CC BY
45
29 (71) - 2011
Налоги и налогообложение
УДК 336.228
РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИИ ИМУЩЕСТВА ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
А. л. БЕлОуСОв,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры финансового права
E-mail: [email protected] Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина, Вологодский филиал
В работе проанализированы перспективы введения и реализации в Российской Федерации единого налога на недвижимость. Акцент сделан на тех задачах, которые необходимо решить для реализации этого варианта имущественного налогообложения на практике. Спрогнозированы и оценены возможные последствия реализации налога на недвижимость, приведены мнения законодателей, ученых, практиков. Сделан вывод о том, что к повышению налогового бремени на имущество граждан следует подходить достаточно осторожно и постепенно в силу роста других обязательных платежей и низкого уровня доходов большей части населения страны.
Ключевые слова: недвижимость, налогообложение, рыночный, стоимость, реализация, реформирование.
В Российской Федерации в последнее время особую актуальность приобретает поиск дополнительных источников формирования местных бюджетов. Это обусловлено тем, что в кризис и посткризисный период заметно снижение доходной базы бюджетов при росте расходных обязательств на местном уровне. При этом надо помнить, что и в докризисные годы местные власти не имели достаточной финансовой самостоятельности и обеспеченности.
Для решения обозначенной проблемы в России на протяжении длительного периода ведутся разговоры о введении единого налога на недвижимое имущество для физических лиц. Подразумевается,
что новый платеж вберет в себя налоги на имущество физических лиц и земельный и станет одним из основных источников наполнения местных бюджетов.
Отличительной особенностью вводимого налога будет то, что база для его начисления будет определяться по рыночной стоимости, а не по нормам бюро технической инвентаризации (БТИ) и кадастровой оценки земель, как это происходит сейчас. Ныне физические лица платят налог на имущество в соответствии с Законом РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» по ставкам до 2 % в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объекта налогообложения [5]. На практике суммарная инвентаризационная стоимость в разы отличается от стоимости рыночной. Новый налог на недвижимость направлен в том числе и на преодоление этого несоответствия.
Анализируя историю подготовки к введению налога на недвижимость по рыночной стоимости, следует отметить, что основные идеи были сформулированы еще в середине 1990-х гг. В 1997 г. был принят Федеральный закон № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» [16]. Однако сложность и трудоемкость работы по введению нового налога привели к тому, что первоначальные сроки проведения эксперимента (1997—1998 гг.) дважды продлевались.
29 (71) - 2011
Налоги и налогообложение
Фактически взимание налога в Великом Новгороде началось только в 2000 г. В Твери налог так и не был введен, хотя серьезные подготовительные мероприятия были проведены. По итогам эксперимента специалисты признали, что еще нет достаточных условий для создания точной оценки недвижимости.
Было сказано, что рынок недвижимости развивается в условиях нестабильной правовой и налоговой среды, что противодействует его прозрачности. Операции с недвижимостью характеризуются наличием теневых незадекларированных денежных потоков. Бюджетные отношения не стабилизированы в той степени, чтобы стало возможным эффективно использовать налог на недвижимость как фискальный инструмент. Поэтому единовременная замена действующих выплат новым налогом на недвижимость, вероятнее всего, повлечет за собой резкие изменения налогового бремени граждан [7].
После проведения эксперимента в Твери и Великом Новгороде процесс реформирования имущественных налогов был предусмотрен Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002— 2004 годы) [1]. В документе, в частности, указывалось, что приоритетным направлением должно быть реформирование системы платежей за землю и иную недвижимость, следствием которого должна стать реализация принципа единства земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости.
Летом 2004 г. Государственной Думой в первом чтении был принят законопроект, который вводил с 1 января 2005 г. новую главу Налогового кодекса РФ «Местный налог на недвижимость». Закон вместо налогов на имущество физических лиц и землю вводил единый налог на недвижимость. Он должен был платиться с рыночной стоимости имущества, которая обновлялась бы каждый год. При этом ставка была бы несколько снижена по сравнению с действующими на тот момент.
Однако решение по введению нового налога было приостановлено, так как практически полностью отсутствовала как нормативная, так и методическая база для расчета и взимания данного платежа. Это и являлось, как представляется, главной причиной того, что введение единого налога на недвижимость постоянно откладывалось. Вместе с тем за прошедшие годы было сделано немало, чтобы сформировать механизмы учета и оценки недвижимого имущества для налогообложения.
В рамках утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 № 560 подпрограммы «Создание системы кадастра
недвижимости (2006—2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 годы)» было начато формирование кадастра [2]. Он представляет собой единую учетную систему, содержащую сведения о земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости.
Правительство Российской Федерации приняло постановление от 07.02.2008 № 52 «О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков». И, наконец, с 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности, и создает условия для введения налога на недвижимость.
