектов: регламента о создании системы регистрации въезда (выезда)21 и регламента о внесении изменений в Шенгенский кодекс о границах в части использования системы регистрации въезда (выезда)22. Эта система предусматривает автоматизированную регистрацию въезда, выезда, а также отказа во въезде иностранных граждан, пересекающих внешние границы ЕС. Она позволяет записывать и сохранять информацию о дате, времени и месте въезда и выезда иностранного гражданина в целях подсчета продолжительности его пребывания в Шенгенском пространстве. В случае превышения разрешенного срока пребывания система автоматически сгенерирует соответствующий сигнал, доступный правоохранительным органам государств — членов ЕС.
Предполагается, что данная система будет соединена с визовой информационной системой таким образом, что пользователи одной системы смогут напрямую получать информацию из другой.
В законопроектах предусматривается разработка и внедрение автоматической системы пограничного контроля (Automated Border Control system). Такая система позволяет осуществлять прохождение границы в автоматическом режиме и включает систему са-
21
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 as regards the use of the Entry/Exit System. COM/ 2016/0196 final — 2016/0105 (COD) // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/ TXT/?qid=1474448438707&uri= CELEX:52016PC0196 (дата обращения: 14.09.2016).
22
Из пояснительной записки к проекту новой редакции Шенгенского кодекса следует, что данная инициатива носит технический характер и связана с необходимостью кодификации внесенных в Кодекс изменений. См.: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Entry/Exit System (EES) to register entry and exit data and refusal of entry data of third country nationals crossing the external borders of the Member States of the European Union and determining the conditions for access to the EES for law enforcement purposes and amending Regulation (EC) No. 767/2008 and Regulation (EU) No. 1077/2011.COM/ 2016/0194 final — 2016/0106 (COD) // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?qid= 1474448438707&uri= CELEX:52016PC0194 (дата обращения: 14.09.2016).
мостоятельной регистрации (Self-service system) и электронный пункт пропуска (e-gate). Система самостоятельной регистрации представляет собой совокупность технических устройств, посредством которых осуществляются все или некоторые виды пограничного контроля в отношении физических лиц, а электронный пункт пропуска — специальную аппаратуру, управляемую с помощью электронных средств, посредством которой осуществляется пересечение внешней границы.
Второй законопроект в области пограничных проверок касается усиления контроля по соответствующим базам данных на внешних границах ЕС. Он был представлен Комиссией Совету и Парламенту ЕС одновременно с проектом регламента о ЕПБС 15 декабря 2015 г.
Согласно действующей редакции Шенгенского кодекса о границах при пересечении внешних границ ЕС в отношении Евросоюза осуществляются проверки по существующим национальным и европейским базам данных, но они не носят систематического характера. Предлагаемая в разработанном законопроекте редакция Шенгенского кодекса предусматривает обязательное осуществление проверок в отношении граждан ЕС по существующим базам данных в целях выявления лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Однако главная цель законопроекта сводится не к регулированию потока внешних иммигрантов, а к обеспечению контроля за передвижением собственных граждан на предмет установления факта их участия в террористической или иной противоправной деятельности.
В качестве реакции на террористические атаки в Париже в январе 2015 г. Совет ЕС в марте 2015 г. согласился с необходимостью проведения систематического контроля в отношении физических лиц при пересечении внешних границ ЕС23.
Разработка данного законопроекта свидетельствует об ужесточении порядка передвижения граждан. Европейские политики признали, что угроза терроризма обусловлена не только внешними факторами. По данным Европейской комиссии, около 5000 граждан ЕС участвовало в вооруженных конфликтах на территории иностранных государств на стороне экстремистских группировок.
23
См.: Outcome of the Council meeting. 3376th Council meeting Justice and Home Affairs. Brussels, 12 and 13 March 2015. 7178/15 // URL: http: www.consilium. europa.eu/ en/meetings/.../st07178_en15_pdf (дата обращения: 07.09.2016).
Они прошли соответствующую подготовку и способны осуществлять террористическую деятельность на территории ЕС.
Необходимо отметить, что с политической и правовой точек зрения рассмотренные законопроекты в области пограничных проверок являются абсолютно обоснованными. Европейский союз не вторгается в компетенцию государств-членов, а указанные акты по своему характеру и содержанию не выходят за рамки необходимого для достижения целей Союза.
Реформирование законодательства ЕС о границах свидетельствует о существенном усилении наднациональной составляющей в системе пограничного контроля. Европейский союз осуществляет перераспределение в свою пользу полномочий по охране внешних границ и организации пропуска физических лиц через границу. Главным элементом данной реформы является создание ЕПБС, которая по замыслу Европейской комиссии должна включать национальные пограничные службы и наднациональный орган — Агентство ЕПБС с расширенными полномочиями. Посредством таких мер Европейский союз планирует повысить эффективность пограничного контроля и ввести союзные стандарты по охране внешних границ и осуществлению пограничных проверок. Предполагается, что введение союзных стандартов положительно скажется на работе национальных пограничных служб, которые в период миграционного кризиса продемонстрировали неспособность противостоять новым вызовам, а также позволит улучшить вертикальное и горизонтальное взаимодействие внутри ЕПБС, в том числе посредством оперативной переброски межнациональных сил быстрого реагирования.
