CC BY
13
Реформирование системы управления как фактор стабильности общества
Л.С. Воронцова И.А. Пустовит
В статье рассматривается (на примере субъекта Российской Федерации - Хабаровского края) роль органов государственной власти по развитию предпринимательства. Анализируются повышение качества и доступность государственных услуг, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
The article reviews the role of state authoritative bodies in entrepreneurial development taking as an example Khabarovskii krai, the Russian Federation territorial unit. It analyzes the issues of enhancing the quantity and availability of state services, including cessation of redundant state regulation and raising the effectiveness of state executive bodies' activities.
Л.С. Воронцова
Построение экономики, рационально сочетающей государственное регулирование с рыночными механизмами, направленными на стимулирование научной и инновационной деятельности, повышение уровня образования, науки и культуры - актуальная задача, стоящая перед современной Россией.
Перестройка, начавшаяся в последние
И.А. Пустовит
годы существования СССР и продолжающаяся в настоящее время, вот уже 20 лет находится в фазе радикальных преобразований экономической системы. При столь длительной протяженности периода реформ и противоречивых их результатах, в условиях отсутствия генеральной стратегии развития страны все большую актуальность приобретают вопросы оптимизации госу-
Воронцова Лариса Сергеевна - начальник отдела экономического анализа и территориального развития управления экономического развития администрации г. Хабаровска, канд. экон. наук
Пустовит Инна Александровна - ст. преподаватель кафедры государственного управления Дальневосточной академии государственной службы, канд. экон. наук
дарственного управления.
Основное препятствие на пути экономических реформ - недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.
Решение вопроса оптимизации государственного управления заключается в том, чтобы создать такой правовой механизм, который позволил бы выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдер-жек и противовесов. Общество само должно с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной службы.
В политической регионалистике государственная власть делится как на ветви, так и на территориальные уровни. Подобная структура появляется эволюционно, в результате функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение ветвей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной увязки общенациональных и местных интересов (уровни власти). Особенность муниципальной власти состоит в ее функциональной обособленности от «классических» ветвей власти. Было бы правильнее считать ее одним из уровней власти наряду с общенациональным, акцентируя внимание на том, что она решает задачи местного уровня, как это делает общенациональная власть на своем территориальном уровне.
Подобное противоречие, хотя и не столь существенное, возникает уже на уровне идентификации муниципальной власти. Ее можно рассматривать и как ветвь публичной власти, особенностью которой является привязка к территории, к местному сообществу, и как территориальный уровень власти.
В России, с ее огромным и разнородным пространством, отличающимся низкой плотностью населения и слабыми коммуникационными связями, характерна локализация интересов. Местные сообщества
здесь довольно компактны, но разбросаны в большом количестве на обширной территории. Поэтому осознание местных интересов представляется более четким, нежели общенациональных или общерегиональных.
Муниципальная власть как наиболее приближенная к населению представляет особый интерес, главный критерий эффективности которой - в способности решать определенный круг вопросов (неизбежно делегированный сверху) за счет преимущественно собственных ресурсов. В этом случае возникает и реальная востребованность со стороны населения, формируются местные интересы.
В рамках данной статьи, говоря о реформировании публичной власти, под государственной исполнительной властью следует подразумевать федеральный, региональный уровни и органы местного самоуправления.
Предыстория осознания необходимости административной реформы такова. Летом 1996 года в Службе помощников Президента РФ была подготовлена записка, смысл которой - необходимость концентрации усилий вновь избранного Президента на проблеме государственно-правового строительства. Решения, по форме касавшиеся аппаратной работы, но по содержанию имевшие политический характер, принимал в то время руководитель Администрации Президента РФ A.B. Чубайс. Он поддержал идею сосредоточения внимания на предложенной теме при подготовке очередного президентского послания.
В Послании 1997 года, которое получило название «Порядок во власти - порядок в стране», содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформации. Вскоре началась работа по разработке концептуального документа, который, к сожалению, оказался на периферии внимания основных властных институтов и политической элиты.
