CC BY
5РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ (ОСП) ЕВРОСОЮЗА И ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ РОССИИ
Б.Е. ФРУМКИН,
зав. сектором аграрных отношений Института экономики РАН, к.э.н.
1. Возможные направления и последствия современного этапа реформирования ОСП ЕС.
Внутренние социально-экономические проблемы Евросоюза (прежде всего ограничения общего бюджета «расширенного» Сообщества) и необходимость адаптации к новым вызовам глобализации (в т.ч. в агропромышленной сфере) обусловили неизбежность дальнейшего реформирования ОСП ЕС. Основные направления такого реформирования уже предложены Евроко-миссией (ЕК) для законодательного закрепления по итогам обсуждения в ходе т.н. «проверки здоровья» ОСП (health check) в конце 2008 г. ЕК предлагает улучшить систему прямого субсидирования, расширив его охват и унифицировав нормы выплат по странам и регионам, введя дегрессивную шкалу поддержки для крупных хозяйств (сокращение получаемых ими субсидий на 10-45%) и втрое повысив минимальный размер земельного участка для получения субсидий (для отсечения от ОСП мелких ферм). Связь субсидий с производством будет сохранена лишь в регионах, где оно особенно экономически или экологически важно. В производстве на продовольственные цели намечено дальнейшее сворачивание рыночно-ценового регулирования (практически за исключением системы интервенций для продовольственной пшеницы и квот производства молока). Получение субсидий предлагается обусловить выполнением дополнительных экологи-
ческих требований и задач по борьбе с изменениями климата (прежде всего рационализации использования воды), что позволит отменить обязательную норму вывода сельхозземель из оборота. Помощь в проведении фермерами соответствующих мер должна оказываться преимущественно через политику сельского развития. Для этого намечено втрое повысить долю средств, перераспределяемых в пользу этой политики, за счет субсидирования собственно сельхозпроизводства. В производстве на непродовольственные цели также предусмотрена замена субсидирования возделывания «энергетических культур» на его стимулирование через высокие цены получаемого из этих культур биотоплива. Предусмотрен полный отказ от субсидирования аграрного экспорта к 2013 г.
Принятие предложений Еврокомиссии даже в смягченном виде будет означать принципиальные изменения в методах и масштабах реализации ОСП, значительное ослабление ее особого статуса и приоритетности и уже к 2013 г. может иметь существенные последствия для производственно-социальной структуры и внешнеэкономических связей аграрного сектора ЕС. С одной стороны, оно повышает роль централизованного административного регулирования (через выравненные по регионам и хозяйствам субсидии, единые стандарты и т.п.) сельского хозяйства из Брюсселя, с другой, - все большее перенесение ответственности за развитие сельского хозяйства на фермеров потребует усиления вмешательства национальных и региональных властей. Вероятны ускорение вымывания из производства малых и средних хозяйств, изменение территориально-отраслевой структуры аграрного сектора (в т.ч. пользу производства на биотопливо и биомассу для энергетики), замедление сокращения технико-экономического разрыва между фермерами «новых и старых» стран (в т.ч. из-за относительного сокращения субсидирования крупных хозяйств, преобладающих в «новых» странах), стабилизация или некоторое сокращение производства сельхозпродукции и продовольственной самообеспеченности ЕС при улучшении экологического состояния сельских регионов.
Даже на данном этапе реформирования ОСП интервенционные запасы базовых видов продовольствия в ЕС исчерпаны (по говядине - с весны 2004 г., по маслу и сухому молоку - с весны 2007
г.) или резко сократились (по продовольственной пшенице - с весны 2007 г.), что способствовало серьезным нарушениям и резкому росту цен на едином внутреннем рынке. Наблюдаются случаи социального недовольства в отдельных отраслях и регионах, инициированных как фермерами (акции протеста производителей молока уже летом 2008 г. прошли в Австрии и ФРГ, крестьян в целом - в Болгарии), так и потребителями (в 2006 г. через Программу распределения продовольствия ЕС продовольственную помощь получали 13 млн чел. - около 3% населения сообщества, в 2008 г. число нуждающихся в такой помощи практически утроилось). Во внешнеэкономической сфере это ведет к дальнейшему снижению агроэкспортного потенциала ЕС и снижению его роли на мировых рынках сельскохозяйственной продукции. Возможна экспансия ЕС на рынках высокопереработанной, экологически чистой и безопасной пищевой продукции. Однако в целом рост «социально-экологической и энерго-климатической» нагрузки на сельское хозяйство ЕС еще более понизит его международную конкурентоспособность и потребует новых форм защиты рынка ЕС от дешевого импортного продовольствия путем ужесточения технических барьеров по его качеству, безопасности и т.п.
