CC BY
22
Подробно анализируя опыт многих стран, проводящих реформы данной отрасли, автор проводит сравнение применяемых моделей реформирования и выявляет их общие характеристики.
Реформирование мировой электроэнергетики
Л. А. СЕРГЕЕВА,
заместитель начальника департамента Центра управления
реформой ОАО РАО «ЕЭС России»,
Москва
Предпосылки и цели реформирования
Развитие мировой электроэнергетики во второй половине XX века сопровождалось изменением организационных форм в направлении вертикальной интеграции и создания крупных энергетических компаний, усложнения и объединения энергосистем, централизации их управления.
К 90-м годам электроэнергетика развитых стран представляла собой сложные производственные комплексы с различными формами собственности и различным числом компаний. Для обеспечения надежного электроснабжения энергетическим компаниям представлялись исключительные права монопольного электроснабжения потребителей на определенной «привилегированной» территории. В порядке компенсации энергокомпании должны были нести ответственность за электроснабжение потребителей на этой территории и исполнять решения органов власти в части тарифов, инвестиций, технической политики (нормативов), антимонопольного законодательства.
До конца 80-х годов в электроэнергетике большинства стран сохранялись централизованные государственные структуры собственности и управления. В то же время в Германии, США, Японии эффективно функционировали частные компании. Во всех случаях основу энергетики составляли вертикально-интегрированные компании, осуществлявшие производство, передачу и поставку электроэнергии. Электроэнер-© ЭКО 2008 г.
5 6 ЭКО
гетическое производство при этом оставалось естественной монополией. Приток денег для модернизации и развития электроэнергетики обеспечивался за счет тарифов. Улучшение состояния отрасли напрямую зависело от их повышения, и такое развитие не могло продолжаться.
В конце 80-х и 90-е годы для сектора электроэнергетики начался новый этап развития рыночных отношений. Основными предпосылками перехода к новым отношениям стали:
V геополитические - глобализация экономики, усиление международной конкуренции и борьбы за рынки сбыта продукции всех секторов экономики, что требовало снижения цен, в первую очередь - на энергию;
V экономические - стремление привлечь значительные инвестиции в техническое перевооружение и отсутствие реальных стимулов для повышения эффективности электроэнергетических компаний;
V технологические - развитие информационных технологий (обеспечивших скорость и объемы технической и коммерческой информации, необходимой для организации рынка в электроэнергетике), а также высокоэффективных газотурбинных и парогазовых технологий, позволивших ускорить и удешевить процесс строительства электростанций, обеспечивших конкурентоспособность мелких электростанций и создавших тем самым основу для развития независимых производителей электроэнергии.
В результате преобразований электроэнергия стала реальным товаром, с которым на мировых электроэнергетических рынках можно совершать сделки купли-продажи, осуществлять транспортировку, формировать цену как на любой другой продукт.
Случилось это не сразу, все-таки электроэнергия - товар особый, что создает препятствия для применения рыночных механизмов в чистом виде. Более того, этот товар - единственный, потребляемый непрерывно - электроэнергия не может складироваться. Ни один другой продукт не обладает свойствами такого быстрого изменения стоимости его поставки. Хотя приборами измерения потребленной электроэнергии в реальном времени начали пользоваться с конца XIX в., но и сегодня почти все промышленные и коммерческие потребители не получают информации о ценах электроэнергии в реальном времени.
Второй принципиальный недостаток - отсутствие физической возможности обеспечить принудительное исполнение условий двустороннего контракта в соответствии со скоростью изменения цен в реальном времени. Если бы это можно было сделать путем принудительного физического отключения потребителей, нарушающих эти контракты, рынок функционировал бы почти в полном соответствии с теорией конкурентных рынков.
Таким образом, первый недостаток, присущий рынку электроэнергии, приводит к малой ценовой эластичности спроса. Вторым недостатком рынка электроэнергии обусловлена жесткая необходимость вмешательства в работу рынка. Например, в ситуации, когда кривые спроса и предложения не пересекаются, поскольку спрос лишь в минимальной степени реагирует на цену, что является серьезным недостатком для применения рыночных механизмов.
