CC BY
24
мировоззрение. Теория и анализ : учебник / И. В. Крайнюченко, В. 17. Попов. -Пятигорск : ИНЭУ, 2005. -218 с.
3. Михнева, С. Г: Рынок труда: методологические и теоретические основы познания (системно-эволюционный подход) / С. Г. Михнева // Экономический журнал. - 2003. ~Ns 6.- С. 73-101.
4. Granovetter М. Getting a Job: A Study of Contacts and Careers / M Granovetter. -Cambridge, Harvard University Press, 1974. -P. 11-12.
5. Радаев, В. В. Экономическая со-
циология. Курс лекций : учебное пособие / В. В. Радаев. - М. : Аспект Пресс, 1998
- 205 с.
6. Патрушев, В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир - 1999. -N9 5 С. 59.
7. Шкуркин, А. М. Миграционный потенциал труда российского Дальнего Востока (китайцы на рынке труда дальневосточного региона): монография / А. М. Шкуркин. - Хабаровск : ДВГУПС 2007.-С. 168.
Реформирование системы управления рыбопромышленным комплексом Региона: проблемы и пути решения
М.Л. Шпилева Т.Н. Ланец
Система управления рыбопромышленным комплексом (РПК) России предполагает определенную структуру органов, которая формируется на всех уровнях иерархии: федеральном, региональном и микроуровне. Отсутствие системы управления организацией производства РПК на общегосударственном и отраслевом уровнях снижает эффективность управления рыбной отраслью. Совершенствование управления РПК Камчатского края видится в направлении передачи части государственных полномочий данного субъекта РФ отраслевой саморегулируемой организации.
- Региональному отраслевому объединению работодателей •Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки*.
Ключевые слова: рыбопромышленный комплекс (РПК), структура органов управления рыбопромышленным комплексом, рыбохозяйственный комплекс Камчатского края, проблемы управления РПК, саморегулируемые организации, Региональное отраслевое объединение работодателей *Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки.
Рыбопромышленный комплекс представляет собой сложный, многоотраслевой промышленно-хозяйственный организм, включающий в себя широкий спектр видов деятельности - от прогнозирования сырьевой базы отрасли до организации торговли рыбной продукцией в стране и за рубежом. От результатов его работы зависят: продовольственная
безопасность страны, экономика прибрежных регионов, социальная защищенность миллионов людей. Система органов управления рыбопромышленным комплексом - это инструмент для выполнения поставленных задач.
Управление рыбопромышленным комплексом (РПК) крайне специфично ввиду особенности отрасли: с одной стороны,
Шпилева Марина Леонидовна - начальник отдела экономики министерства рыбного хозяйства Камчатского края (г. Петропавловск-Камчатский).
E-mail [email protected]
Ланец Тамара Николаевна - канд. экон. наук, доцент кафедры менеджмента, государственного и муниципального управления Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск). E-mail [email protected]
водные биологические ресурсы являются федеральной собственностью, в силу чего государство стремится к их сохранению, преумножению, получению «законных» доходов от их использования, а на этой основе - реализации социальных программ и развитию рыбной отрасли; с другой стороны, капитал, присутствующий в отрасли, на 97% частный, отсюда задача рыбопромышленников-предпринимателей - получение максимальной прибыли. Необходимость стабильного устойчивого развития отрасли, обеспечения экономической безопасности и социально приемлемого использования водных биоресурсов объективно требует формирования рычагов, систем и механизмов участия в этом процессе государства.
Стремление к повышению прибыли в рыболовстве приводит к тому, что естественное воспроизводство рыбных ресурсов не успевает за темпами роста вылова, в результате под угрозой оказались природные запасы многих видов рыб, некоторые из них находятся на грани исчезновения и экологической катастрофы. Выявляется явное несовпадение интересов взаимодействующих сторон.
Практика мирового рыболовства убедительно показала, что рыбная отрасль изначально убыточна. В силу специфики рыбной отрасли государство вынуждено нести определенные затраты и признавать невозможность полного распространения на нее всего комплекса принципов рыночной экономики, однако, его вмешательство в хозяйственную деятельность при отсутствии развитого механизма контроля может привести не к росту, а к снижению эффективности. Международный опыт показывает, что суть государственного управления рыбной отраслью заключается в формировании благоприятных условий для ее эффективного функционирования с учетом общественных интересов, к числу которых относятся:
развитие государственного рынка рыбного сырья и обрабатывающего сектора;
_ " направленность внешнеторговой политики на снижение доли сырья в экспорте рыбных товаров;
стимулирование добывающих, об-
рабатывающих, сбытовых предприятий к интеграции совместной деятельности с использованием рентных, налоговых и компенсационных инструментов воздействия [1].
