CC BY
28НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ ПО АГРОПРОМЫШЛЕННОМУ КОМПЛЕКСУ И РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ
Борис ФРУМКИН,
заведующий сектором аграрных отношений Института экономики Российской академии наук, к.э.н.
1. Основные факторы принятия и результаты реализации Национального проекта «Развитие АПК»
Национальный проект «Развитие АПК» (далее - нацппроект по АПК) стал первой в истории новой России попыткой целевого государственного программирования развития аграрного сектора. Применявшиеся до этого программы господдержки отдельных отраслей и программы общего характера (включая принятую в 2002 г. Федеральную программу «Социальное развитие села до 2010 г.») были недостаточно профинансированы (в 2004 г. аграрный сектор при доле в ВВП в 5,4% имел втрое меньшую долю в расходах федерального бюджета), слабо сбалансированы в межотраслевом и межрегиональном (поддержка производства ряда продуктов была переложена на субъекты Федерации) аспектах, практически исключали из господдержки хозяйства населения (производившие более половины валовой продукции сельского хозяйства), почти ежегодно корректировались условия и размеры господдержки другим хозяйствам, дезориентируя и дестимулируя их и т.п.
К моменту принятия нацпроекта по АПК (декабрь 2005 г.) стала очевидной необходимость перехода к системному регулированию и целевой комплексной господдержке аграрного сектора России для окончательного преодоления его трансформационного кризиса, связанного с проведением демократически рыночных преобразований. Это переход был обуслов-
лен взаимодействием ряда внутренних и внешних факторов. Доминирующими были внутренние факторы, включавшие восстановление «дореформенного» уровня растениеводства и прекращение спада в птицеводстве и свиноводстве; устойчивый рост спроса на продовольствие вследствие повышения доходов населения; наличие у государства значительных финансовых резервов (прежде всего «топливно-энергетического происхождения») для расширения поддержки АПК; повышение для бизнеса инвестиционной привлекательности сельхозземель как единственного «нераспределенного» естественного ресурса и агропродовольственного комплекса как потенциально прибыльного и пока немонополизированного сектора экономики; невозможность успешной реализации других приоритетных проектов (по здравоохранению, образованию, доступному жилью) без охвата ими сельских территорий (на которые приходится две трети площади и около 30% населения России). Меньшее значение имели внешние факторы, включавшие прежде всего относительную стабильность мировых рынков по ценам и условиям экспорта и импорта основных видов продовольствия; гарантированное покрытие минимальных внутренних потребностей России в мясе на основе установленных до 2009 г. импортных квот, высокую открытость ее продовольственного рынка (средний импортный тариф - 13%, в 1,6 раза ниже, чем в ЕС, в 2,7 раза - чем в Бразилии и почти в 9 раз ниже, чем в Индии) при относительно низкой господдержке сельхозпроизводителей (отношение агрегированной поддержки к объему производства вчетверо ниже, чем в среднем по ЕС, и вдвое ниже, чем в Польше) и преобладании в ней мер «зеленой корзины»; превращение юга России в производственно-экспортный центр мирового значения по ряду растениеводческих продуктов (пшенице - около 7% мирового производства и экспорта, ячменю, семенам и маслу подсолнечника).