Поэтому в мире лишь сравнительно недавно начался переход к новой конкурентной модели организации электроэнергетики, основанной на полной вертикальной дезинтеграции производства, передаче и распределении электроэнергии и конкуренции в сфере производства электроэнергии и в энергоснабжении потребителей.
В мировой практике существуют различные модели организации электроэнергетического рынка. И каждое государство пытается найти решение, прежде всего исходя из исторического опыта и особенностей современных условий.
Реформы электроэнергетики, направленные на переход к конкурентному функционированию, проведены или проводятся в настоящее время в Великобритании, Чили, Аргентине, Боливии, Новой Зеландии, Колумбии, некоторых провинциях Канады, в Норвегии, Финляндии, Испании, Нидерландах, Германии, некоторых штатах США и Австралии и ряде стран Восточной и Центральной Европы. С утверждением Директивы 96/92/ЕС по электроэнергетике страны-члены Европейского союза приняли на себя обязательства по разделению различных видов бизнеса в цепи энергоснабжения, переходу к конкуренции в производстве и поставках электроэнергии, по обеспечению доступа к сетям других участников
формирующегося европейского электроэнергетического рынка. В соответствии с этой директивой должно быть изменено законодательство стран ЕС и поэтапно открыт свободный выход потребителей на рынок электроэнергии.
Вообще говоря, цели проводимых в разных странах преобразований приводят к сокращению цен на электроэнергию, повышению инвестиционной привлекательности отрасли и качества предоставляемых услуг.
Необходимо отметить, что в большинстве случаев эти цели были достигнуты.
Основные модели и направления рыночных преобразований
Хотя пути развития рыночных отношений в электроэнергетике различных стран отличаются, все же существует ряд общих тенденций. Развитие рыночных отношений в электроэнергетике складывается из четырех взаимосвязанных процессов.
Основная цель реструктуризации - выделение из общих затрат и доходов энергетической компании реальных затрат и реальных доходов по каждому звену - на производство электроэнергии, диспетчирование (как техническое, так и коммерческое), обеспечение надежности электроснабжения, передачу электроэнергии (включая стоимость доступа к сети), оптовый сбыт, на распределение и розничный сбыт электроэнергии. Методы реструктуризации - от раздела финансовых балансов до раздела собственности.
Практически все страны, осуществляющие рыночные реформы, разделили производство, транспортировку и сбыт электроэнергии. Одно из важнейших условий развития рынка в электроэнергетике- обеспечение свободы доступа к сетям. Возможны три формы доступа:
V модель единого покупателя (распределительная компания действует в качестве единого покупателя в своей зоне обеспечения, потребитель имеет возможность покупать энергию только у него);
V переговорный доступ для третьей стороны (распределительная компания предоставляет доступ к своей сети сбыто-
вой компании или компаниям за плату, согласованную в процессе переговоров);
V регулируемый доступ для третьей стороны (распределительная компания предоставляет доступ к своей сети сбытовой компании или компаниям за плату, установленную регулирующими органами).
Большинство стран предпочитают модель регулируемого доступа (Бельгия, Великобритания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция). Модель переговорного доступа действует в Греции, Дании,Германии.
Либерализация, или развитие конкуренции, осуществляется на стороне как потребителя, так и производителя электроэнергии.
Для потребителя либерализация означает обретение свободы выбора качества, цены и поставщика энергии. Чаще всего, поэтапно, с расширением круга потребителей, имеющих право свободного доступа к электрическим сетям. Так, в Англии в 1990 г. был открыт рынок для потребителей с нагрузкой более 1 МВт, в 1994 г. - с нагрузкой более 100 кВт, в 1998 г. -для всех потребителей. В Аргентине в 1992 г. был открыт рынок для потребителей более 5 МВт, в 1995 г. - более 100 кВт. Однако в некоторых странах (Норвегии, Швеции, Германии) рынок открывали одновременно для всех потребителей. На рисунке показана степень открытости зарубежных рынков по странам.