В соответствии с принятым законом составной частью государственного кадастра недвижимости являются не только физические и технические характеристики объектов, но и сведения о вещных правах на них и обладателях этих прав [3]. Для реализации принятого закона постановлением от 18.08.2008 № 618 Правительство Российской Федерации утвердило Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, которым для государственного управления и налогообложения устанавливаются правила обмена информацией об объектах недвижимости и их правообладателях между органами государственной власти, в том числе налоговыми органами, органами по ведению кадастра недвижимости, органами местного самоуправления и другими уполномоченными организациями [4].
Также следует отметить, что с 1 марта 2009 г. начала свою деятельность Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, созданная при Минэкономразвития России. В числе ее задач — формирование единой системы кадастровой регистрации объектов недвижимости и прав на них.
Все это создает необходимые условия для перехода к единому налогу на недвижимое имущество для физических лиц_в России. Более того, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 г. «О бюджетной политике в 2011—2013 гг.» глава государства поручил ускорить подготовку введения нового налога на недвижимость.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Налоги и налогообложение
29 (71) - 2011
«Следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами. Одним из важнейших направлений в создании собственной налогооблагаемой базы в финансово необеспеченных субъектах Российской Федерации и муниципалитетах является переход к самостоятельному регулированию и сбору налога на недвижимость (взамен налогов на землю и имущество)» [13].
Таким образом, в силу того, что на данный момент подготавливается и накапливается нормативная база и при этом имеется политическая воля со стороны власти, можно говорить о том, что единый налог на недвижимость будет принят в ближайшее время. И так как введение этого налога будет встречено в обществе скорее критически, то можно предположить, что реализован на практике он будет после президентских выборов 2012 г. Скорее всего это будет в 2013 г., по крайней мере эту дату называл глава Федеральной налоговой службы Михаил Мишустин.
В связи с тем, что перспективы введения единого налога на имущество физических лиц представляются достаточно реальными, хотелось бы остановиться на последствиях, которые придут за этим шагом.
В первую очередь необходимо сопоставить мнения сторонников и противников введения этого налога. Вот что говорит научный руководитель Экономической экспертной группы при Правительстве РФ Евсей Гурвич: «Налог на недвижимость нужен. Это налог не на бизнес, а на имущество — следовательно, он не будет оказывать негативного воздействия на развитие экономики. Второе — у нас в стране суммарные поступления от налога на недвижимость ниже, чем в большинстве стран. Поэтому есть возможности повышать планку. В-третьих, база этого налога не мобильная. Если компанию можно зарегистрировать где-то в офшоре, перенести тем самым центр прибыли, недвижимость никуда нельзя передвинуть. Другими словами, если по другим налогам существует международная конкуренция в плане юрисдикции, в налоге на недвижимость конкуренции нет. Кроме того, доходы российского бюджета в перспективе будут падать. По прогнозам, поступления от добычи нефти не будут расти. А вот налоговая нагрузка — будет: из-за неблагоприятной демографии, затрат на пенсионное обеспечение и здравоохранение. Сейчас принята и
Государственная программа развития вооружений на 2007—2015 годы — она тоже обходится довольно дорого. Поэтому есть основания искать источники дополнительных доходов, которые не препятствуют развитию бизнеса и не приводят к росту социальных налогов» [11].
Это мнение поддерживает и Наталья Зубаревич, профессор МГУ, директор региональной программы Независимого института социальной политики: «Ничего смертельного в налоге на имущество нет. В регионах и местах, где недвижимость дешевая, для населения он будет невелик. Там, где земля и строения стоят немалых денег — да, возможны трудности с налоговыми выплатами. Проблем на самом деле две. Первая — без нормального налога на недвижимость не может нормально развиваться местное самоуправление, это их основной налог. Проблема вторая — у нас очень медленно идет кадастровая оценка земли» [10].
Уместно также привести слова замминистра финансов С. Шаталова: «Система налогообложения в России на сегодняшний день достаточно несправедлива, поскольку она зависит от оценки БТИ, ориентированной на устаревшие цифры» [9].
Помимо этого многие сторонники введения единого налога апеллируют к международному опыту в этой сфере. По их мнению, переход к налогу на недвижимость является важным шагом с точки зрения гармонизации общих правил налогообложения имущества, применяемых в различных международных налоговых системах.