В ходе реализации нацпроекта по аПк значение внешних факторов существенно возросло как в долговременном, так и в среднесрочном аспектах. В долгосрочной перспективе это связано с разворачивающимися климатическими изменениями. Глобальное потепление привело к удвоению количества за-
сушливых зон в мире, число внутренне перемещенных (в пределах своей страны) лиц из-за изменений природной среды и конфликтов вокруг сократившихся ресурсов (особенно воды) превысило к концу 2007 г. 50 млн. чел., Япония уже разрабатывает программы перемещения производства риса в более прохладные районы. США. Климатические изменения ограничивают производство продовольствия, а борьба с ними ведет к его удорожанию в основных сельхозрегионах мира (особенно на юге Европы, в США, Австралии, в Китае и других странах Азии). Один из главных приоритетов богатых стран - импортеров продовольствия (Китая, стран Персидского залива) - аренда и покупка сельхозземель или инвестиции в сельхозпроекты за рубежом (в Африке, Юго-Восточной Азии, странах СНГ) для гарантированных поставок риса и пшеницы. В России, напротив, глобальное потепление позволяет расширить посевные площади теплолюбивых высокоурожайных культур (кукурузы, подсолнечника, рапса, сои), укрепив кормовую базу животноводства и экспортный потенциал российского АПК в целом при сокращении энергозатрат на производство и переработку аг-ропродовольственной продукции. Потенциально АПК может в большой мере заместить в экспорте России топливно-энергетический комплекс, условия для функционирования которого в ряде северных регионов России в ходе потепления могут ухудшиться. В среднесрочной перспективе в связи с серьезными нарушениями в мировой торгово-логистической продовольственной системе, связанными с усилением ориентации ведущих мировых экспортеров продовольствия (США, ЕС, Бразилии) на производство сельхозсырья для биотоплива, а также ослаблением производственно-экспортного субсидирования в Евросоюзе (в меньшей степени в США) на фоне быстрого роста мирового продовольственного спроса для России в значительной мере снижается потенциал и эффективность продовольственного импорта при снятии прежнего торгово-ценового барьера для экспансии ее АПК на мировых рынках. За 2005-2007 гг. цены на этих рынках возросли в среднем на 75% и до 2016 г. могут, по прогнозам ФАО, увеличиться еще на 20-50%. Для снятия напряженности на мировом рынке ЕБРР
уже предлагал России гранты и низкопроцентные кредиты на закупку необходимой сельхозтехники для увеличения производства зерна, а Казахстан и Украина обсуждали с ней возможность создания единого зернового рынка (объемом до 250 млн. т зерна) и организации на этой основе структуры по типу ОПЕК, способствующей стабилизации мировых зерновых рынков. Однако в краткосрочном плане эти тенденции ухудшили условия реализации нацпроекта по АПК. Сокращение и удорожание продовольственного импорта способствовали в конце 2007 - начале 2008 гг. «импорту» в Россию мировой инфляции (за 2005-2007 гг. средние импортные цены выросли по сахару-сырцу и мясу птицы на 26%, сливочному маслу - на 36%, другим видам мяса и зерну - на 64-67%), опережающему росту цен сельхозпроизводителей (почти на 44%) и розничных цен на продукты питания (на 26%). Это вызвало принятие страной мер по облегчению импорта и ограничению экспорта.
Для реализации международного потенциала своего АПК России необходимо использовать достижения новой «<биореволюции», на качественно иной технологической основе возвращающей сельхозпроизводству роль комплексного источника ресурсов для экономики, прежде всего путем получения сель-хозсырья, обеспечивающего достаточно безопасные продукты питания для будущих поколений, а также частично заменяющего химические и топливно-энергетические ресурсы. Широкое внедрение высокоточных, ресурсосберегающих и «экологически дружелюбных» технологий, обновление сортового состава основных сельхозкультур и породного состава сельхозживот-ных позволило бы России в основном покрывать внутренний спрос и активно экспортировать сельхозпродукцию умеренной климатической зоны, в т.ч. экологически чистую, свободную от генно-модифицированных компонентов.
В этом смысле нацпроект по АПК, направленный на решение ряда конкретных проблем аграрного сектора путем концентрации господдержки и стимулирования государственно-частного партнерства, фактически стал начальным этапом общей стратегии преодоления аграрного кризиса и вывода сельского хозяйства на путь устойчивого развития.
Он включал набор взаимосвязанных и нацеленных на си-нергетический эффект направлений ликвидации наиболее опасных «болевых точек» в функционировании аграрного сектора.
Направление «Ускоренное развитие животноводства» было нацелено на увеличение производства мяса и молока во всех типах хозяйств на основе стабилизации поголовья крупного рогатого скота, роста поголовья других сельхозживотных и птицы при технологической модернизации животноводства. Вовлечению в эти процессы К (Ф) Х и особенно ЛПХ, наращиванию производства и реализации ими сельхозпродукции в целом на основе налаживания ее гарантированного сбыта и переработки, кредитной поддержки этих хозяйств должно было способствовать направление «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК». На обеспечение двух первых направлений специалистами в области современных технологий производства, управления, оказания консультационных услуг, здравоохранения, образования и повышение социальной привлекательности села было ориентировано третье направление нацпроекта - «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе». Первоначально проект был рассчитан на 2006-2007 гг., но после года реализации уточнен и дополнен новыми мерами, прежде всего по первому направлению (включение мер поддержки логистики и первичной переработки животноводческой продукции, племенного животноводства, овцеводства, северного оленеводства и табунного коневодства, промышленного рыбоводства).