Управление рыбным хозяйством России в целом предполагает определённую структуру, которая рассматривается в отраслевом и производственном разрезах. Для РПК России, объединяющего в себе рыбную отрасль и ряд обслуживающих её предприятий других отраслей, органы управления формируются на всех уровнях иерархии: федеральном, региональном и микроуровне.
На протяжении всего периода своего существования, начиная с 1918 года, структура федеральных органов государственного управления рыбной отраслью двадцать четыре раза претерпевала изменения, и одновременно с реорганизацией существенно изменялись функции федерального органа. В переходный период формирования рыночных отношений старая система государственного управления отраслью была полностью разрушена, а новая только начинала строиться.
В соответствии с российским законодательством, государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
На федеральном уровне центральное место в системе управления рыбопромышленным комплексом страны занимает Федеральное агентство по рыболовству РФ, которое должно обеспечивать: разработку единой стратегии управления использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов России; организацию научных исследований в данной области; формирование нормативно-правовой основы управления; обоснование и выдачу лицензий на выполнение отдельных видов производственной и коммерческой деятельности предприятий и организаций рыбного хозяйства; учет, контроль и анализ освоения квот на вылов водных биоресурсов предприятиями и организациями рыбно-
го хозяйства. Иные исполнительные органы федерального уровня (Министерство сельского хозяйства РФ, Россельхознад-зор) выполняют функции регулирования в части ветеринарного освидетельствования рыбопродукции, выдачи разрешений на ввоз и вывоз рыбной продукции с территории РФ и др.
На региональном уровне управление должно осуществляться уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, в функции которых входит:
а) разработка единой стратегии управления использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов территории;
Президент Российской Федерации
т
Правительство Российской Федерации
Минсельхоз России (аквакультура, товарное рыбоводство)
Россельхознадзор (в части ветеринарного освидетельствования рыбопродукции и выдачи разрешений на ввоз и вывоз продукции с территории РФ)
£
Федеральное агентство по рыболовству РФ
Территориаль ные органы
и-и
Территориальные органы(15)
Органы, осуществляющие государственный контроль в сфере охраны морских бнол. ресурсов
Территориальные оргашы (19)
Полномоч-
ные
представите
ли
Президента РФ в ФО
ФГУП и ФГУ, ОАО, находящиеся в ведении Г оскомрыболовства
Органы
местного
самоуправ-
ления
Рис. 1. Структура органов управления рыбопромышленным комплексам РФ
б) координация программ развития рыбного хозяйства территории с региональной политикой в области развития рыбного хозяйства России и программами развития предприятий и организаций региона;
в) обеспечение подготовки и представление в вышестоящие организации соответствующих предложений относительно законодательных и нормативноправовых актов в области рыболовства, региональное нормотворчество;
г) учет, контроль и анализ выполнения отдельных видов производственной и коммерческой деятельности предприятий организаций рыбного хозяйства региона;
д) обоснование объемов и распределение «прибрежных» квот на вылов водных биоресурсов предприятиями региона;
е) формирование региональной политики в области управления водными биоресурсами.
На микроуровне управление использованием и воспроизводством водных биоресурсов осуществляют аппараты управления конкретных хозяйствующих субъектов, структура, задачи и функции которых определяются видом деятельности (использование или воспроизводство воднобиологических ресурсов), формой собственности и региональными особенностями их функционирования [1].
Рассмотрим систему органов государственного управления РПК региона на примере Камчатского края. Рыбохозяйственный комплекс1 Камчатского края, являясь составной частью рыбного хозяйства Дальнего Востока, рассматривается в качестве одной из подсистем регионального уровня системы РПК России. Являясь градообразующим для региона, он в то же самое время является одним из самых проблемных как для Камчат-ки, так и для страны в целом. В значительной степени работа органов государственного управления Камчатского края осложнена процессом реформирования
системы государственного управления водными биологическими ресурсами, а также самого порядка, принципов и подходов к управлению.
Непосредственное управление отраслью осуществляют Северо-Восточное территориальное управление Госкомры-боловства России, а также министерство рыбного хозяйства Камчатского края2.
Следует отметить, что система управления региональным рыбопромышленным комплексом Камчатского края, помимо краевых органов исполнительной власти, включает в себя целый перечень территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на его территории. В систему управления включены также многочисленные государственные органы, выполняющие фискально-контрольно-надзорные функции. При реализации полномочий по управлению рыбопромышленным комплексом субъекта РФ предусматривается участие органов местного самоуправления. Оценивая современную структуру управления рыбопромышленным комплексом системно, необходимо рассматривать ее как совокупность, по меньшей мере, 20 самостоятельных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих те или иные управленческие функции. Схема управления РПК Камчатского края представлена на рис. 2.