В ряде стран (США, Канада, Нидерланды, Швеция) существует единый налог на недвижимость. В Нидерландах владелец средней по площади недвижимости уплачивает муниципальному бюджету около 300—400 евро в год, или 0,1 % от рыночной стоимости жилья. В США ставка налога еще выше — от 2 до 6 % в год от рыночной стоимости жилья. В Финляндии ежегодный налог — около 1 евро за один квадратный метр площади. В Великобритании недвижимое имущество облагается двумя налогами: налог на коммерческую собственность и налог на собственность физических лиц. При этом дом стоимостью до 120 тысяч фунтов налогом не облагается, а от 120 до 250 тысяч облагается по ставке 1 %. Если же подходить с точки зрения наполнения местного бюджета, то в Нидерландах налог на недвижимость составляет до 95 % поступлений в местные бюджеты. В Канаде этот показатель составляет до 81 %, во Франции — до 52 %. В США в зависимости от штата эта доля может составлять от 10 до 70 %.
29 (71) - 2011
Налоги и налогообложение
Вместе с тем предостаточно оппонентов, критически оценивающих как перспективы, так и целесообразность введения налога на недвижимость. Михаил Делягин, директор Института проблем глобализации, делает акцент на проблеме объективности оценки рыночной стоимости недвижимости: «Самый главный вопрос — как будет исчисляться ставка налога, как будет определяться рыночная стоимость недвижимости? Однозначного ответа нет до сих пор. У нас есть города вроде Москвы, где у жилья, действительно, есть рыночная стоимость, поскольку есть рынок недвижимости. Но в основной массе городов РФ — в малых и средних городах— рынка недвижимости нет. И как там определять цену недвижимости — непонятно. Кроме того, есть проблема с компаниями-оценщиками. В их работе могут быть, скажем так, нарочитые ошибки. Например, когда гражданин договорится с оценщиком, он и дворец на Рублевке оценит по стоимости хрущевки. С другой стороны, на оценщика могут надавить местные власти, и он хрущевку оценит по стоимости дворца на Рублевке — просто потому, что местным властям нужны деньги. На мой взгляд, налог на недвижимость вводят для того, чтобы очень серьезно залезть в наш карман. Принятие этого налога откладывают с 2004 года. Заметьте, и сейчас никто не собирается вводить его до президентских и парламентских выборов. Это явный признак того, что налог очень разрушителен» [12].
По мнению депутата Госдумы из фракции КПРФ Алексея Багарякова, «рядовые граждане сразу ощутят переход с балансовой оценки недвижимости к рыночной. Так, если рыночная стоимость двухкомнатной квартиры в провинциальном городе около 2 млн руб., хозяева будут платить налог на недвижимость 2 тыс. руб. в год. Для пенсионера и безработного это немалая сумма. Но особенно ощутят на себе «преимущества» нововведения жильцы домов в центре Москвы и других крупных городов. В центре Москвы стоимость обычных стареньких квартир достигает 30 млн руб., налог на недвижимость в этом случае — целых 30 тыс. руб. в год.
Кстати, сейчас налог на имущество варьируется от 0,1 до 2 %. Нам же предлагают отказаться от прогрессивного налогообложения и перейти к устаревшему принципу плоского налога. Мы в принципе не против оценки стоимости жилья с учетом рыночных, а не балансовых показателей. Такие правила действуют в Европе. Но мы против того, чтобы всех стричь под одну гребенку. Для богатых процент налога на недвижимость должен быть выше, для
малоимущих — ниже, чтобы соблюдался принцип социальной справедливости» [15, с. 20].
Еще об одной потенциальной проблеме напомнил юрист компании «Юков, Хренов и Партнеры» Степан Гусак: «Принцип социальной справедливости при налогообложении, под которым рассматривается справедливое распределение налоговой нагрузки, получил широкое распространение в таких странах, как США, Канада, Швеция и т. д., однако положительный опыт введения единого налога на недвижимость за рубежом необходимо применять с учетом особенностей нашей страны. Одной из таких особенностей является недопущение предоставления органам местного самоуправления коррупционных возможностей по определению ставок налога на недвижимость. Иными словами, ставки налога на недвижимость должны быть установлены в фиксированном размере на федеральном уровне».
Помимо этого, некоторые специалисты отмечают, что пострадать от введения нового налога могут не только социально незащищенные слои населения, но и средний класс. «Все предложения о дифференциации налогообложения для различных категорий населения будут прогрессивными, если под удар не попадет средний класс, ведь малоимущие граждане будут тем или иным способом освобождены государством от уплаты налога, наиболее обеспеченная категория граждан, естественно, будет в состоянии данный налог уплатить, а вот средний класс может сильно пострадать», — отмечает управляющий партнер MAYFAIR Properties Марина Макарова [8].
Вместе с тем следует констатировать, что к настоящему времени уже наработаны предложения по смягчению последствий введения единого налога на недвижимость для социально незащищенных слоев населения.
В первую очередь необходимо остановиться на предложении Минэкономразвития России. Это ведомство предлагает установить два вида натуральных вычетов — в 55 м2 с площади жилья и в 6 соток с площади земельного участка. То есть собственники недвижимости такой или меньшей площади будут освобождены от налогов. При этом граждане смогут распределять этот вычет между объектами имущества по своему желанию.
