CC BY
22
ПРАВОВОЕ ПОЛЕ
Административные регламенты в аспекте нормотворческих функций исполнительной власти
К.В. Клименко
В работе рассматриваются вопросы актуальности принятия административных регламентов как единых актов об административных процедурах в контексте развития законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность. Определяется значение административных регламентов для повышения эффективности процедурных взаимоотношений государственного органа и частного лица, повышения эффективности работы государственного аппарата, и снижения их издержек.
The article deals with questions of acceptance of administrative rules, like uniform acts about administrative procedures, in the context of development of the business legislation. It values importance o f administrative rules ^ for increase of effectiveness of procedural relations of the state body and the private person, increase of effectiveness of State machinery and decrease of its expenses.
Ключевые слова: административный регламент, административные процедуры, орган исполнительной власти, предпринимательская деятельность, государственная услуга, административные барьеры.
Key words: administrative rule, administrative procedures, the body of executive power, business activity, state service, administrative barriers.
Необходимой вспомогательной функ- цией исполнительной власти является нормотворческая, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворче- ская деятельность органов исполнитель- ной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель [1]. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполня- ют соответствующие органы исполнитель - ной власти.
Общеизвестно, что факторами, тормозящими социально-экономическое развитие России, в том числе ее инвестиционную привлекательность, являются малая право- вая защищенность граждан, индивидуаль- ных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций в отноше- ниях с чиновником, отсутствие надежных гарантий их равноправия. Среди причин
устойчивого сохранения подобного положения можно назвать закрытость исполнительных структур, непрозрачность и нере-гламентированность процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц [2].
В то же время, отмечается (либо, по некоторым сферам, до недавнего време- ни отмечалось) наличие значительного массива различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих спе- циальные виды административной дея- тельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также напрямую регулирующих предпринимательскую дея- тельность. Данные акты зачастую противо- речат друг другу не только с точки зрения материально-правового регулирования (ре- гулирования сферы предпринимательской деятельности), но и по аспектам формаль- ного характера, то есть по вопросам про- цедур принятия индивидуально правовых актов и регулирования определенных обла-
Клименко Константин Валентинович - доцент кафедры специальных юридических дисциплин ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Хабаровск). Е-
таИ: klimenkokv@hotmail.ru
стеи деятельности предпринимателя.
Таким образом, массивность материального законодательства и «пробельность» четкого регулирования различных сто- рон осуществления предпринимательской
деятельности порождают в совокупности сложно преодолимые барьеры для занятия предпринимательской деятельностью.
В принципе, нельзя сказать, что государство не осознавало и не осознает потребность предпринимательства в повышении прозрачности процедуры принятия решений и действий органов власти, в гарантии прав на получение ответов на запросы, адресованные органам власти, в сокращении временных издержек взаимодействия с ними. Обратной стороной стало бы и повышение эффективности работы государственного аппарата, и снижение его издержек, что должно быть выгодно и государству в целом.
С данной целью, в частности, в послед- ние годы была начата разработка и приня- тие ряда административных регламентов -подзаконных актов, регулирующих по- рядок взаимодействия различных государ- ственных органов между собой и с част- ными лицами. Примерами могут служить: Регламент
организации работы с налогоплательщиками, утвержденный Приказом МНС от 09.09.2005 г. №САЭ-3-01/44 [3]. Регламент предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижи- мости государственной услуги «Предостав- ление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра», утвержденный Приказом Минэкономразвития РФ от 13.07.2006 г. № 186 [4], Регламент по предоставлению государственных информационно-консультативных услуг, утвержденный Приказом МИД РФ от 20.05.2008 г. № 5853 [5] и пр.
Ю.А. Тихомиров под административными регламентами понимает последователь- но совершаемые действия открытого ха- рактера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе [б].
Иначе говоря, административный регламент - документ, систематически описывающий все требования, определенные законодательством к процедуре исполне- ния той или иной государственной функ- ции или предоставления государственной услуги.