Вместе с тем подобное реформирование порождает ряд вопросов правового и политического характера. Во-первых, новые полномочия ЕПБС не в полной мере соответствуют принципу делегированных полномочий, поскольку некоторые из них выходят за рамки компетенции ЕС, т.е. Союз фактически вторгается в сферу государственного суверенитета.
Во-вторых, реакция Евросоюза на миграционный кризис 2015 г. демонстрирует, по мнению ряда экспертов, явное смещение акцента в пользу усиления охраны внешней границы в ущерб иным мерам, направленным на более эффективное регулирование миграционных потоков (реформирование законодательства о беженцах, расширение путей легальной иммиграции и т.д.). По об-
разному выражению С. Пеерса, ЕС пытается спасти Шенгенскую систему за счет беженцев24.
В заключение следует отметить, что осуществляемая реформа законодательства ЕС о границах представляет собой очередной, достаточно серьезный шаг по пути построения единой общеевропейской системы пограничного контроля внешних границ. Возможно, учитывая уровень интеграции ЕС, а также текущую политическую ситуацию, такая идея вполне оправданна, однако реформирование в данной сфере должно осуществляться поэтапно и требует соответствующих изменений основополагающих актов ЕС.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Войников В.В. Правовое регулирование Европейского пространства свободы, безопасности и правосудия. Калининград: Издательство БФУ им. И. Канта, 2013. — 397 с.
Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции» — новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4. С. 28—40.
Carrera S, Hertog den L. A European Border and Coast Guard: What's in a Name? // CEPS Paper in Liberty and Security in Europe. 2016. No. 88. — 22 p.
Monar J. The European Union's "Integrated Management" of External Borders // Soft or Hard Borders: Managing the Divide in an Enlarged Europe / Ed. by J. de Bardeleben. Aldershot: Ashgate, 2005. P. 143—160.
Peers S. The Reform of Frontex: Saving Schengen at Refugees' Expense? // URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2015/12/the-reform-of-frontex-saving-schengen.html (дата обращения: 07.09.2016).
THE REFORM OF EU LEGISLATION ON BORDER CHECKS IN THE LIGHT OF THE EUROPEAN MIGRATION CRISIS
Vadim V. Voynikov
International and European Law Department, Law Institute, Immanuel Kant Baltic Federal University, 14, Alexander Nevsky st., Kaliningrad 236016, Russian Federation (voinicov@yandex.ru).
This article analyzes the changes in the EU legislation on border checks, caused by the migration crisis of 2015. This crisis revealed a number of system errors in the field of external borders management of the Union, which forced the EU member
24 См.: Peers S. Op. cit.
states to review its policy. The author analyzes the main directions of the reform of EU legislation on borders, identified major trends and examines the key laws in this area. Analysis of legislative initiatives shows that the current reform covers all areas of border control, both in the field of border surveillance, as well as in the field of border checks.
Particular attention is paid to the initiative on the creation of the European Border and Coast Guard, the legal nature, as well as key features of the new service. One of the most debated powers of the Service is the right to intervene, which implies the right of the European Border and Coast Guard in exceptional cases, to carry out operational activities for the protection of the external borders on the territory of one EU Member State even without request from a Member State concerned.
Analysis of the regulation of the European Border and Coast Guard shows that the «right to intervene» does not fully comply with the fundamental EU law, mainly with the principle of conferral.
The author concludes that the ongoing reform of the EU legislation on the borders is a major step toward building a unified European system of border control at external borders. Taking into account the current challenges and emerging migration situation, the proposed measures comply with the principles of subsidiarity and proportionality in EU law, however, the new powers of the European Border and Coast Guard can be fully realized only in case of modification of the EU primary law.
Migration crisis, EU, principles of EU law, EU legislation on border checks, European Border and Coast Guard, system of border checks, Schengen zone.
REFERENCES
Carrera S., Hertog den L. A European Border and Coast Guard: What's in a name? CEPS Paper in Liberty and Security in Europe. 2016, no. 88, 22 p.
Monar J. The European Union's "Integrated Management" of External Borders. Soft or Hard Borders: Managing the Divide in an Enlarged Europe (J. de Bardeleben ed.). Aldershot: Ashgate, 2005, pp. 143—160.
Peers S. The Reform ofFrontex: Saving Schengen at Refugees' Expense?Available from: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2015/12/the-reform-of-frontex-saving-schengen.html. Cited 2016 Sept 7.
Potemkina O.Yu. «Evropeiskaya povestka dnya po migratsii» — novyi povorot v immigratsionnoi politike ES? ["European Agenda on Migration" — a New Turn in the EU Immigration Policy?]. Sovremennaya Evropa [Contemporary Europe], 2015, no. 4, pp. 28—40 (in Russ.). DOI: 10.15211/soveurope 420152840.
Voinikov V.V. Pravovoe regulirovanie Evropeiskogo prostranstva svobody, bezopasnosti ipravosudiya [Legal Regulation of the European Area of Freedom, Security and Justice].Kaliningrad: Izdatel'stvo BFU im. I. Kanta, 2013, 397 p. (in Russ.).