В сентябре 1997 года вариант Концепции административной реформы был направлен в Правительство РФ для оценки документа, который признан своевременным, отмечена важность предстоящей работы, но подвергались критике идеи реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а
также аппарата самого Правительства.
В Послании Президента Федеральному собранию РФ на 1998 г. были подробно изложены основные принципы реформы и обещания вскоре начать ее, повторенные и в 1999 г. Но работа тогда так и не началась. Помимо политических причин и скрытого, но изощренного сопротивления самой бюрократии, виной тому были и тактические ошибки самих разработчиков. В частности, не было организовано разьяс-нительно-пропагандистское освещение реформы как в обществе (через СМИ), так и в среде самих реформируемых. Не имея достоверного знания о сути реформы и о том, что она не носит антиаппаратного характера, а скорее, придает аппарату современные и отвечающие общественным потребностям качества, в то же время, объективно улучшая положение работающих в нем людей, «объекты реформы» сделали все, чтобы ее заблокировать.
История с неудавшейся реализацией концепции административной реформы сыграла, тем не менее, свою положительную роль. Концепция стала достоянием если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавшиеся нереальными, обрели затем вполне респектабельный характер и стали обсуждаться более серьезно. Достаточно сказать, что многие идеи из Концепции перекочевали в документы, которые разрабатывались в первой половине 2000 года в Центре стратегических разработок («Центре Грефа»), куда в качестве экспертов были приглашены и некоторые авторы Концепции административной реформы. Вслед за этим Президент РФ В.В. Путин начал регулярно объявлять в Посланиях Федеральному Собранию о необходимости реформирования госаппарата.
Предметом обсуждения стали не только реформа государственной службы, но и изменение базовых принципов функционирования властных институтов, прежде всего исполнительной и президентской власти. Это изменение формулируется просто: «не общество для власти, а власть для общества». До тех пор, пока в стране не восторжествует либеральная парадигма, которая в иерархии ценностей на первое место ставит права и интересы конкретного человека, а уж потом государства, ника-
кие административные реформы не скажутся решающим образом на развитии зрелого гражданского общества.
В российском общественном сознании культивируется негативное отношение к властным структурам и исполнительной власти в том числе. Необходимость и полезность исполнительной власти россиянами не осознаны, так как в нашей стране не любят чиновников, о работе которых, зачастую, судят по размещаемым в СМИ « разоблачительным » материалам.
По мнению доктора экономических наук, профессора института системного анализа РАН В.Н. Лексина, дискомфорт гражданина, соприкасающегося с исполнительной властью, вызывается не частными, а тремя более общими причинами, коренящимися в самой сути этой власти [9, С. 28]. Первой можно считать назначаемость исполнительной власти, что в соединении с появлением реальной возможности влияния на судьбы людей создает у носителей этой власти уверенность в своей исключительности, высокой общественной значимости и своеобразной кастовости. Вторая причина связана с тем, что исполнительная власть наделена правом распределения общественных ресурсов, причем не только финансовых и материальных (квоты, земельные участки, недвижимость и др.), но и административных (от законных механизмов распорядительной деятельности до пресловутого «телефонного права»). Третья причина: создаваемый комбинацией первых двух обстоятельств властный потенциал исполнительной власти провоцирует во взаимодействии чиновника и гражданина «неуставные отношения», «административную дедовщину», коррупцию и поборы. При этом отрицательные качества отдельного чиновника обычно отождествляются гражданами с качествами органа исполнительной власти, а то и с нею в целом,
Поэтому целью реформы в России стало создание не «государевой», а публичной гражданской службы, отвечающей критериям эффективности и соответствующей потребностям формирующегося гражданского общества. При этом мы опирались и на опыт действующей практически во всех странах merit system (системы заслуг и достоинств), и на анализ новейших мировых
тенденций развития гражданской службы (а в мире, особенно в англосаксонских странах, за последнее десятилетие произошли в этом отношении существенные перемены), и, разумеется, на серьезное изучение отечественной специфики. По случайному совпадению, концепция реформы уложилась в 10 принципов:
1. Статусное разделение политических и «карьерных» должностей;
2. Приоритет профессиональных качеств;
3. Компенсируемые ограничения;
4. Приоритет прямых денежных выплат над «теневыми» льготами;
5. Перевод на хозрасчет значительной части госслужбы;
6. Прозрачность;
7. Ориентация на «клиента»;
8. Служебная лояльность;
9. Внимание к этическим регуляторам поведения;
10. Системность подготовки и переподготовки кадров.