Конечной целью направления «Ускоренное развитие животноводства» было увеличение к 2008 г. по сравнению с 2005 г. производства и реализации в хозяйствах всех категорий мяса скота и птицы на убой на 7%, молока на 4,5% (при стабилизации поголовья крупного рогатого скота на уровне не ниже 2005 г.) и товарной рыбы на 4%. Достичь ее предполагалось путем содействия строительству, реконструкции и модернизации животноводческих комплексов (ферм) на 565 тыс. скотомест, созданию и модернизации скотомест на 130 тыс. голов на основе федерального лизинга, закупки на этой же основе до 100 тыс. голов
высокопродуктивного племенного скота, повышения производительности труда в животноводстве на 3-5% прежде всего на основе госсубсидирования инвестиционных кредитов сроком до 8 лет и стимулированного им притока в отрасль почти 1,4 млрд. долл. частных инвестиций. Эти задачи были в целом выполнены. Производство скота и птицы на убой возросло почти вдвое против плана (на 13,2%), хотя это было обеспечено за счет свиней и птицы при стагнации поголовья и производства скота на убой. Была почти достигнута цель и по производству молока (рост на 4%), однако оно еще отстает от спроса (доля импорта в рыночных ресурсах молокопродуктов - около 20%). Инвестиционно-модернизационные выгоды получили прежде всего крупные фермы и агрохолдинги (56% объема инвесткре-дитов).
Конечной целью направления «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК» было увеличение к 2008 г. объема реализации продукции крестьянских (фермерских) хозяйств (К (Ф) Х) и личных подсобных хозяйств населения (ЛПХ) на 6%. Достичь ее намечалось путем кредитной поддержки малых форм хозяйствования (льготное кредитование до 200 тыс. ЛПХ, 6 тыс. К (Ф) Х), модернизации и развития инфраструктуры для их обслуживания (создание дополнительно 1000 заготовительных и снабженческо-сбытовых, 550 перерабатывающих кооперативов по реализации и первичной переработке сельхозпродукции), развития кредитно-финансовой системы, пригодной для обслуживания КФХ и ЛПХ (создание 1000 кредитных кооперативов с участием специализированного государственного «Россельхозбанка» и системы земельно-ипотечного кредитования с вовлечением в нее 5 тыс. хозяйств со средним наделом земли 100 га). Намечались бюджетное субсидирование ставок по кредитам и стимулирование привлечения кредитов российских коммерческих банков; увеличение уставного капитала «Россельхозбанка» почти на 330 млн. долл.
Конечная цель была достигнута. Реализация продукции К (Ф) Х и ЛПХ возросла на 15,6% (в 2,6 раза больше плана), хотя эффективность и устойчивость этого роста сильно зависят от сохранения поддержки государства. Организационно-
финансовые меры также были перевыполнены - по общему числу потребкооперативов (3840) почти на 51%, снабженческо-сбытовых (1950) - на 95%, по привлеченным кредитам - почти на 9%. «Россельхозбанк» фактически превратился в главный финансово-кредитный инструмент аграрной политики. В начале 2008 г. он вышел на 6-е место по величине активов, 8-е - по собственному капиталу и 16-е - по балансовой прибыли среди 100 крупнейших российских банков, охватив своей сетью две трети муниципальных образований районного уровня. Однако, по оценкам ВИАПИ РАСХН, пока реально работают не больше 50% созданных кооперативов. Объем кредитов, выданных «Россельхозбанком» К (Ф) Х, был в 2 раза, а ЛПХ - в 6 раз выше плана, хотя конкретные их размеры были невелики. По данным Минсельхоза РФ, средний по стране кредит для фермеров составил 35 тыс. долл., для ЛПХ - 4,7 тыс. долл. Не удалось пока развернуть систему земельно-ипотечного кредитования.