В сфере управления рыбопромышленным комплексом накопилось множество проблем общенационального и регионального характера.
1. Снижение управляемости рыбной отраслью и «потеря» влияния со стороны государства, что связано, в первую очередь, с произошедшей в 90-е годы ликвидацией бассейновых и территориальных органов управления, многократной трансформацией федерального органа управления отраслью.
2. Лишение органов исполнительной власти субъектов РФ полномочий в сфе-
Наряду с термином •рыбопромышленный комплекс» в литературе используется оналогинный термин •рыбохозяйственный комплекс».
Министерство рыбного хозяйства Камчатского крал было образовано с 01.01.2008 г. с передачей ему функций комитета по рыболовству администрации Корякского автономного округа и департамента по рыболовству администрации Камчатской области.
РПК КК»:
Северо-Восточное Министерство
территориальное рыбного
управление хозяйства
Госкомрыболовства России Камчатского края
«фискально-контрольнп-на^лр!»^ органы управления»?
- Главный федеральный инспектор поККСАШТГГ
РФвДФО); 4
- Управление Россельхознадеорапо КК;
- Управление Росприроднадзора по КК;
- Управление Ростехнадзора поКК;
- Управление Роспотребнадзора по КК;
- Управление ВД по КВС;
- Управление ФСБ России по КК;
- Управление милиции по борьбе с правонарушениями в сфере оборота водных биоресурсов по КК;
- Управление ФНС по КК;
- Управление Ростата по КК;
Учреждения, подведомственные ФАР'
- ФГУП «КЦСМ»;
- ФГУ «Севвострыбвод»
Региональное отраслевое объединение работодателей «Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки»
как зарождающийся «орган-прослойка»
Ї«И ...
_____________і
Предприятия рыбопромышленного комплекса Камчатского края
Рас. 2. Схема управления рыбопромышленным комплексом Камчатского края
ре управления РПК, ограничение их деятельности лишь установлением правил и механизмов распределения квот на вылов водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства, нужд КМНС, а также квот во внутренних пресноводных водоемах.
Органы управления субъектов Федерации лишены возможности воздействия на «недобросовестных» рыбопользовате-лей. Сегодня львиная доля полномочий по управлению комплексом жестко закреплена за федеральным уровнем, невзирая на провозглашенный Конституцией РФ принцип совместного ведения вопросами использования природных ресурсов.
3. Снижение управляемости отраслью непосредственно ведет к инвестиционному спаду, почти полному прекращению бюджетных капиталовложений и государственной поддержки рыбного хозяйства, сокращению производства, воз-
никновению большого числа посреднических структур и многократному росту цен на рыбную продукцию. Отсутствие у большинства предприятий средств к обновлению и модернизации послужило причиной высокой степени морального и физического устаревания добывающих и перерабатывающих мощностей предприятий комплекса, а также существенного превышения этих мощностей по отношению к имеющейся сырьевой базе и нехватке ресурсов.
4. Раздробление крупных рыбопромышленных предприятий на мелкие с целью создания конкурентной среды привело к формированию теневой экономики и её криминализации, браконьерству, утечке валюты из страны, уходу от налогообложения и таможенного контроля. К этому добавились: значительное сокращение промысла рыбы и рыбопродуктов в открытых районах Мирового океана и экономических зонах других государств;
ярко выраженная экспортно-импортная направленность рыбохозяйственной деятельности, создающая угрозу продовольственной безопасности России. Наличие административных барьеров и неэффективная таможенно-тарифная политика при обслуживании промысловых судов В российских портах препятствуют возвращению отечественных судов.
5. Низкое качество научных прогнозов общих допустимых уловов, «оторванность» науки от знания реальной ситуации на промысле (прежде всего, по объективным причинам - отсутствие необходимых судов и снаряжения для исследований), а также производство рыбопродукции (добычи) от проводимых научных исследований.
6. Недостаточное обеспечение рыбопромышленного комплекса квалифицированными кадрами и рабочими специалистами.
К специфическим проблемам управления РПК Камчатского края (субъекта Федерации) относятся следующие.
1. Отсутствие в Российском законодательстве правовой нормы [2], закрепляющей пользователей водными биоресурсами за конкретным регионом, и лишение их возможности перерегистрации в других субъектах в течение всего времени пользования ресурсами. Особую актуальность данный вопрос приобретает в условиях нехватки водных биоресурсов и ужесточения борьбы за ресурсы.