Разумеется, изложенные принципы требуют обстоятельной технологической проработки. Но, в целом, реформу надо проводить не отдельными фрагментами, а по всем направлениям. Импульсом для этого должны стать политическая воля и административная последовательность.
Статус реформы резко возвысился после того, как в ежегодном Послании Президента Федеральному собранию Российской Федерации в 2002 г. прозвучала беспрецедентно резкая аргументированная критика современного состояния государственного аппарата, была признана его недостаточная эффективность, являющаяся основным препятствием в проведении других реформ. Взаимосвязь между качеством власти и качеством социально-экономического роста была признана значимой не только на статистическом, но и на политическом уровне. В ноябре 2002 г. Президент РФ В.В. Путин утвердил Федеральную программу реформы на 2003 -2005 гг., предусматривающую обширный перечень мер по ее реализации и призвал мобилизовать интеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти. Далее была разработана Программа административной реформы на последующие годы.
Главными целевыми ориентирами в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах», одобренной правительственным распоряжением №1789 от 25 октября 2005 г., являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Важной составляющей частью административной реформы, осуществляемой в настоящее время в нашей стране, является реформирование государственной службы, которая протекает непросто. В этой связи представляет интерес экскурс в историю российской бюрократии, позволяющий уяснить причины трудностей в осуществлении современной реформы государственной службы в России.
Бюрократия (от французского «господство канцелярии») - специфическая форма социальной организации в обществе, существующая в отрыве от центров исполнительной власти, воли и решений большинства членов общества. В ней главенствует форма над содержанием, правила и задачи функционирования подчинены целям сохранения и укрепления этой организации [6, С. 56].
Известный исследователь абсолютизма в России Н.Ф. Демидова отмечала, что для управленческих структур России всегда была характерна общая бюрократизация. Уже в XVI - XVIII вв. в составе господствующего класса дворянства обособилась бюрократическая группа. Для управленческих структур России была характерна общая бюрократизация. На протяжении только первой четверти XVIII века общее число государственных служащих возросло почти вдвое, а на содержание канцелярий выделялась примерно десятая часть всех государственных расходов. «Злоупотребления, взяточничество и приказная волокита - заключает она - были обычным явлением, своего рода свойством деятельности приказной системы» [7, С. 187].
Все это происходило на фоне другой особенности России - недостатка самодеятельности в русском обществе, отсутствия част-
ной предприимчивости и личной инициативы. В дореволюционном издании английского экономиста С. Смайльса «Самодеятельность» отмечается: «Привычка пробивать себе дорогу с помощью службы государственной была так сильна до последнего времени, что получила даже ненормальное развитие» [4, С. 224].
Корни бюрократической системы управления в современной России кроются и в 70-летней истории всеобщего огосударствления. Наделение государства функцией собственника национального богатства объективно вело к формированию фактически господствующего класса в лице многочисленной, непрерывно размножающейся бюрократии.
Бюрократизм может иметь двоякую окраску. В правовых, демократических государствах он как неизбежное зло, существующее пока будет нужда в управлении человека человеком, являет собой некое отклонение от нормы. С ним можно сравнительно успешно бороться силами и средствами демократии. Хотя следует обратить внимание на то, что и там, как это замечено Римским клубом, в последнее время бюрократизм усиливается. Этот феномен можно объяснить увеличением социальной ориентированности развитых государств: слишком много есть чего распределять. К слову, «рейганомика» и «тетчеризм» - политические и экономические течения, направленные против этой тенденции.
В российском же государстве бюрократизм есть его сущность. С ним бороться обычными демократическими мерами абсолютно не эффективно, он лишь усиливается, ряды его носителей еще более расширяются.