Конечной целью направления «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе» было обеспечение жильем около 31,7 тыс. молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, путем строительства (приобретения) хозяйствующими субъектами жилья для молодых специалистов (или их семей) общей площадью почти 1,4 млн. кв. м на основе бюджетного финансирования в объеме 4 млрд. руб.
Эти цели достаточно значимы, т.к. высшее и неполное высшее образование пока имеют менее 1 млн. чел., занятых в сельском хозяйстве, а ввод жилья на селе не превышает 9,5 млн. кв. м в год. Минсельхоз РФ сообщил о перевыполнении плана по числу обеспеченных жильем на 2,1% и по его площади - на 15,4%, хотя стоимость строительства в 2007 г. возросла почти на треть.
В целом два года выполнения нацпроекта показали его реальную стимулирующую роль для развития российского АПК и улучшения общественных настроений на селе. При прямых бюджетных затратах на проект всего в 1,5 млрд. долл. темп прироста сельхозпроизводства за 2006-2007 гг. удалось повы-
сить до 3,4% (в 1,6 раз больше, чем за 2002-2005 гг.). В 2007 г. по приросту продукции животноводство впервые в 2,4 раза опередило растениеводство. Рентабельность сельхозпроизвод-ства возросла до 15% (в 1,9 раза), доля убыточных сельхозоргани-заций снизилась наполовину (до 27%), среднемесячная номинальная зарплата в сельском хозяйстве росла в 1,5 раза быстрее, чем в среднем по экономике. Впервые с 2000 г. доля К (Ф) Х в продукции сельского хозяйства возросла до 7% и частично заместила продукцию ЛПХ, доля которой снизилась с 53,6% до 49,6%. Общий объем привлеченных в АПК кредитов возрос более, чем втрое (почти до 22 млрд. долл.), в т.ч. инвестиционных кредитов - почти в 10 раз (до 9 млрд. долл.). Около 18 млрд. долл. составили частные инвестиции в АПК. Это позволило, в частности, увеличить закупки тракторов и комбайнов в 1,4-1,7 раза, улучшить обеспечение агрохимикатами.
Однако, позитивные тенденции пока не привели к качественному улучшению ситуации в АПК. Темп прироста в сельском хозяйстве вдвое ниже, чем в среднем по экономике, зарплата - вдвое меньше среднероссийской, а доходы 35% жителей села - ниже официального прожиточного минимума. Повышение рентабельности и снижение доли убыточных предприятий во многом связаны с крайне благоприятной рыночной конъюнктурой (прирост внутренних закупочных цен с октября 2006 г. по октябрь 2007 г. составил 53-160% по зерну и подсолнечнику, 5-21% по мясу скота и птицы, 15% по яйцу и 50% -по молоку). Даже рекордный для пореформенного периода объем кредитования, по оценке специалистов, почти втрое ниже необходимого для обеспечения стабильного роста АПК. В кредитование АПК вовлечено примерно 200 коммерческих банков, но около половины кредитных вложений приходилось на государственный «Россельхозбанк». В кредитовании малых форм хозяйствования доля этого банка еще выше - 58% по К (Ф) Х, 72 - по ЛПХ, 70% - по снабженческо-сбытовым и перерабатывающим и 89% - по кредитным кооперативам. Наиболее отвечающая нуждам К (Ф) Х и особенно ЛПХ кредитная кооперация пока недостаточно развита и неэффективна.
Невелик пока и вклад проектных мер в повышение агропро-довольственной обеспеченности и стабилизацию внутреннего рынка России. Правда, ввоз агропродовольственных товаров снизился с 18% в 2005 г. до 14% в 2007 г. всего российского импорта. Однако стоимость ввезенного продовольствия возросла до 25 млрд. долл., что сопоставимо с продовольственным импортом всей Африки. Импорт мяса вдвое превысил прирост его производства в рамках нацпроекта. Удорожание импорта во многом обусловило рост внутренних цен, ряд из которых продолжали по инерции расти и после некоторой стабилизации мировых цен с конца 2007 г. Вследствие этого, согласно некоторым опросам, с апреля 2007 по апрель 2008 г. расходы городских домохозяйств на товары повседневного спроса выросли на 25% из-за подорожания продуктов питания, а доля этих продуктов в таких расходах достигла 70%.