Для производителя либерализация означает получение свободы в выборе способов, какими удовлетворяются интересы потребителей, внедрение инноваций, а также свободное ценообразование (в соответствии с затратами и спросом). Конкуренция производителей обеспечивает снижение затрат на производство электроэнергии и загрузку наиболее эффективных мощностей.
В большинстве стран с рыночными отношениями в электроэнергетике налицо конкуренция производителей. Так, в Англии к середине 90-х годов было около 35 генерирующих компаний, в Аргентине - около 45, в Швеции - 30, в Норвегии -70, в США - около 700.
Существует четыре основные модели организации рынка электроэнергии:
Частная собственность
Россия (2000)
Калифорния (1995)
Великобритания (1990)
Венгрия (1999)
иланд (1996)
Молдова (1 999)
И
Казахстан (1998)
Аргентина (1990)
Франция (2000) ЮАР_(2000)
ИЛ О
Директива ЕС по
электроэнергии Бразилия (1995)
Украина (1997)
Скандинавия(1992)
Государственное регулирование
Дерегулирование
Конкурентный рынок
Степень либерализации рынка по странам
Та
Италия (1999)
1) свободный рынок (Германия), где каждый потребитель может заключить договор на поставку электроэнергии от любого поставщика, а поставщик - с любым производителем электроэнергии по ограниченной договорной цене;
2) обязательный пул, где цены формируются в результате процедуры конкурентного отбора наиболее дешевых предложений на поставку электроэнергии независимым оператором рынка;
3) пул с правом выбора (Норвегия), предусматривающий сосуществование двух указанных способов организации рынка, в этом случае переговорные цены либо регулируются, либо ограничиваются;
4) пул с доминированием одной компании на рынке (Франция, Португалия), где оператор пула зависим от доминирующей компании, а цены устанавливаются регулируемые или ограниченные переговорные.
Наиболее «рыночными» считаются модели 2 и 3, так как обеспечивают наиболее радикальные изменения в структуре
производства, приводят к существенному росту эффективности и снижению цены электроэнергии.
Необходимым условием эффективной конкуренции является право энергетической компании действовать как предприниматель - на свой страх и риск, даже с перспективой потери собственности. Энергокомпании, находящиеся в собственности государства, подвержены политическому воздействию и не могут развиваться как полноценный бизнес. В связи с этим большинство стран в процессе реформирования решают проблему владения, выбирая либо приватизацию (передачу в собственность), либо концессию (передачу в управление).
Приватизация энергетических компаний и их работа на рынке электроэнергии формируют динамичную структуру компании. Расширение рынка, как правило, приводит к слияниям и поглощениям в сфере производства электроэнергии (для снижения издержек). Возможна диверсификация деятельности. Компании вовлекаются в газовый, телекоммуникационный бизнес, занимаются водоснабжением, оказывают целый спектр услуг, что повышает их устойчивость.
Существует определенная зависимость между либерализацией рынка и приватизацией. Мировой опыт показывает: чем быстрее осуществлялись процессы приватизации в электроэнергетике, тем эффективнее и оперативнее идет либерализация рынка (что не относится к естественно-монопольному виду бизнеса - транспортировке электроэнергии).
Значительные инвестиции вкладываются и в электроэнергетику других стран, что приводит к дальнейшей глобализации экономики и усилению конкуренции. Так, государственная энергетическая компания Франции (EDF), охватывающая 94% внутреннего рынка, владеет 10-25% некоторых генерирующих компаний Португалии, Швейцарии, Швеции, Англии, Австрии, Италии, более 50% акций генерирующей компании в Польше и распределительной компании в Венгрии, торгового дома в Англии. Энергетические компании США активно инвестируют в энергетику Англии, Китая, стран Латинской Америки, Австралию.
Рыночная конкуренция или регулирование отрасли?
Ответов на данный вопрос множество. Так, одни утверждают, что регулирование необходимо, потому что потребность в электроэнергии относится к базовым потребностям. Но тогда возникает вопрос: а как же быть с такими отраслями, как строительство, сельское хозяйство, потребность в которых даже в большей степени базовая, но при этом в них практически нет регулирования?