Если говорить о качестве госаппарата в целом, то за период перестройки оно снизилось, в то время как хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Непосредственных причин тому несколько [2, С. 66]. Во-первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось. Во-вторых, с исчезновением прежнего «хозяина» - КПСС - в самосознании аппарата не произошло поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». В-третьих, утратили силу прежние
нормы административной морали, составлявшие, своего рода, неформальный «этический кодекс» чиновника. Конечно, советская версия этого «кодекса» была крайне далека от совершенства. Но все же групповые нормы административной морали даже этого ущербного «кодекса» ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вместо «этического кодекса советского чиновника» не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей госсобственности.
Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть проблему коррупции. В общественном сознании эти два слова неразрывно связаны, хотя это далеко не всегда справедливо. Одна из глубинных причин отечественной коррупции - не ка-кая-то особая «испорченность» наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства. Сегодня с достаточной степенью уверенности можно констатировать, что по мере развития предпринимательства растет и административное давление на него.
Созданная в ходе экономических реформ система государственного регулирования предпринимательства не отвечает не только задачам его развития, но и условиям сносного существования. Стремление структурировать и упорядочить ведение бизнеса в стране на деле обернулось высокими темпами развития государственных институтов, а также увеличением трансак-ционных издержек и гипертрофией различных процедур, связанных с регистрацией, перерегистрацией, контролем, отчетностью и т. д. В результате произошла подмена целей.
На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики, и потому следует продолжать работу в заданном направлении.
В настоящее время между исполнительными органами власти и предпринимателями сложились непростые институциональные отношения, которые (по оценкам современных аналитиков) выполняют роль неконструктивных (административных) барьеров. Из-за них происходят основные трансформации и несоответствия правил, ставятся преграды, громоздкие процедуры и выстраиваются дополнительные отношения, как легальные, обусловливающие удорожание бизнеса, так и коррупционные, отвечающие удовлетворению личных потребностей бюрократии и тиражирующие ненормативные отношения.
У административных барьеров в России имеется несколько причин, причем каждая создает отдельное препятствие для хозяйственной деятельности предприятий:
- несовершенное законодательство - законодательству не хватает прозрачности и его трудно исполнять. Хотя, в принципе, все услуги государственных органов обходятся достаточно дешево, следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты и взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры. По сути, взяткой становится и то, что, например, некая структура берется быстро провести регистрацию начинающего предприятия, но за определенную плату;
- противоречия между федеральными, региональными и местными законами и другими нормативно-правовыми актами: недостаточно действует принцип субсидиарное™, что создает массу конфликтов интересов, которые можно решить либо с помощью дорогостоящего юриста, либо путем передачи взятки ответственному чиновнику. И то, и другое оборачивается серьезными барьерами на пути развития предпринимательства;
- слишком большое число проверок, проводимых без предупреждения неоправданно большим количеством контролирующих органов. Нередко у предпринимателей и государственных служащих слишком разные права и обязанности, что приводит к несправедливым и неоправданным санкциям в случае выявления нарушений.
Исследование регулирующих функций региональной власти в развитии предпри-
нимательской деятельности характеризуется несколькими аспектами. Во-первых, это правовая основа. Она включает как федеральные, так и региональные законы, подзаконные акты и постановления, регулирующие деятельность бизнеса. Во-вторых, созданная на территории субъекта Федерации деловая инфраструктура, обеспечивающая эффективную деятельность предпринимательства. В-третьих, предпринимательский климат, характеризующий взаимоотношения бизнеса и власти. Наконец, психологическая среда, которая окружает бизнес и определяет отношение к нему населения региона, средств массовой информации.
Оценка этой стороны функционирования предпринимательства, особенно через призму воздействия на него региональной власти и посредством методов традиционного экономико-статистического анализа не дает полной картины. Поэтому при изучении сложившихся взаимоотношений между властью и бизнесом необходим дополнительный инструментарий исследования. Авторами статьи в 2004 г. для изучения предпринимательского климата в Хабаровском крае использованы социологические исследования, включающие как экспертный опрос, так и репрезентативный опрос бизнесменов.