Конкретные проблемы связаны прежде всего с временной (2 года), финансовой, субъектной (охват 2% от общего числа КФХ и 1,5% - ЛПХ) и организационно-управленческой ограниченностью нацпроекта по АПК. Правда, уже в начале 2006 г. была сформулирована необходимая структура управления проектом, определены направления и механизмы более целевого использования выделяемых под него бюджетных средств, кредитных ресурсов, что в определенной степени исправляет деформации, общее несовершенство сложившейся системы государственного и хозяйственного управления АПК, его экономического механизма. Однако осталась недоработанной система ответственности за исполнение и эффективность его мер. Сохраняется опасность «перетекания» полученных аграрным сектором средств в другие отрасли через неэквивалентный обмен.
В целом для настроений и ожиданий руководителей сельскохозяйственных организаций (СХО) и владельцев К (Ф) Х и ЛПХ в связи с реализацией нацпроекта характерен осторожный оптимизм. По опросам Аналитического центра при Правительстве России, к началу 2007 г. более 47% из них считали, что нацпроект ведет к ускоренному развитию АПК. Среди его направлений наиболее успешно, по их мнению, реализовались
кредитование строительства и модернизации животноводческих комплексов, создание кооперативов и поставки техники по лизингу, наименее успешно - развитие ипотечного кредитования с залогом земли. Отмечалась сохраняющаяся нерешенность таких системных проблем сельского хозяйства, как рост диспаритета цен, критическое состояние материально-технической базы, низкие зарплаты, большие задолженность и низкая платежеспособность хозяйств, низкая эффективность бюджетной поддержки, криминализация продовольственного рынка и отсутствие на селе среднего класса, неразвитость инфраструктуры, бюрократизация кадастрового учета и регистрации земельных участков.
По итогам двух лет реализации нацпроекта российские аграрии ожидали от государства дальнейшего расширения регулирования и поддержки АПК, прежде всего: разработки и реализации долгосрочной аграрной стратегии (включая концепцию национальной продовольственной обеспеченности) и вытекающей из нее текущей аграрной политики, дающей ориентацию и определенные гарантии развития АПК при непредсказуемости отечественного и мирового рынков; создания в сельском хозяйстве финансово-экономических условий хозяйствования не хуже средних по экономике (включая льготные цены на топливно-энергетические ресурсы и агрохимикаты, погектарное субсидирование поддержания плодородия почв и производства дефицитных видов сельхозпродукции и др.); упрощения, ускорения и удешевления процедур получения и обслуживания кредитов, лизинга, субсидий, оформления в собственность имущества и земли (включая госфинансирование межевания и кадастровых работ и юридическое закрепление свободного оборота сельхозземель), формирования публичной залоговой базы; преодоления ведомственной разобщенности как между органами управления АПК, так и между ними и другими госструктурами (регистрационными, налоговыми, контрольными, кредитными); повышения заинтересованности и ответственности органов управления АПК субъектов РФ и особенно муниципалитетов за реализацию мер проекта на своей территории; создания финансируемой государством системы
мониторинга отечественного и мировых рынков основных товаров и услуг АПК, а также информационно-консультационных служб для бесплатного или льготного консультирования по конкретным технологическим, финансово-экономическим, правовым и иным вопросам, прежде всего К (Ф) Х и ЛПХ.
2. Государственная программа развития сельского хозяйства России как продолжение и развитие нацпроекта по АПК
Пожелания аграриев были частично отражены в одобренной в июле 2007 г. Государственной программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.». Она разработана с учетом накопленного в рамках нацпроекта по АПК опыта государственно-частного партнерства и межведомственного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях. Правовой основой этой программы стал принятый в декабре 2006 г. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», устанавливающий в качестве основного инструмента реализации аграрной политики государства пятилетние программы развития АПК. Программа на 2008-2012 гг. призвана обеспечить преемственность и последовательность позитивных изменений в развитии аграрного сектора, инициированных нацпроек-том, и закрепить его имидж как первоначального этапа стратегической линии государства на приоритетность и поддержку аграрного сектора, а не политически мотивированного предвыборного проекта.