Другие утверждают, что конкуренция, в отличие от регулирования, создает стимулы снижать затраты. Но ведь если вам установили предельный уровень тарифов на уровне 10 коп./кВт-ч, разве у вас не появятся стимулы для снижения затрат?
В реальности регулирование наталкивается на две фундаментальные проблемы: во-первых, регулирование не дает сильные стимулы для производителей электроэнергии так же легко, как конкурентный рынок; во-вторых, у самих регулирующих органов нет необходимых стимулов в силу их зависимости от существующей политической системы.
Конкурентные рынки решают две задачи одновременно -во-первых, они вынуждают участников рынка удерживать цены на уровне маржинальных затрат, во-вторых, минимизировать сами затраты. Регулирование же может решать первую или вторую задачу, но не обе сразу. Поскольку производители электроэнергии знают рынок лучше, чем регулирующие органы, оправдан компромисс - сохранение стимулов к снижению издержек или изъятие экономии от снижения издержек.
Проблема такого выбора лежит в основе современной теории регулирования.
Регулирование на основе стоимости обслуживания является одной из крайних точек полного спектра методов регулирования. При этом независимо от складывающейся ситуации производители гарантированно окупят все свои затраты, но не получат ничего сверх того. Причем в затраты будут включены средства на оплату вложенного капитала в соответствии с установленной нормой прибыли. Данный вид регулирования удерживает цены на уровне долгосрочных издержек, но устраняет
все стимулы для минимизации затрат. Если электроэнергетическая компания захочет что-либо усовершенствовать, чтобы сэкономить один рубль на издержках производства, регулирующий орган заберет его и отдаст потребителю.
Противоположная и тоже крайняя точка спектра методов регулирования - установление предельного уровня цены. В этом случае регулирующий орган определяет предельную величину цены производителя в соответствии с некоторой формулой, которая учитывает инфляцию и технический прогресс, и эту формулу не меняет. Тогда каждый сэкономленный рубль остается у производителя, и создаваемые для него стимулы сопоставимы по силе со стимулами на конкурентном рынке. Идеальный механизм фиксации предельного уровня цены (на весьма продолжительный период) должен позволять ценам измениться до уровня, значительно более высокого, чем размер долгосрочных издержек, чтобы в случае непредвиденных обстоятельств не обанкротить производителей. Следовательно, в целях хеджирования рисков цены должны быть высокими.
Две фундаментальные проблемы
При дерегулировании электроэнергетики есть две главные вещи, которые требуют особого внимания: технологическая сложность рынка электроэнергии и локальная рыночная сила, которая возникает в случае ограничений сети. Электроэнергетическая система - это требующий четкого управления технологический комплекс, который простирается на миллионы квадратных километров. Каждый генератор в системе переменного тока должен быть синхронизирован с другим генератором системы с точностью до одной сотой секунды. В тысячах различных узлов системы необходимо поддерживать напряжение с отклонениями, не превышающими 5%. Эти требования должны выполняться совместно работающим оборудованием, часть которого (электрическая сеть) эксплуатируется в общих интересах, а другая -работает на сотни различных частных интересов.
Вот почему организация конкуренции в сфере транспортировки электроэнергии (в отличие от сферы ее производства и потребления) на нынешнем этапе нецелесообразна. Регулирование данного вида деятельности во всех странах сохраняется.
Либерализация, реструктуризация и регулирование определяют способ организации энергетического сектора в стране. Государство формирует модель организации электроэнергетики исходя из политических приоритетов, культурных традиций и географических особенностей страны.
Общими шагами в различных странах мира являются:
• создание нормативно-правовой базы функционирования рынка по этапам его развития;
• разработка правил работы рынка;
• развитие диспетчирования, усиление централизации технического управления электроэнергетикой;
• развитие системы сбора и обработки коммерческой информации;
• последовательное развитие конкуренции и открытие рынка для потребителей;
• развитие инфраструктуры рынка (надзирающих, судебных, лицензионных структур, торговых площадок, системы норм и правил).