Экспертные исследования заключались в подборе и формировании группы независимых, достаточно компетентных специалистов, высказавших свое положительное мнение по разработанной авторами социологической анкете, изучаемой проблематике, наиболее острым аспектам. Общение с экспертами носило доверительный характер, что позволило получить откровенную эксклюзивную информацию. Были определены главные подходы к изучаемой проблеме и сформулированы вопросы и варианты возможных ответов в анкете. В качестве экспертов выступили руководители предприятий промышленности, строительства, транспорта, сферы обслуживания, торговли, специалисты органов государственного управления. Общее их количество - 57 человек.
Экспертные оценки получены как в количественном, так и в качественном выражении. В первом случае экспертиза базировалась на имеющейся у респондентов аналитической информации по каждому из сво-
их предприятий (объем производства, прибыльность, количество работающих и др.)» во втором - на эвристических процедурах, опирающихся на собственный опыт и интуицию, знание предмета анализа.
Использовался метод включенного наблюдения (маркетинговая разведка), когда авторы проходили последовательно некоторые операции, необходимые бизнесмену для ведения предпринимательской деятельности. Так, авторы прошли некоторые начальные этапы регистрации бизнеса (получение необходимой документации в различных властных структурах, юридические консультации и др.).
Наиболее масштабным и значимым было организованное и проведенное социологическое исследование. Для этого была разработана анкета, которую можно расценивать как глубинное интервью, так как она содержала более 280 переменных. Опрошено 475 субъектов предпринимательства (юридических и физических лиц) различных отраслей экономики из 19 городов и районов Хабаровского края. В целом, выборка довольно представительная, что позволило получить результаты с 5% -ной ошибкой и уровнем надежности 95% [10, С. 150]. При оперировании в дальнейшем анализе теми или иными данными и фактами, полученными на основе социологического исследования, понимается, что речь идет лишь об их распространении на всю генеральную совокупность. Показате-
ли выборки и совокупности близки, но это не одно и то же. Поэтому результаты опроса служат основанием только для самых общих оценок.
Получение репрезентативных данных зависит не только от величины генеральной совокупности и допустимой ошибки, но и от количества градаций, используемых при анализе массива. С целью устранения возможных ошибок и учета отраслевых, территориальных и других особенностей был произведен расчет двумерного распределения. Это позволило с достаточно высокой степенью достоверности провести анализ как в целом по предпринимательству, так и в разрезе городов и районов Хабаровского края, отдельно по каждой отрасли экономической деятельности, масштабам бизнеса и другим отличительным признакам.
Рассматривая стимулирующее влияние федеральных, краевых и муниципальных органов власти на развитие бизнеса в Хабаровском крае, предприниматели дали преимущественно негативные оценки (рис. 1). Особенно это касается федерального уровня (61,4%), выше оценена роль краевой (44,0%) и муниципальной (48,0%) власти, хотя в отдельных районах негативные оценки влияния муниципальных органов власти на развитие предпринимательства еще больше - до 83,3%.
Среди наиболее часто встречающихся недобросовестных действий во взаимоотноше-
50-45 -40-! 35 i
I
30 ¡ 25 -
20Í 15 !
10-
Нет
Скорее нет
Да
Скорее да
Неопределенность
I Федеральные
I Краевые
□ Муниципальные
Рис. 1. — Оценка предпринимателями Хабаровского края стимулирующего воздействия различных уровней власти на развитие бизнеса
ниях бизнеса и власти предприниматели отмечают бюрократизацию при решении различных организационных вопросов, дифференцированную по отраслям экономики, но превосходящую все другие отмеченные негативы (рис. 2).
Помимо легального давления на бизнес есть другая его составляющая, по масшта-
ношению к основной массе предпринимателей. Все это ведет к дополнительным трансак-ционным издержкам нелегального характера.