Ориентация программы в целом отвечает потребностям вывода АПК из системного кризиса и создания предпосылок для его устойчивого роста. Основные ее цели - устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельхозпродукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозпроиз-
водстве земельных и других природных ресурсов. Программа закрепляла уже на 5 лет конкретные параметры финансовой поддержки отрасли, механизмы и индикаторы реализации мероприятий, в т.ч. ряд мер таможенно-тарифного и антимонопольного регулирования, налоговой политики государства.
Пути достижения поставленных целей конкретизированы в 5 разделах программы по: созданию предпосылок для устойчивого развития сельских территорий (включая развитие инженерной и социальной инфраструктуры, комплексную застройку села); улучшению общих условий функционирования сельского хозяйства (поддержание почвенного плодородия, информационно-консультационное обеспечение сельского хозяйства и др.); обеспечению ускоренного развития приоритетных отраслей (животноводства, включая племенное, элитного семеноводства основных сельхозкультур); достижению финансовой устойчивости сельского хозяйства, прежде всего путем повышения доступности кредитов, развития сельской кредитной кооперации, возмещения части затрат сельхозтоваропроизводителей на страхование производства; госрегулированию рынков зерна, мяса, сахара, в т.ч. путем закупочных и товарных интервенций, таможенно-тарифного регулирования, стимулирования инвестиций в соответствующие отрасли. Ожидаемые результаты реализации программы включают: увеличение валовой продукции сельского хозяйства на 24,1% против 2006 г. (среднегодовой темп прироста - 4%), в т.ч. валовой продукции животноводства - на 32,9%, производства скота и птицы на убой - на 42,9%, молока - на 17,8%; среднегодовой прирост производительности труда на 5%; повышение доли российских товаров в розничной торговле продовольствием до 70%; доведение средней рентабельности сельхозпроизводства до 10% при снижении доли убыточных хозяйств до 30%; привлечение примерно 38 млрд. долл. инвестиций в основной капитал сельского хозяйства за 2008-2012 гг.; увеличение ввода и приобретения жилья в сельской местности в 3,7 раз относительно 2006 г., повышение обеспеченности сельского населения питьевой водой до 66%, газом - до 60%.
Таблица 1
Прогноз развития АПК по Государственной программе
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Финансирование АПК по Государственной программе (млрд. долл.), всего 3,1 4,1 4,9 5,1 5,3
в т.ч. развитие сельских территорий 0,3 0,8 1,0 1,2 1,3
Индекс производства продукции сельского хозяйства (в % к предыдущему году) 103,8 103,9 104,1 104, 104,1
Производство продукции животноводства (в % к пред. г.) 104,8 105,1 105,1 105 105,1
Производство продукции растениеводства (в % к пред. г.) 102,9 102,8 103,1 103,1 103,1
Инвестиции в основной капитал (в % к пред. г.) 115 110,6 110,2 108,5 107,1
Ресурсы домашних хозяйств в сельской местности, долл./мес. (на члена одного хозяйства) 288 364 423 453 482
Доля российских производителей (в %; в розничной торговле продовольствием)
Мясо и мясопродукты* 61,1 63,5 65,7 68,1 69,6
Молоко и молочные продукты* 78,3 79,2 79,9 80,4 81,1
Производительность труда (в %) 104,8 104,9 105,2 105,2 105,2
• Мясные продукты даны в пересчете на мясо, молочные -на молоко.
• Стоимостные показатели пересчитаны в долл. США по курсу Центробанка России в 2007 г.