После 2013 г. можно ожидать усиления этих тенденций с учетом предполагаемого сокращения расходов ОСП в сочетании с ее распространением на «более аграрные» страны - нынешние кандидаты в ЕС. Перспектива создания более развитого сельского хозяйства за меньшие деньги весьма неопределенна. Велика вероятность окончательного демонтажа традиционных систем общей организации сельскохозяйственных рынков при замещении их пока не разработанными механизмами управления рисками и кризисами по конкретным товарам и рынкам с труднопредсказуемыми последствиями. Так, намеченная на 2015 г. отмена квот на производство молока может вызвать массовое разорение малых и средних ферм, депопуляцию горных и других неудобных регионов, где молочное скотоводство является основной отраслью, чревата сокращением производства и удорожанием молокопродуктов. Подобные последствия могут иметь в ряде регионов и отраслей повсеместное распространение унифицированной системы единого
аграрного платежа, дальнейшее «смыкание» ОСП с энергетической политикой и политикой борьбы с климатическими изменениями, более радикальное перераспределение средств в пользу политики сельского развития. Полная отмена нынешней внутренней поддержки сельского хозяйства вряд ли возможна. По оценкам независимых европейских экспертов, она была бы чревата разорением и уходом из производства почти 80% существующих в ЕС ферм. Однако при все большей ее переориентации на области, прямо не связанные с сельхозпроизводством, необходимы будут комплексные защитные меры против объективно возникающего в этих условиях «социального, экологического, налогового, валютного демпинга» со стороны стран-экспортеров. Одной из возможных форм такой защиты может стать предусмотренное Лиссабонским договором 2007 г. заключение ЕС с третьими странами (прежде всего с соседними) специальных соглашений о внешнеэкономических связях «на принципах взаимности», т.е. фактически на условиях конкуренции, определяемых Евросоюзом. Это, в свою очередь, чревато дальнейшим ухудшением отношений ЕС с основными партнерами по мировой агропродовольственной торговле (США, странами группы Кэрнс и «Группы Двадцати»), которые и без того напряжены из-за срыва переговоров по либерализации этой торговли в рамках Дохийского раунда ВТО.
Определенную надежду дает прогнозируемое ФАО ООН и ОЭСР сохранение мировых агропродовольственных цен на довольно высоком (хотя и не рекордном, как в 2006-2008 гг., уровне). Оно в принципе позволит снижать внутреннюю поддержку аграрного сектора стран ЕС, не подрывая доходов фермеров и развития сельских территорий, может улучшить его международные позиции, однако практически покончит с периодом относительно дешевого продовольствия как на мировом рынке, так и на рынке ЕС.
Кроме того, большинство (около 20) стран ЕС в сентябре 2008 г. выступили за сохранение основных инструментов ОСП и после 2013 г. В рамках регулирования единого внутреннего рынка ряд стран предлагают создать общие «буферные запасы» для гарантированного предложения базовых сельхозтоваров, значительно по-
высить квоты производства молока в преддверии их отмены и создать специальный фонд поддержки производителей молока после 2015 г. Финансирование программы ЕС по продовольственной помощи нуждающимся гражданам стран - членов с 2009 г. намечено увеличить на 75% - до 500 млн евро в год. Предусмотрено финансирование из бюджета ЕС распределения в школах молочных продуктов (50 млн евро в год), а также фруктов и овощей (90 млн евро). В международной сфере предлагается ужесточить позицию ЕС на переговорах по агропродовольственной торговле в рамках ВТО (обязательная сбалансированность в снижении внутренней поддержки АПК в ЕС и США; расширение круга «чувствительных» товаров, допускающих более высокую степень защиты от импорта; сохранение специальных «защитных оговорок» для ряда важных продуктов и некоторых видов экспортных субсидий). Предлагается также создать специальный фонд ЕС (1 млрд евро) по «быстрому реагированию» на резкие повышения продовольственных цен в развивающихся странах (в виде содействия им в закупках удобрений, семян сельхозинвентаря и другой оперативной помощи) с целью предотвращения обострений мирового продовольственного кризиса.