В международных документах предлагаются конкретные мероприятия, направленные на пресечение коррупционной деятельности. В частности, предлагается,
I орговля и Бытовые услуги Автомобильный Строительство Промышленность Средний показатель
общественное транспорт
питание
□ Нарушение деловых обязательств партнерами ■ Криминализация бизнеса ■ Вымогательства чиновников ■ Бюрократизация при решении вопросов
Рис. 2. — Оценка предпринимателями основных отраслей экономики Хабаровского края недобросовестных действий во взаимоотношениях бизнеса и власти
бам, глубине и последствиям во много раз превосходящая легальную. Речь идет об использовании административных барьеров в корыстных целях для получения дополнительных, неучтенных доходов.
Коррупция в административных структурах, занимающихся регулированием предпринимательской деятельности, в настоящее время приобрела устрашающие размеры. Так, по данным исследований фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) и российского отделения международной организации «Трансперенси интернэшнл», в сфере среднего и мелкого предпринимательства общий коррупционный сбор в целом по России составляет не менее 22 млрд. долл. США в год [8]. Причем, зачастую это поведение связано не с нарушением процессуальных норм в действующих институтах, а с преодолением излишних бюрократических процедур и регламентов, действующих внутри административных барьеров, или получением особых преференций ведения бизнеса по от-
чтобы все государства предприняли следующие мероприятия: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие санкции, которые обеспечат надлежащее содержание; б) разработали административные механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; в) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; г) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции; д) применили экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции [1, С. 54].
Коррупция в России - это, прежде всего, проблема неэффективности самой государственной системы регулирования рыночных отношений. Широкое ее распространение на среднем и низшем уровнях обусловлено постоянным, рутинным взаимодей-
ствием предпринимателя с чиновником (получение различных разрешений, согласований и др.).
Как показывает практика, структуры гражданского общества, пытаясь выжить, вопреки интересам права и морали, используют все возможные способы для удовлетворения своих интересов. Чтобы начать свой бизнес, предприниматель не только рискует своим капиталом, но еще вынужден платить за возможность заниматься деятельностью, которая и без того может стать убыточной. При этом ему требуется пройти бюрократические процедуры. Действующая система, в силу своего несовершенства и усложненности, создает препятствия для реализации предпринимателем своих целей. Сталкиваясь со сложностями, последний начинает искать способы их преодоления. Одним из «прекрасных» способов упрощения процедур выступает взятка, которая помогает решать постоянно возникающие текущие проблемы и служит приемлемой платой за возможность совершения мелких нарушений законов и инструкций. Привлекательность такой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает большой ценностью не только для получателя взятки, но и для взяткодателя. Таким образом, взятка начинает работать в виде своеобразного «локомотива» в работе бюрократического аппарата, развивая институт предпринимательства в интересах потребителя, а не в интересах государства и всего общества.
Социологический опрос предпринимателей показал, что наличие коррупции в Хабаровском крае не является исключением: 76,4% респондентов указали на наличие коррупции. При ведении хозяйственной деятельности она существует во всех городах и районах края. Особенно это отметили предприниматели из крупных населенных пунктов. К тому же, по оценкам респондентов, она растет.
Государственная коррупция существует постольку, поскольку у чиновника есть возможность распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами за счет принятия (или непринятия) тех или иных решений.
«Барьерный» характер регулирования имеет ряд существенных негативных последствий для экономики. Во-первых, он
ведет к серьезным экономическим потерям общества как прямым, выражающимся в росте цен, так и косвенным, связанным с недопроизводством валового внутреннего продукта из-за неэффективного использования ресурсов. Во-вторых, барьеры не решают тех проблем, ради решения которых они, собственно, и создаются, при этом затрудняя использование иных, более эффективных методов государственного регулирования. В-третьих, «барьерный» характер экономики создает благоприятную почву для рентоориентирован-ного поведения государственных чиновников и связанных с ними коммерческих структур, вовлеченных в «барьерный» бизнес.
Специалисты, занимавшиеся подсчетами размера оборота «теневой» экономики, приходят к единому мнению, что размер этого оборота в России составляет не менее 40% от валового национального продукта.