Источник: Интернет-сайт по приоритетным национальным проектам www.rost.ru
Объем финансирования программы на 2008-2012 гг. за счет средств федерального бюджета предусмотрен (по официальному курсу 2007 г.) в 22,5 млрд. долл. и за счет бюджетов субъектов Федерации - 22,2 млрд. долл. Намечено также дополнительно привлечь в АПК более 20 млрд. долл. частных инвестиций. Впервые предусматривается участие отраслевых союзов и ассоциаций производителей и переработчиков сель-хозсырья в разработке некоторых мер и правовых норм, необходимых для ее реализации, а также эффективный механизм контроля и оценки этой реализации: ежегодная оценка результатов выполнения программы экспертной комиссией из представителей федеральной и региональной исполнительной власти, а также упомянутых союзов и ассоциаций; подготовка Минсельхозом ежегодного Национального доклада о ходе и результатах реализации программы, после утверждения правительством направляемого в Федеральное собрание и публикуемого в СМИ.
Принятие Госпрограммы является важным практическим шагом в переходе к современной аграрной политике России, хотя при ее изучении и возникают некоторые вопросы. Пятилетний программный период, безусловно, рациональнее двухлетнего периода нацпроекта, однако сам по себе он недостаточен для выработки и реализации долгосрочной агропродоволь-ственной стратегии. Программа правильно подходит к сельскому хозяйству как к комплексной социо-экономико-экологической системе. Тем не менее сложно оценить перспективы реализации Госпрограммы, поскольку ее основную часть составляют ранее принятые и/или осуществляемые (в разные сроки и с разной степенью эффективности) 2 федеральные целевые программы (по социальному развитию и по плодородию почв) и 5 отраслевых ведомственных программ Минсельхоза России (по информационному обеспечению АПК, развитию льняного комплекса, производству и переработке рапса и др.), не составляющие пока внутренне взаимосвязанного комплекса. Акцент в реализации программы фактически делается на СХО и крупные К (Ф) Х, ряд мер не распространяются на ЛПХ. Даже к 2012 г. планируется охватить кредитной
поддержкой государственного «Россельхозбанка» только 5-7% К (Ф) Х и 4-5% ЛПХ, хотя они вместе обеспечивают более 56% валовой аграрной продукции. В программе мало использованы прямые целевые адресные субсидии (кроме возмещения части затрат на покупку минеральных удобрений и некоторых других). Госрегулирование не распространяется на рынки таких важных товаров, как молоко, фрукты и овощи, высокобелковые растительные корма, рыба. Финансовое обеспечение программы скромно по сравнению как с потребностями российского АПК, так и с аналогичными зарубежными программами. В пересчете по официальному обменному курсу 2007 г. пятилетнее государственное и частное финансирование российской программы (около 65 млрд. долл.) меньше, чем среднегодовые расходы бюджета ЕС на Общую сельскохозяйственную политику (ОСП) в 2007-2013 гг. В то же время среднегодовые бюджетные расходы на Госпрограмму составляют около 9 млрд. долл., т.е. примерно такой «разрешенный» уровень господдержки, который Россия отстаивает для себя в ходе переговоров по ВТО. Некомплексность механизма внутренней господдержки и регулирования рынков продукции АПК, тарифных и нетарифных инструментов регулирования продовольственного импорта уже вызвали в начале 2007 г. и начале 2008 г. временные кризисы сбыта отечественной свинины и молока на фоне растущих розничных цен.
Реализация Госпрограммы только разворачивается. Однако она уже дала определенные результаты. В сезон 2007/2008 г. Россия вывезла 14 млн. т зерна, став третьим мировым экспортером пшеницы после США и Канады. В 2008 г. посевы зерновых в России расширены на 5% (против среднемировых 2%), или 2,5 млн. га. Это эквивалентно 18,5% площади посевов пшеницы в Австралии и Казахстане, 10% - в США или 9% в ЕС и позволит произвести не менее 85 млн. т зерна (на 8,5% больше среднегодового сбора в 2004-2006 гг.). К маю-июню 2008 г. в большинстве субъектов Федерации уже приняты аналогичные программы на принципах софинансирования, причем в ряде случаев региональное финансирование больше федерального. Начата разработка вытекающих из Госпрограммы
новых отраслевых программ федерального масштаба, например, программы развития свиноводства, предполагающей к 2015 г. превращение России в значимого экспортера свинины. Для нейтрализации влияния на выполнение Госпрограммы неблагоприятных внешних и внутренних тенденций в 2008 г. на нее из федерального бюджета дополнительно выделяется свыше 2 млрд. долл. (больше, чем на весь нацпроект по АПК), в т.ч. 63% на увеличение уставного капитала «Россельхозбанка», 21 - на компенсацию удорожания кормов в свиноводстве и птицеводстве, 16% - на субсидирование закупки минеральных удобрений. Не закрыт путь в АПК и иностранным инвесторам. Поскольку сельхозземли в России иностранцам не продаются, установление контроля над ними возможно путем аренды или покупки сельхозпредприятий (на юге России цена крупного прибыльного предприятия, по оценке журнала «Эксперт», уже доходит до 500 млн. долл.).
