CC BY
61
Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами различных уровней.
Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей территории носит название консолидированных бюджетов. Такой объединенный бюджет законодательными органами не утверждается и используется для аналитических и статистических целей.
Взаимосвязь звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах должны быть заложены принципы бюджетного федерализма прошло - качественно различных этапа.
В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация бюджетной системы. Доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на субнациональные бюджеты оказались возложены расходы, прежде финансировавшиеся из российского и даже союзного бюджета.
В конце 1993 начале 1994 гг. была проведена первая реформа межбюджетных отношений. Были расширены налоговые права региональных и местных властей, введены единые и, как правило, стабильные нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Основная часть финансовой помощи стала распределяться на основе хотя и несовершенных, но все же формализированных критериев и процедур.
1997-1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно вызревания предпосылок для их реформирования. Началось реформирование местных финансов (Закон «О финансовых основах местного самоуправления»), принят Бюджетный кодекс и общая часть Налогового кодекса. Правительство Российской Федерации постановлением от 30 июля 1998 г. одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующий перечень принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ:
- единство;
- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
- самостоятельность бюджетов;
- полнота отражения доходов и расходов бюджетов различных уровней , бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- сбалансированность бюджетов;
- эффективность и экономность использования бюджетных средств;
- общее покрытие расходов бюджета;
- гласность;
- достоверность бюджетов;
- адресность и целевой характер бюджетных средств.
При использовании именно этих принципов мы можем надеяться на построение цивилизованной формы межбюджетных отношений.
Айбатова Э.М.
Реформирование межбюджетных отношений как основа местного самоуправления
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ. Поэтому все большее значение приобретают вопросы бюджетного федерализма. Хотя понятие бюджетного федерализма, в первую очередь, выражает соответствующие отношения между федеральным центром и субъектами РФ, но от того, как они складываются на этом уровне, во многом определяются и взаимоотношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Укрепление финансовых основ местного самоуправления невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, что связано с закреплением необходимых доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Развитие межбюджетных отношений должно опираться на прочную законодательную базу, закрепляющую правовые гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Однако, как показывает практика, в России еще мало сделано для создания реальных прав и экономических гарантий подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы.
Принятые федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс должны обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, закрепить за местными бюджетами необходимые доходные источники. Однако указанные законодательные акты оказались во многом несовершенны, и ряд их положений нуждается в существенных уточнениях. Бюджетный кодекс РФ устанавливает принцип само-
стоятельности местных бюджетов, определяет полномочия органов местного самоуправления в области формирования доходов и осуществления расходов. Но бюджетным кодексом не гарантируется необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов, а для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления необходимо не просто провозгласить принцип наличия собственных источников доходов, а установить конкретный перечень, величину и источники доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить, по крайней мере, минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.
Как известно, в настоящее время в системе межбюджетных отношений доминируют регулирующие налоги, в то время как доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговыми поступлениями остается весьма низкой. Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15 % расходных потребностей местных бюджетов .Такое состояние приводит к дотационности местных бюджетов. На сегодняшний день около 95% муниципальных образований являются дотационными. Например, в Республике Дагестан из 42 районов республики только два собирают доходы, достаточные для содержания собственного управленческого аппарата - Карабудахкентский и Дербентский районы.
Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет финансовой поддержки из бюджетов субъектов Российской Федерации и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов. В обмен на получение финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления вынуждены изменять свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Это лишает муниципальные образования возможности планирования даже на краткосрочную перспективу и тем более реализовывать долгосрочные программы комплексного развития.
Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр нормативных отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к тому, что бюджетная обеспеченность даже крупных городов, обладающих мощным экономическим потенциалом, составляет 50-60%.
В условиях хронического отсутствия финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными правовыми актами и актами субъектов Российской Федерации они наделены отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств. Только на федеральном уровне таких нормати вно-правовых актов около 150. Вместе с тем, именно органы местного самоуправления в этих случаях вынуждены испытывать недовольство и протесты граждан.
В сложившихся условиях возникла необходимость выработки первоочередных мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местных бюджетов. Это, в свою очередь, создаст предпосылки к повышению роли местного самоуправления как публичной власти, способной нести всю полноту ответственности за обеспечение нужд и потребностей населения, проживающего на территории соответствующих муниципальных образований, позволит гражданам Российской Федерации рассматривать местное самоуправление как реальный инструмент для решения вопросов местного значения. Реализация конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления во многом зависит от закрепления в законодательстве достаточных и стабильных собственных источников доходов местных бюджетов. Это позволит существенно сократить количество дотационных муниципальных образований за счет повышения собственного налогового потенциала на территории соответствующих муниципальных образований.
Основу собственных доходов местных бюджетов должны составлять местные налоги и сборы. Необходимо закрепить за местными бюджетами такие налоги, которые гарантировали бы органам местного самоуправления стабильное поступление доходов в местные бюджеты и равномерно распределялись бы на всей территории Российской Федерации. В связи с этим в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги. К местным налогам необходимо также отнести налог на недвижимость, налоги на совокупный (вмененный) доход. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю. Это означает, что его нужно полностью зачислять в местные бюджеты, а не передавать вышестоящим бюджетам.