Чиновники также предлагают ввести денежный вычет в 3 млн руб., а это примерно средняя стоимость квартиры в России. «Вычет в 55 м2 задуман как универсальный», — объясняет директор департамента Сергей Беляков, — как его применять — вопрос дискуссионный, но вычет должен распространяться только на одну квартиру, а не способствовать приоб-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Налоги и налогообложение
29 (71) - 2011
ретению небольших долей в нескольких квартирах. А вот денежный вычет — дополнительная мера поддержки социально незащищенных граждан».
К списку предложений министерство приложило расчеты нового налога на квартиры, но без учета стоимости земельного участка под домом (средняя цена 1 м2 — данные «Росриэлт-недвижимости» на январь 2011 г.). Нагрузка рассчитана от ставки налога в 0,1 % с рыночной стоимости недвижимости. Получилось, что собственник трехкомнатной квартиры площадью 75 м2 в Москве заплатит в среднем 2 437 руб. в год (без вычета — 9 139 руб.), в Петербурге — 1 696 руб. (6 359 руб.), в Новосибирске — 953 руб. (3 574 руб.), в Красноярске — 798 руб. (2 992 руб.). По России в целом — 851 руб. (3 193 руб.) [6].
Руководитель аналитического портала га Олег Репченко говорит, что указанная в справке цена близка к рыночной. Квартиры до 55 м2, которые планируют не облагать налогом, — типичные однушки и двушки в панельных домах, в которых живет малообеспеченное население, согласен он, но и для владельцев дорогих квартир — стоимостью в 1 млн долл. США — налог по ставке в 0,1 %, или от 30 000 руб. в год, тоже несуществен.
Про преимущество предлагаемых налоговых вычетов говорит и партнер Taxadvisor Дмитрий Костальгин: «Сейчас универсальных налоговых вычетов с имущества нет: налог на имущество физических лиц берется с оценки БТИ, которая зависит от возраста дома и порядка оценки восстановительной стоимости строений и помещений, принимаемой на местах. Налог с большой старой квартиры в центре Москвы может составлять меньше 1 000 руб., а с новой небольшой квартиры в Ростове - 25 000 руб.» [14].
Подводя итог, можно сделать определенные выводы. И они, как представляется, должны базироваться как на экономической целесообразности, так и на социальной справедливости предлагаемого налога на недвижимость.
С точки зрения экономической целесообразности принятие налога будет, безусловно, правильным. Существующая сегодня система взимания имущественных платежей по инвентаризационной стоимости неэффективна. Это проявляется в сложной процедуре администрирования данного налога. Подчас затраты на это совпадают с теми суммами, которые в итоге собираются. Кроме того, при такой системе у многих отсутствует мотивация к более эффективному и рациональному использованию объектов недвижимости. Помимо этого, как показывает практика, не идет должным образом
наполнение местных бюджетов. Поэтому можно согласиться со сторонниками законопроекта.
Вопрос социальной справедливости и социальных последствий реформирования имущественных налогов является более острым. Недвижимость, и в первую очередь жилье, является первичной необходимостью для человека. Очевидно, что от того бремени, к которому приведет новый механизм формирования налога, невозможно будет отказаться. Особую актуальность это приобретает в свете постоянного роста тарифов ЖКХ, которые также ложатся на плечи собственников жилья. Были приведены мнения относительно социальных последствий введения единого налога, и, безусловно, законодательной власти необходимо к ним внимательно прислушиваться, чтобы в процессе работы над законом нивелировать возможные негативные последствия его реализации.
Список литературы
1. Индикаторы рынка недвижимости. URL: http://www. irn.ru.
2. Информационный портал о недвижимости. URL: http://www.realestate.ru/event. aspx?id=344.
3. Министерство финансов Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www. minfin.ru/ru.
4. Министерство экономического развития Российской Федерации. Официальный сайт. URL: www.economy. gov.ru.
5. О бюджетной политике в 2011—2013 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010.
6. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ.
7. О налогах на имущество физических лиц: Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1.
8. О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери: Федеральный закон от 20.07.1997 № 110-ФЗ.
9. Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости: постановление Правительства РФ от 18.08.2008 № 618.
10. Официальный сайт КПРФ. URL: http://kprf. ru.
11. Официальный сайт Михаила Делягина. URL: http:// delyagin.ru.
12. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 годы): распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001. № 910-р.
13. Рушайло П. Налог на недвижимость: возможны варианты // Деньги. № 45 (802) от 15.11.2010.
14. Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2008 годы): Федеральная целевая программа.
15. Стенограмма круглого стола Налог на недвижимость: результаты эксперимента в Великом Новгороде и Твери // Муниципальная экономика. 2006. № 2.
16. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/245439/ za_nalogom_na_rynok.