Для обеспечения эффективного использования господдержки разрабатываются поправки к земельному законодательству, нацеленные на предотвращение спекулятивной скупки и изменения назначения сельхозземель; закон о торговле, призванный нейтрализовать монополистические тенденции в торговых сетях и обеспечить справедливое участие сельхозпроизводителей в конечной цене продовольствия; закон о продовольственной безопасности, ориентированный на защиту российского сельхозпроизводителя от нечестной иностранной конкуренции, и др. Минсельхоз заключил соглашение с Российской ассоциацией производителей минеральных удобрений в целях предоставления более выгодных условий и цен поставок удобрений на внутренний рынок.
Госпрограмма, таким образом, может начать поворот к полному преодолению системного кризиса в аграрном секторе, превратившись в элемент или этап новой долгосрочной стратегии и основанной на ней среднесрочной политики. Эта политика ориентировала бы на развитие аграрного сектора как многофункциональной системы, выполняющей наряду с производственной также социально-демографическую, экологическую, пространственно-коммуникационную функции и способствую-
щей сохранению социального контроля над территорией и социально-культурного генотипа России. В условиях постиндустриальной и глобализирующейся мировой экономики только такой подход может обеспечить устойчивый (т.е. сбалансированный по производственным, социальным и экологическим параметрам) рост и повышение международной конкурентоспособности аграрного сектора, эффект которых будет «переливаться» в другие сегменты национальной экономики, в т.ч. топливно-энергетический комплекс, инновационные (прежде всего био- и нанотехнологические) производства, информационно-коммуникационный сектор и др.
Приоритетом при этом должен стать человеческий ресурс, т.к. без преодоления негативной демографической структуры занятых, деградации трудового потенциала села, общего низкого профессионализма, ухудшения морально-психологических качеств и творческого потенциала занятых в аграрном секторе его радикальная модернизация невозможна. В этом смысле аграрная стратегия России в XXI веке должна «идти навстречу» новой стратегии ЕС в рамках реформирования ОСП (в 2008-2013 гг. и особенно после 2013 г.). Акцент в ОСП ЕС переносится на сельское развитие (включая комплексное развитие и использование человеческого ресурса), поскольку производство сельхозпродукции достигло (нередко и превысило) желательный уровень, и ставится задача его стабилизации или снижения. В России же перспективный социально-гуманитарный акцент обусловлен тем, что воспроизводство и качественное преобразование человеческого фактора - главное условие достижения внутренне- и внешнеэкономически оправданных объемов сельхозпроизводства.
Это, как показывает мировой опыт, возможно лишь при массированной и целенаправленной господдержке развития аграрного сектора. По имеющимся оценкам, в среднесрочной перспективе такая поддержка должна составлять не менее 3% ВВП России. Чтобы не упустить новый исторический шанс, связанный с необходимостью адаптации к глобальным климатическим изменениям, обострением мировой продовольственной проблемы, «агфляцией» (т.е. влиянием повышения аграрных цен на ускорение мировой и национальной инфляции, мешающих экономическому росту), раз-
ворачиванием новой «биореволюции», и эффективно реализовать внутренний и международный потенциал своего АПК, России необходим стратегический поворот к эффективному аграрному протекционизму. Необходима система современных масштабных государственных экономических, социальных, правовых, организационно-управленческих мер не по одностороннему закрытию национального АПК от внешних воздействий, а по приоритетной поддержке устойчивого роста аграрного сектора, обеспечивающего международную конкурентоспособность, рациональное импор-тозамещение и эффективную экспортную экспансию его конкретных товаров и услуг в глобализирующемся мире.