Отличие этого документа от традиционных приказов состоит в том, что регламент
подразумевает последовательный процесс действий. Что не оставляет места для противоречий между разными нормативными документами, относящимися к одной теме, а также для часто встречающихся в прак- тике подзаконного нормативно-правового
регулирования «лакун» - сегментов функ- ции, не прописанных ясно и четко, что дает возможность некоторым чиновникам «творчески» подходить к решению вопроса о том, что кому можно [7]. Введение административного регламента взамен старых приказов должно решить эту проблему.
Еще одна важная функция административного регламента - исключение ненужных и повторяющихся действий чиновников при исполнении ими своих обязанностей [8]. Например, необходимо- сти многократно согласовывать документ у одних и тех же людей. Это связано с тем, что процедура внутренних согласований ранее никогда не прописывалась и форми- ровалась «по традиции».
Следует отметить слабое развитие регламентов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Программой развития предпринимательства в Хабаровском крае, предусматривается, прежде всего, совершенствование нормативно-правового поля, в котором осуществляется предпринимательская деятельность, разработка и реализация законодательных мер по созданию партнерских отношений между предпринимателями и органами власти, устранение административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие малого бизнеса.
Анализ законодательства Хабаровского края в части нормативно-правового регулирования малого предпринимательства показывает, что в Хабаровском крае не уделяется внимание принятию административных регламентов, в то время как актуальность их очевидна. Так, например, в Департаменте строительства и землепользования заявки на формирование земельных участков для договоров аренды рассматриваются иногда до двух месяцев, далее еще несколько месяцев уходит на формирование документации для договора аренды. В данной сфере принятие соответствующего административного регламента представляется крайне необходимым.
Такой регламент должен регулировать:
• редоставление земельных участков в Хабаровском крае в аренду;
• заключение договоров аренды на земельные участки с гражданами (организациями);
• выдачу, учет и хранение договоров аренды на земельные участки, заключен- ных с гражданами (организациями),
• консультации, предоставленные должностными лицами - сотрудниками уполномоченного органа.
Необходимо предусмотреть в регламен- те следующие условия и сроки предостав- ления государственной услуги.
Для получения государственной услуги по предоставлению земельных участков в Хабаровском крае в аренду гражданин (индивидуальный предприниматель) представляет, кроме заявления, следующие документы:
• кадастровый план земельного участка;
• копию документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорт);
• копию свидетельства о государствен- ной регистрации индивидуального предпринимателя из Управления Федеральной налоговой службы;
• доверенность, оформленную надлежащим образом (в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка в аренду представителем заявителя);
• опись представленных документов. Для
получения государственной услуги
по предоставлению земельных участков в Хабаровском крае в аренду юридическое лицо представляет, кроме заявления, сле- дующие документы:
• кадастровый план земельного участка из органа кадастрового учёта;
• копию свидетельства о государствен- ной регистрации юридического лица;
• копию учредительных документов
юридического лица: устав либо учреди-
тельный договор и устав, либо только учредительный договор или общее положение об организациях данного вида;
• решение соответствующего органа управления заявителя - юридического лица о приобретении земельного участка в арен- ду (если это необходимо в соответствии с учредительными документами заявителя и законодательством государства, в котором зарегистрирован заявитель);
• доверенность, оформленную надлежащим образом (в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка в аренду представителем заявителя);
• иные документы, требование к пред-
ставлению которых установлено федеральными законами;
• опись представленных документов.
Заявление о предоставлении земельного участка в аренду гражданам (организаци- ям) с комплектом документов представля- ется ответственному должностному лицу -специалисту уполномоченного органа - в течение всего рабочего времени рабочей недели. Должностное лицо осуществляет проверку комплектности пакета докумен- тов в присутствии заявителя с момента поступления заявления и за время, достаточное для совершения этого действия. Выдача документов производится в любое удобное для получателя услуги время ответ -ственным должностным лицом - специалистом уполномоченного органа - в течение всего рабочего времени рабочей недели.