В целях укрепления финансовых основ местного самоуправления необходимо обеспечить органы местного самоуправления правовыми механизмами защиты своих прав и интересов в межбюджетных отношениях наравне с другими участниками бюджетного процесса. К сожалению, в действующем законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие механизмы судебной защиты финансовых прав и гарантий органов местного самоуправления. Так, споры, возникающие между муниципальными образованиями и Российской Федерацией, субъектами РФ в случае непередачи органам местного самоуправления необходимых финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий, не подведомственны судам.
Органы местного самоуправления должны обеспечить правовое регулирование бюджетно-финансовых отношений на местном уровне, а также принимать меры к развитию собственной финансовой базы. Для эффективного управления местными финансами и муниципальной собственностью органам местного самоуправления необходимо разработать и
принять рад нормативно-правовых актов. Такие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления должны, с одной стороны, соответствовать федеральному и региональному законодательству, а с другой - учитывать особенности и специфику экономического положения соответствующих муниципальных образований.
Абдусаламова М.М., Магомедова У. А.-И.
Анализ динамики промышленного производства в Республике Дагестан за годы реформ
Прогнозирование обобщающих показателей социально-экономического развития региона, материально-вещественной структуры производства требует адекватного ему анализа ретроспективы и текущего состояния воспроизводственной ситуации. Поскольку проводимые реформы привели не только к падению объемов производства, но и к существенной деформации структурных характеристик экономики республики, и в условиях отсутствия четких целевых ориентиров перспективы при прогнозировании затруднительно отталкиваться только от текущей воспроизводственной ситуации, в качестве базового периода предпрогнозных расчетов в данном исследовании выбрана ретроспектива за 1982-1999 годы. С другой стороны, комплексный анализ экономики региона как целостной воспроизводственной системы, наталкивался на большие трудности в связи с отсутствием статистической информации не только в период реформ, но и в более благополучные для статистики времена. Такие обобщающие показатели, как совокупный общественный продукт (СОП), национальный доход, их структурные характеристики, объемы ввоза-вывоза (то есть макроэкономические показатели республики), статистическими органами не рассчитывались. В качестве аппроксимирующих нами использованы косвенные оценки СОП, функциональных элементов конечного продукта. Косвен ная оценка динамики СОП опирается на структуру отчетного межотраслевого баланса и наличную статистику о темпах роста продукции по отраслям. Функциональные элементы конечного продукта определялись на основе динамики наполняющих их видов продуктов. Согласно нашим оценкам в 1980-1989 годах уровень произведенного национального дохода повышался со среднегодовым темпом прироста 1,8%. В дальнейшем его снижение к предыдущему году составило: в 1990 году - 3%, в 1991 году - 5%, в 1992 году - 12%. Стоимость основных производственных фондов увеличивалась до 1990 года со среднегодовьм темпом прироста 5,2%, к 1991 году темпы прироста снизились до 2,5%. Численность занятых в материальном производстве с 1986 года по 1994 год имела тенденцию к снижению. Оценка сальдо вывоза-ввоза продукции показывала его снижение (при сохранении отрицательного значения), что вместе со снижением произведенного национального дохода приводило к устойчивому росту непроизводственного потребления. Пик непроизводственного потребления приходится на 1990-й год. Снижение его в 1991-м году составило 25%. Накопление до 1989 года включительно росло опережающими темпами по сравнению с потреблением. 1990-й год оказался точкой перелома для резкой смены соотношения между потреблением и накоплением. Уровень производственных капитальных вложений в 1980-1990 годах повышался со среднегодовым темпом прироста 1,4%. Начавшееся их снижение в 1991-м году по сравнению с 1990-м годом составило 12%.
Такова картина перехода в застой и начавшегося кризиса в РД, в целом повторившая те же явления в СССР, а затем в РФ, за исключением, быть может, одного. Кризисные явления в народнохозяйственном комплексе РД проявились с некоторым лагом по отношению к РФ. Например, уравнение с распределенными лагами, построенное нами для начала кризиса по данным ежемесячных объемов промышленного производства РД и РФ (в сопоставимом измерении с января 1989 по декабрь 1993 года) показывает запаздывающее влияние российской промышленности с такой размерностью:_
Лаг 1 месяц 2 месяца 3 месяца 4 месяца 5 месяцев 6 месяцев
^статистика коэффициента регрессии 0,7 0,55 2,13 0,002 0,93 0,48
Таким образом, просматривается явное 3-месячное запаздывающее влияние российской промышленности на ежемесячные объемы производства промышленной продукции РД и можно утверждать, что в воспроизводственный кризис экономика РД вовлечена будучи подсистемой российской экономической системы. Отсюда следует, что цели развития региональной экономики носят скорее адаптивный характер, нежели самостоятельный.
Для анализа изменений в материально-вещественной структуре рынка сбыта промышленных предприятий региона, являющейся основным предметом исследований, данные МОБ 1982 года и данные счета производства за 1998 год пересчитаны в цены 1995 года. Структурные деформации, характерные для кризисной, нестационарной экономики можно проследить по данным таблицы 1.
Таблица 1
Структура производства товаров в РД за 1982, 1995 и 1998 годы, %