2. Россия и ЕС - партнерство и конкуренция в национальной и глобальной продовольственной обеспеченности.
Россия и ЕС традиционно являются партнерами, а в последние годы - и конкурентами в агропродовольственной торговле с третьими странами. Евросоюз направляет 10% своего агропродо-вольственного экспорта в Россию, покрывая более 30% ее импорта. По ряду продуктов зависимость обеспечения и уровня цен на российском рынке от поставок из ЕС еще выше. Реформирование ОСП уже негативно сказывается на торгово-экономических связях с Россией. Сокращение объема и удорожание экспортных ресурсов не позволяют ЕС полностью покрывать выделенные ему Россией до 2009 г. тарифные квоты по мясу, поддерживать поставки молочной продукции. Отмена Евросоюзом в 2007 г. экспортных субсидий на сыр, масло, сухое молоко стала важным фактором роста в
России цен на молоко (на 50%). Недопоставка им «квотной» говядины привела к ее подорожанию на российском рынке на 11% уже в 2007 г., а в 2008 г. оно может составить еще 20%. Конкурентоспособность европейского продовольствия на российском рынке снижается. Одновременно обостряется конкуренция России и ЕС за источники поставок и рынки сбыта агропродовольственных товаров. Став третьим в мире экспортером ячменя и подсолнечного масла, шестым - пшеницы, Россия потеснила ЕС на некоторых его традиционных экспортных рынках (например, на Ближнем Востоке). С другой стороны, в 2007 г. она уже догнала ЕС по объему импорта мяса из стран - его основных поставщиков (Аргентины и Бразилии).
В средне- и особенно долгосрочной перспективе тенденции к ослаблению роли ЕС в обеспечении российского продовольственного рынка усилятся благодаря реализации Госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков России до 2012 г., а также связанных с ней региональных и отраслевых программ (прежде всего по развитию животноводства). В этом же направлении будут действовать намечаемые меры по ужесточению тарифной и нетарифной защиты российского внутреннего рынка от «несправедливой» внешней агропродоволь-ственной конкуренции. При сохранении нынешней динамики развития производства зерна, маслосемян и базирующихся на них птицеводства и свиноводства цели Госпрограммы по увеличению внутренних рыночных ресурсов мяса птицы и свинины и вытеснению основной части их импорта могут быть достигнуты уже в 2012 г. Решение аналогичных задач для говядины, молока и моло-копродуктов в силу отраслевой специфики вряд ли возможно ранее 2018-2020 гг. Обязательным условием достижения этих целей является массированная господдержка российского сельского хозяйства, как минимум компенсирующая неизбежный рост издержек на перспективу. Он обусловлен запланированным приближением внутрироссийских цен на топливно-энергетические ресурсы к европейским уже к 2011 г., неизбежным при этом соответствующим увеличением цен на агрохимикаты, комбикорма, стройматериалы, тарифов на железнодорожные грузоперевозки, а также за-
кономерным повышением необоснованно низкой оплаты сельскохозяйственного труда. Без такой поддержки неизбежно либо резкое раскручивание «продовольственной инфляции», обеднение и недопотребление продуктов питания значительной частью общества (по крайней мере 13% населения с доходами ниже прожиточного минимума, по официальной оценке), либо резкое падение рентабельности, массовая убыточность сельхозтоваропроизводителей и свертывание ими производства.