2. Исключение прибрежного рыболовства как вида деятельности3, обеспечивающего поставку и переработку уловов водных биоресурсов на российском берегу в целях обеспечения населения страны доступными рыбо- и морепродуктами (обеспечения продовольственной безопасности страны), ставящее под угрозу возможность дальнейшего развития комплекса в целом.
3. Отсутствие системы оперативного регулирования и управления промыслом, размытость функции охраны водных биоресурсов приводят к ежегодным потерям на Дальнем Востоке до 50 — 60 тыс. тонн рыбы и способствуют развитию масштабного браконьерства.
4. Низкий уровень технологической обработки сырья, несоответствие уровню имеющихся перерабатывающих мощностей, сырьевая экспортная направленность, сезонность работы большинства береговых рыбоперерабатъшащих заводов.
5. Неясность перспектив развития рыбной отрасли края в связи с отсутствием действенной экологической защиты водных биоресурсов и среды их обитания при освоении минеральных ресурсов и осуществлении хозяйственной деятельности на водных объектах рыбохозяйственного значения на Западном побережье Камчатки.
6. Медленное формирование институтов рынка и финансовых структур.
Состояние РПК свидетельствует о том, что наступает «переломный момент», когда необходимо принятие принципиальных решений и поиск иных подходов и рычагов в управлении отраслью.
Одной из главных причин, препятствовавших на протяжении десятков лет выходу рыбного хозяйства России из затянувшегося кризиса, является отсутствие на общегосударственном и отраслевом уровнях системы управления организацией производства в рыбопромышленном комплексе.
Неоднократно предпринимавшиеся попытки улучшения управления рыбной отраслью положительных результатов не принесли. Одной из основных причин безуспешного реформирования отрасли является то, что рыбакам не всегда удается добиться организации прямого и конструктивного диалога, регулярного взаимодействия при решении ключевых проблем отрасли с высшими органами российской власти. Рыбохозяйственное бизнес-сообщество до настоящего времени не являлось субъектом управления отраслью.
Очевидно, что эффективное управление рыбной отраслью может быть достигнуто только через консолидацию усилий и согласованные действия власти и бизнеса. Существующим резервом управления в сложившихся условиях является использование мирового опыта работы саморегулируемых организаций
3
В соответствии с нормами ФЗ РФ *0 рыболовстве и сохранении водных биологи-ч&жих ресурсов», понятие трибрежное рыболовство» отсутствует.
(СРО) [3] (в частности объединений рыбаков: ассоциаций и союзов), которые обеспечивают высокие доходы и социальные гарантии за счет жесточайшего выполнения требований, выработанных самими членами сообщества. Внедрение подобных механизмов управления полностью соответствует проводимой в настоящее время административной реформе, предусматривающей сокращение государственного вмешательства в рыночные отношения и уход от избыточного регулирования в пользу свободного функционирования рынка.
Российские рыбопромышленные предприятия самостоятельно идут по пути самоорганизации; ими созданы региональные ассоциации в большинстве субъектов РФ, а также Всероссийская ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров (ВАРПЭ), деятельность которых в последнее время значительно активизировалась. Российские рыбопромышленные предприятия давно готовы принимать активное участие в управлении рыбной отраслью через саморегулируемые организации.
Совершенствование управления РПК Камчатского края видится в направлении передачи части государственных полномочий данного субъекта Федерации отраслевой СРО - Региональному отраслевому объединению работодателей (РООР) «Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки». Речь идет о построении взаимоотношений органов власти с единой общественной организацией, объединяющей в себе всех пользователей, получающих доступ к ресурсам, и имеющей статус саморегулируемой. Все официальные предложения, решения и консультации должны идти только через эту организацию, которая будет выполнять функцию замыкающей структуры для всех «районных» и «специализированных» ассоциаций.
Предлагаемая авторами модель управления региональным РПК на основе консолидации усилий власти и бизнеса посредством передачи части государственных полномочий краевой СРО предполагает:
1) согласование и взаимное обсуждение всех «судьбоносных» государственных решений, касающихся функционирова-
ния регионального РПК, губернатором и правительством края, а также министерством рыбного хозяйства Камчатского края с краевой СРО - «РООР «Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки»;
2) передачу ряда полномочий органами государственной власти СРО при обязательном условии неукоснительного исполнения принимаемых последних законодательно установленных обязательств;
3) обсуждение и итоговое согласование предложений Союза относительно распределения (или лишения в случае нарушения пользователем установленных стандартов и правил) квот происходит на заседаниях межведомственного коллегиального совещательного органа-Камчатского рыбохозяйственного Совета, который также должен быть создав при правительстве Камчатского края.