При социологическом опросе, проведенном среди субъектов малого предпринимательства в Хабаровском крае учеными Дальневосточного института рынка Минэкономразвития РФ в 2003 году, рассчитано, что средневзвешенное значение доли доходов, отражаемых малыми предприятиями в официальной отчетности, по оценкам предпринимателей и государственных служащих (их мнение также учитывалось при расчете указанного показателя), составляет, соответственно, 40,4% и 36,5% (рис. 3). Следовательно, реальные доходы предпринимателей превышают официальные в 2,5 - 2,7 раза [12, С. 74]. По мнению экспертов, данная тенденция сохраняется и в настоящее время.
В основе подобной практики лежат и объективные причины. Общеизвестно, что в настоящее время конкурентоспособность предпринимательства достигается, в значительной мере, за счет «экономии на налогах», то есть благодаря «черному налу». Это обостряет имманентные (внутренне присущие) современному обществу противоречия между властью и бизнесом. Государственные органы не удовлетворены участием предпринимательства в реализации общегосударственных интересов, так как оно скрывает доходы и недоплачивает в бюджеты разных уровней. Противоположная
25%
37%
38%
Оценка предпринимателями
■ МЬнее 25%
■ 25- 50%
□ Более 50%
19%
48%
33%
Оценка государственными служащими
Рис. 3. - Доля доходов, отражаемая малыми предприятиями Хабаровского края в
официальной отчетности
%
Торговля и Бытовые услуга Автомобильный Строительство Цхмышленнооъ Средний показатель общественное транспорт
питание
а Нет
Н Зшрудопось отвепиь
Рис. 4. - Оценка респондентами Хабаровского края возможности вести свое дело, не нарушая законов и других нормативных предписаний
сторона считает, что государство облагает их высокими налогами, практикует ненормативные отношения, злоупотребляет регулирующими функциями.
Говоря о неэффективности институтов власти, речь идет, прежде всего, об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем, чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение. В итоге - окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрокра-
тические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений.
Подобные настроения приводят к тому, что большинство предпринимателей считают невозможным вести бизнес, не нарушая законы. В Хабаровском крае это отметили 48,5% опрошенных бизнесменов. По муниципалитетам этот показатель колеблется и достигает 71,4%. Отраслевые оценки представлены на рис. 4.
О неверии в пособничество органов исполнительной власти свидетельствует низкий уровень обращения туда по экономическим и правовым вопросам на стадии приня-
тия решения об открытии бизнеса: 55,8% опрошенных не обращались за консультациями в отделы и службы местных органов власти. В числе же тех, кто обращался, преобладают предприниматели из сферы торговли.
В настоящее время бизнес и власть находят консенсус посредством ненормативных отношений. Как отмечалось выше, взятка зачастую становится пропуском в предпринимательскую деятельность. Подобные отношения позволяют бизнесмену допускать нарушения в своей деятельности, а чиновник, получив материальное вознаграждение и тем самым, взяв под негласную опеку предпринимателя, не имеет морального права требовать от него добросовестной работы. В конечном итоге, страдает
ственных органов и предпринимательства. Должна проводиться активная экономическая политика, направленная не на сохранение диктата государства и его мелочной опеки, а на создание стимулирующей экономической, политической и социальной среды.
В процессе социологического исследования бизнесменами Хабаровского края были сформулированы некоторые концептуальные положения, необходимые для ограничения функций действующих органов власти в отношении субъектов предпринимательства. Основными из них являются:
повышение ответственности (вплоть до суда) регулирующих органов за помехи бизнесу (53,3%);
разработка механизмов и критериев,
Рис. 5. - Система взаимоотношений «бизнес - власть - потребитель»
в системе «бизнес - власть» потребитель их продукции и услуг (рис. 5).
Разрешение противоречия бизнеса и власти - «улица с двухсторонним движением». Однако первый шаг должна сделать власть. Суть его - формирование целостной системы взаимодействия государ-
освобождающих предпринимателя от проверок (43,2%), например, введение статуса «Добросовестный предприниматель»;
• проведение проверок только по заявлениям потребителей, права которых нарушены;
воздействие на предпринимателей за
их нарушения только через суд (35,6%);
сохранение за государством только регулирующих функций, затрагивающих виды деятельности, связанные с жизнедеятельностью и здоровьем населения (19,0%);
передача основных регулирующих функций государства саморегулируемым организациям (10,4%).