Результатом оказания государственной услуги будут являться: предоставление земельных участков в Хабаровском крае в аренду; заключение договоров аренды на земельные участки с гражданами (организациями); выдача, учет и хранение договоров аренды на земельные участки. Гражданам (организациям) обеспечива- ется своевременное рассмотрение доку- ментов, связанных с заключением дого- воров аренды на земельные участки. Во время предоставления государственной услуги заявителям гарантируется не более двух взаимодействий с соответствующими должностными лицами - специалистами уполномоченного органа - по вопросу предоставления земельных участков в аренду.
Таким образом, в контексте развития законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, вопрос о принятии единого акта об административ- ных процедурах остается чрезвычайно актуальным. Речь идет об акте, который бы установил обязательные единые принципы (стандарты) процедурных взаимоотноше- ний государственного органа и частного лица, а также урегулировал бы, как мини- мум, общие административные процедуры и заложил основы специальных процедур.
Снижение административных барье- ров -это не столько уменьшение числа материально-правовых требований к занятию предпринимательской деятельно- стью, сколько создание системы прозрач- ных взаимоотношений предпринимателя и административного органа, а также эффективность работы административного аппарата в целом [9].
В рамках административных регла- ментов должны определяться обязанности органов с гражданами и организациями, предусматриваться процедуры досудеб- ного обжалования действий органов ис- полнительной власти, последствия кото- рых должны быть асимметричными для государственного органа и для гражда- нина (организации). Смысл асимметрии состоит в том, что результаты обжалова- ния являются окончательными для органа исполнительной власти и не могут быть им оспорены в суде [10]. При этом, для другого участника спора (гражданина или организации) результаты не являются окончательными, то есть он имеет право обжаловать такого рода решение в суде. В рамках административных регламентов должны быть четко определены дискреци- онные полномочия органов и порядок их взаимодействия между собой, поскольку сейчас данное взаимодействие органи- зовано крайне неэффективно. От этого страдает качество решений исполнитель- ной власти.
Таким образом, остается актуальной задача разработки и принятия админи- стративных регламентов, то есть законо- дательства, устанавливающего нормы, определяющие основания, условия, после- довательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а так- же обжалования и пересмотра решений по административным делам. Конечной целью данного законодательства должно стать решение проблемы административного произвола и коррупции в административ- ных органах и повышение эффективности государственного аппарата.
Литература и источники:
1. Солова, Ю. А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм, реализации закона /Ю. А. Солова // Финансовое право. - 2006. -№ 6. - С. 27.
2. Гварамия, Л. Ю. Административная реформа и регламентное регулирование в Российской Федерации / Л. Ю. Гварамия // Юридический мир. - 2008. - № 2. - С. 17.
3. Документы и комментарии. - 2005. - № 19.
4. Российская газета. - 2006. - 20 сентября.
- № 209.
5. Российская газета. - 2008. - 9 июля. - № 145.
6. Тихомиров, Ю. А. Государственное управление: модели и реальность /Ю. А. Тихомиров // Право и экономика. - 2006. - № 4. - С.32 - 36.
7. Гетъман, М. А. Административные
регламенты /М.А. Гетъман // Вести. - 2006. - № 4.
- 7 февраля.
8. Кузнецова, Т. В. Регламентация вопросов
делопроизводства в административных
регламентах исполнения государственных функций / Т. В. Кузнецова // Административное право. -2008. - № 2. - С.44.
9. Грудцына, Л. Ю. Роль и значение
административного регламента исполнения
государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимость / Л. Ю. Грудцына, А. А. Спектор // Административное и муниципальное право. - 2008. - №3. - С.53.
10. Дмитриев М. Е. Реформа государственной власти / М. Е. Дмитриев // Круглый стол «Реформа государственного управления в России».
- М. - 2006.
11. Финансовое право. - 2006. - № 6. - С.27.