Выделим общее в «зарубежных» процессах реформирования:
V из стран, где таковые наблюдались, ни одна не сделала «шага назад», к монополии;
V большинство стран открыто регулируют (с помощью независимого регулятора) передачу и распределение электроэнергии;
V все страны и штаты США, которые организовали конкуренцию в генерации, образовали спот-рынок, с независимым системным оператором, который служит диспетчером системы;
V везде существует система контрактов на электроэнергию;
V в большинстве стран есть независимые сетевые компании, владение которыми осуществляется независимо от генерации;
V почти везде генерация отделена от сбыта, хотя на рынке разрешено перекрестное владение, и оно фактически осуществляется.
Реформирование мировой электроэнергетики дало следующие позитивные результаты.
ОТРАСЛЬ
3 ЭКО №3, 2008
• Снижение цен на электроэнергию - в меньшей степени для бытовых, в большей - для промышленных потребителей. В Германии, где рынок был открыт для потребителей единовременно, произошло снижение тарифов для промышленных потребителей вдвое (на рынке краткосрочных контрактов -с 5- 7 до 2-4 цент/кВт-ч), для бытовых потребителей - на 20-30% (с 15 до 10-13 цент/кВт-ч).
После принятия Директивы ЕС о либерализации европейского электроэнергетического рынка в 2001 г. произошли, например, следующие изменения цен на электроэнергию (без учета налогов):
Страна Население Малый бизнес Промышленность
Германия +0,8% -8,5% -9,6%
Испания -15,1% -18,4% +16,2%
Нидерланды -21,2% +2,3% -1,7%
Финляндия -16,7% -15,6% -19,6%
• Повышение эффективности работы генерирующих компаний и снижение издержек проявляется, в том числе, через тенденцию сокращения численности (в 2-3 раза) и роста квалификации персонала (за счет этого увеличилась выработка на одного работающего, например, в Чили и Великобритании). При этом в связи с созданием большого количества энергетических компаний и структур, обслуживающих рынок, общее количество занятых в сфере электроэнергетики не снижается.
• Повышение эффективности работы энергетических компаний обусловливает, наряду со снижением издержек и цен на энергию, повышение рентабельности компаний. Так, совокупная прибыль энергетических компаний Англии и Норвегии увеличилась в два раза.
• Повышение рентабельности энергетических компаний и свобода входа на рынок привлекают значительные инвестиции.
У большинства специалистов в мире уже нет сомнений, что начавшаяся конкурентная реструктуризация электроэнергетики является долгосрочной ключевой тенденцией реформирования этой отрасли, и начало XXI века будет периодом интенсивной либерализации рынков электроэнергии в различных странах мира.
Россия в настоящий момент получила благоприятную возможность, используя возможности быстрого реформирования, присоединиться к числу многих стран, вступивших на путь либерализации своей электроэнергетики. Проведение такой реформы является также необходимым условием для обеспечения наиболее выгодных условий доступа к интегрирующемуся рынку стран ЕС, что позволило бы развивать экспорт не только энергоносителей, но и электроэнергии.
«ЭКО»-информ
За январь 2008 г. потребительские цены в Новосибирской области увеличились на 1,4%, в том числе на продовольственные товары - на 1,6%, непродовольственные - на 0,8%, платные услуги населению - на 1,9%.
Среди регионов Сибири ниже, чем в Новосибирской области, уровень инфляции был только в Кемеровской области (100,8%).
Индекс потребительских цен по регионам Сибири в январе 2008 г., % к декабрю 2007 г.
Регион Сводный индекс цен Продовольственные товары Промышленные товары Платные услуги населению
Красноярский край 101,8 101,9 100,1 104,2
Читинская область 101,7 101,4 100,5 104,4
Кемеровская область 100,8 101,5 100,5 100,1
Омская область 101,9 102,1 100,4 104,1
Новосибирская область 101,4 101,6 100,8 101,9
Алтайский край 101,9 102,3 101,1 102,9
Республика Алтай 102,0 102,8 100,4 103,4
Иркутская область 102,6 102,8 100,8 105,6
Томская область 102,3 102,2 101,1 104,4
Источник: данные Новосибирскстата E-mail: [email protected]
ОТРАСЛЬ
3*