Саморегулирование является сегодня гибким инструментом, предполагающим более низкие издержки по его применению для бизнеса, по сравнению с государственным регулированием, и не предполагает дополнительных затрат со стороны государства. В рамках саморегулирования появляется возможность повысить адаптационную эффективность деятельности эконо-
тами рынка (49,7%).
Обобщая собственный исследовательский опыт и опыт многих российских ученых, таких как В.К. Заусаев, С.П. Быстрицкий, В.Н. Лексин, B.C. Комаровский, следует сделать вывод о том, что большинство из чиновников вынуждены тратить силы на подготовку всевозможных отчетов и справок «на корзину для бумаг», а также на множество согласований при решении элементарных задач. Иначе говоря, существующая регламентация работы государственных служащих и требований к их качеству, в основном, настраивает их на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.
Лицензирование Сертификация Разрешение споров Экспертиза Распределение Разработка и
между законопроектов, государственного, установление правил и
субъектами касающихся муниципаль- стандартов
рЫнка функционирования ного предпринимательской
отрасли заказов деятельности
Рис. 6. - Оценка предпринимателями Хабаровского края целесообразности передачи отдельных регулирующих функций государства саморегулируемым организациям
мических субъектов за счет того, что участники рынка самостоятельно устанавливают формальные правила, регулирующие данную сферу бизнеса, обладая при этом доступом к локальным информационным ресурсам.
По мнению предпринимателей Хабаровского края, саморегулируемые организации (рис. 6) должны владеть первоочередными полномочиями по вопросам разработки и установления правил и стандартов предпринимательской деятельности (51,8%) и разрешения споров между отраслевыми субъек-
Jlumepamypa и источники:
1. Акопова, С.Н. К вопросу о мерах борьбы с коррупцией / С.Н. Акопова // Новая правовая мысль. - 2006. - №5. - С. 53 - 56.
2. Оболонский, А.В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны / AJB. Оболонский // Общественные науки и современность. - 2005. - №6. -С. 58 - 68.
3. Комаровский, B.C. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы / B.C. Комаровский, О.В.
Гаман-Голутвина // Социально-гуманитарные знания. - 2006. - №2. - С. 118 - 130.
4. Смайльс, С. Самодеятельность / С. Смайльс. - СПб., 1907. - 389 с.
5. Туровский, Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти / Р.Ф. Туровский // Общественные науки и современность. - 2005. - №6. - С. 68 - 79.
6. Ильичев, Л.Ф. Философский энциклопедический словарь / Под ред. Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева, С.М. Ковалева, ВТ. Панова. - М.: Сов. энциклопедия, 1983. - 840 с.
7. Абсолютизм в России (XVII - XVIII вв.). - М, 1964. - 221 с.
8. Ресурс удаленного доступа (Интернет).
Диагностика российской коррупции. Социологический анализ // (Электронный ресурс ). Режим доступа: www.indem.ru, свободный. - Заглавие с экрана.
9. Лексин, В.Н. Административная ре-
форма: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1,2,3. / В.Н. Лексин II Российский экономический журнал. -2006. - № № 2, 3, 4.
10. Заусаев, В.К. Совершенствование взаимоотношений бизнеса и власти: Монография / В.К. Заусаев, Л.С. Воронцова, И А. Пустовит. - М.: МОНФ, 2005. -172 с.
11. Быстрицкий, С.П. Стратегическое развитие города в региональном развитии: Монография / С.П. Быстрицкий, В.К. Заусаев, Л.С. Воронцова. - М.: МОНФ, 2006. - 192 с.
12. Заусаев, В.К. Проблемы и перспективы развития малого предпринимательства на Востоке России: Монография / В.К. Заусаев, Л.С. Воронцова. - Хабаровск: Изд-во Приамурского географического общества, 2004. - 128 с.