Союз действует на основе разрешения, выданного соответствующим органом исполнительной власти. Законодательно задаются требования и полномочия СРО и определяется регулирующий орган. Государство передает СРО (в нашем случае «отраслевому сообществу» - единой краевой организации) полномочия, тождественные функциям «лицензированию, путем закрепления в отраслевом законодательстве обязательного членства субъектов рассматриваемого вида деятельности в данной СРО. Другими словами, действующее законодательство не рассматривает саморегулируемые организации участников как альтернативу государственного регулирования, а лишь как дополнение к нему. При рассмотрении отраслевых СРО предлагается предусмотреть возможность замены сертификата (лицензии), выдаваемого ее членам, правом осуществления деятельности под единым брэндом отраслевой СРО.
В соответствии с предлагаемой «моделью», правительство Камчатского края на основании двухстороннего Соглашения передает единой ассоциации рыбопромышленных предприятий Камчатского края (РООР «Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки») часть государственных функций по распределению ресурсов прибрежного рыболовства оперативному регулированию и ковпро-
лю за эффективностью использования предоставленных ресурсов. Кроме того, СРО может определять экспортеров морепродуктов и осуществлять маркетинг.
В Соглашении четко прописаны права и обязанности сторон по совершенствованию управления РПК Камчатского края. Органы государственного управления ждут со стороны СРО, прежде всего, обеспечения положительной динамики налоговых поступлений и заработной платы со стороны всех членов, соблюдения правил рыболовства, сроков и порядка предоставления статистической и иной отчетности, безопасности мореплавания, отсутствия иных нарушений законодательства на предприятиях отрасли, обеспечения участия в процессе воспроизводства ресурсов, борьбы с браконьерством.
В результате внедрения предлагаемого проекта система государственного управления РПК Камчатского края перейдет на принципиально новый уровень. Предоставив «долгосрочный доступ к ресурсу» (распределив прибрежные доли квот на вылов водных биоресурсов и закрепив за пользователями рыбопромысловые участки на долгосрочный десяти- и двад-идтилетний периоды, соответственно), государство (субъект Федерации) приобретает дополнительный рычаг воздействия и механизм контроля за процессами в РПК страны и региона посредством не только законодательного установления норм осуществления деятельности СЮ, но еще и правил, принимаемых внутри самих объединений. Речь идет о повышении управляемости РПК, повышении эффективности его работы посредством использования рыночных механизмов управления со стороны государства.
Построение системы управления РПК в соответствии с предложенной моделью потребует внесения изменений в налоговое, административное законодательство, а также принятия целого ряда нормативно-правовых актов, учитывающих особенности функционирования отраслевых саморегулируемых организаций. Однако в сегодняшней ситуации реализации проектных предложений со стороны органов государственного управления Камчатского края необходимо инициирование проведения на его территории соответствующего
эксперимента. Внедрение новых принципов управления рыбопромышленным комплексом соответствует реалиям сегодняшнего дня и обязательно принесет положительный результат в виде повышения эффективности работы, укрепления конкурентоспособности комплекса и обеспечения продовольственной безопасности России.
Литература и источники:
1. Лобаненко, Д. Саморегулируемые организации в России: быть или не быть. Очерки из юридической практики / Д. Лобаненко. - М., 2006. - С. 65.
2. См. : О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов : Федер. закон от 20.12.2004 N11 166-ФЗ // Собр. Законодательства РФ. - 2004. - N° 52. -Ст. 5270.
3. Саморегулируемая организация -некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегулируемой организации / См : О саморегулируемых организациях : Федер. закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. -N9 49-- Ст. 6076.
4. Азизов, Я. М. Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса России / Я. М. Азизов // Рыбное хозяйство. - 2005. -N0 3. - С. 3-6.
5. Блинов, А. Ю. Совершенствование механизма управления по результатам на предприятиях рыбной промышленности / А. Ю. Блинов, Д. К. Шевченко. -Владивосток : ТПНРО-центр, 2006. -186 с.
6. Бобылов, Ю. А. Административная реформа и управление рыбным хозяйством России. Использование и охрана природных ресурсов в России / Ю. А. Бобылов // Рыбное хозяйство. - 2004. -N2 2.- С. 18-26.
7. Воробьев, В. В. Формирование региональных кластеров рыбопромышленного развития / В. В. Воробьев // Рыбное хозяйство. - 2008. -№ 2.- С. 13-17.
8. Гимбатов, Г. М. Управление рыбным хозяйством России и региона: опыт и перспективы / Г. М. Гимбатов. - М. : Экономика, 2004. - 389 а