Надо учитывать и то, что, согласно Сельхозпереписи 2006 г., более 48% поголовья КРС (включая почти 52% коров), 50% свиней и почти 37% поголовья птицы находятся в личных подсобных и иных индивидуальных хозяйствах населения. Перспективы численности и продуктивности этого поголовья, а тем более повышения его товарности неясны. По-видимому, все возрастающая часть производства в ЛПХ потребует замещения. В этой связи поспешный, подкрепленный недостаточным и устойчивым приростом отечественного сельхозпроизводства, а в основном обещаниями руководителей крупных российских агрохолдингов отказ от импорта (в т.ч. из ЕС) чреват нарушениями снабжения российского рынка, подхлестыванием инфляции и снижением уровня жизни населения.
Тем не менее в перспективе в связи с ожидаемым дальнейшим сокращением экспортных ресурсов Евросоюза его значение как поставщика агропродовольственных товаров на российский рынок может еще более снизиться. По прогнозам Еврокомиссии, к 2013 г. экспортные ресурсы ЕС по мясу птицы сократятся на 3%, свинине - на 7, маслу - на 45 и говядине на 70%. Для замещения поставок из ЕС Россия наряду с наращиванием собственного производства рассматривает возможность заключения долгосрочных соглашений о гарантированных поставках мяса и другой сельхозпродукции с Аргентиной и Бразилией. В то же время, опираясь на свои растущие производственные и экспортные ресурсы (сбор зерна в 2008 г. достиг 100 млн т), Россия выступила с инициативой создания международного зернового фонда для стабилизации положения на мировом рынке зерна, в т.ч. с участием Евросоюза. В то же время можно ожидать усиления конкуренции со стороны ЕС
на ряде экспортных агропродовольственных рынков России. Так, в сезон 2008/2009 гг. хороший урожай зерновых (в среднем около 5 т/га) и оперативная и масштабная система интервенций и экспортных субсидий позволили ЕС потеснить Россию на мировых рынках зерна. В перспективе такая конкуренция может заметно снизить потенциальную рентабельность российского экспорта мяса птицы и свинины.
Более перспективным в связи с этим может стать инвестиционное сотрудничество, в т. ч. инвестиции компаний ЕС в производство, переработку и торговлю сельскохозяйственной продукцией продовольственного назначения (прежде всего для российского рынка) и кормового и энергетического назначения (прежде всего для экспорта в ЕС). Компании, аффилированные с капиталом из стран ЕС (Великобритании, Дании, Швеции и даже Литвы), использовали в 2008 г., по минимальным оценкам, более 600 тыс. га пашни, т.е. свыше 5% всей ее площади, контролировавшейся в России агрохолдингами. Дочерние компании ведущих агропище-вых корпораций, прежде всего из «старых» стран - членов ЕС, практически полностью контролируют пивной и табачный рынки России, а также не менее трети российских рынков молочной, сахарной, овощеконсервной и масложировой продукции. В перспективе возможны их поставки и на рынок ЕС. В последние годы наблюдается экспансия в России и компаний «новых» стран ЕС - в сельском хозяйстве (Венгрия) и пищевых отраслях (Польша, Чехия). Впрочем, существенное расширение российского агропродо-вольственного экспорта в ЕС маловероятно за исключением ряда видов базового сырья и полуфабрикатов (подсолнечника, рапса, кормовой пшеницы и ячменя, говядины, растительного масла) и отдельных конечных продуктов высокой степени обработки, особенно при вероятном введении Евросоюзом новых защитных мер. Определенные перспективы имеет и биотопливо. Запланированное ЕС доведение его доли в транспортном топливе к 2020 г. до 10% даже при занятии под энергокультуры 15% площади сельхоззе-мель на 20% будет обеспечиваться импортом.
Обновление договорно-правовой базы отношений России с ЕС в рамках нового общего Соглашения о стратегическом партнерст-
ве и связанных с ним более детальных секторальных соглашений (в том числе по сельскому хозяйству) может создать более благоприятные условия для усиления наметившихся позитивных тенденций сотрудничества в агропродовольственной сфере.
