CC BY
173
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА
В.М. Родионова
заведующая кафедрой “Финансы”
СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Бюджетная система России, изменяясь адекватно преобразованиям, происходившим в последнее десятилетие в экономике и
V *
государственном устройстве страны, прошла несколько этапов в своем развитии. Результатом этих изменений явилось то, что в обновленной бюджетной системе России четко выделились три самостоятельных звена, характерных для бюджетного устройства федеративного государства; в бюджетном законодательстве был провозглашен принцип самостоятельности каждого бюджета и публично раскритиковано финансовое иждивенчество субфедеральных и муниципальных властей; совершенно по-иному, чем в советское время, стали строиться межбюджетные отношения. Все это привело к демократизации управления бюджетными потоками, создало основу для построения бюджетной системы страны на иных, чем прежде, принципах.
Однако происшедшие изменения не решили, да и не могли решить всех бюджетных проблем. Поскольку формирование бюджетной системы России происходило в эпоху радикальных преобразований в экономике и государственном устройстве страны, это наложило отпечаток незавершенности на некоторые базовые основы построения бюджетной системы. Для переходного периода характерно следующее:
х остаются пока не полностью урегулированными взаимоотношения между бюджетами в тех субъектах Российской Федерации, которые представлены разными видами территориальных образований - областями (краями) и входящими в них автономными округами (как это имеет место, в частности, в Тюменской области, Красноярском крае и др.);
*
См. статью автора “Бюджетная система России: состояние, проблемы, перспективы” (“Вестник Финансовой академии” № 3 за 1997 г.).
х на уровне местных бюджетов все еще сохраняется неопределенность в положении разных видов местных бюджетов, проистекающая из неопределенности правового статуса разных видов муниципальных образований - районов, городов, сел и поселков. Одноуровневая модель местного самоуправления, зафиксированная в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (1995 г.), оказалась по-разному реализованной в регионах страны, обусловив наличие разных подходов - поселенческого и территориального - к организации местного самоуправления; х много неясностей в вопросе о бюджетных правах органов государственной власти и местного самоуправления, если эти права обусловлены полномочиями, вытекающими из предметов совместного ведения; х отсутствует необходимая степень прозрачности бюджетных потоков внутри бюджетной системы страны, которая позволяла бы строить межбюджетные отношения на принципах бюджетного федерализма;
х не определены место и роль бюджетной системы в общей совокупности экономических отношений России, где ведущее положение в экономике занял частный сектор, на долю которого к началу XXI века приходилось уже 2/3 созданного ВВП. Между тем бюджетная система страны затрагивает многие механизмы жизнеобеспечения общества, в связи с чем она реально может как способствовать развитию экономики и социальной сферы, так и “не способствовать” этому.
Эти и подобные им неувязки свидетельствуют о том, что бюджетная система России, несмотря на все происшедшие в ней преобразования, находится сегодня пока что в середине, а отнюдь не в конце пути своего построения. Формирование бюджетной системы демократического правового федеративного государства, каким должна стать Россия, требует преодоления многих препятствий на пути движения к цели, решения многих проблем, вставших сегодня перед страной.
Необходимо прежде всего дальнейшее реформирование бюджетной системы страны, причем одним из первоочередных становится вопрос формирования оптимальной структуры бюджетной системы, недопущения ни чрезмерной централизации бюджетных средств на федеральном уровне, ни ослабления роли федерального центра, функционирующего на средства федерального бюджета. К сожалению, распределение финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы страны в сегодняшнем его
виде нельзя признать оптимальным, так как значительная часть бюджетных средств централизуется на федеральном уровне. Причем в последние годы идет интенсивный процесс роста доходов федерального бюджета, доля которых по отношению к ВВП систематически увеличивается: если в 1999 г. она составляла 12,9% ВВП, в 2000 г. - 16,0%, то по бюджету 2002 г. - уже 18,8%. Одновременно происходит снижение доли доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ: с 13,7% ВВП в 2000 г. до 11,1% в 2002 г. В результате существенно меняется структура консолидированного бюджета РФ: если с 1998 г. соотношение между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами территорий составляло 44,3 : 55,7, а в 2001 г. — 48,5 : 51,5, то в 2002 г. предполагается 52,7 : 47,9.
Продолжающийся процесс неоправданной, на наш взгляд, централизации бюджетных средств на федеральном уровне приводит к тому, что Правительство Российской Федерации вынуждено (стремясь решить проблемы нивелирования существенных различий в бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов) закладывать в показатели федерального бюджета все большие суммы средств, предоставляемых в виде финансовой помощи регионам. Так, в федеральном бюджете на 2002 г. финансовая помощь запланирована в 245,4 млрд руб., или 17% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Такая большая доля централизованно распределяемых, а не самостоятельно зарабатываемых регионами бюджетных средств противоречит основным принципам бюджетного федерализма, подрывает финансовую самостоятельность региональных и местных властей; она неизбежно влечет за собой ослабление ответственности субъектов РФ и муниципальных образований за выполнение своих функциональных обязанностей и, кстати, уже достаточно дискредитировала себя на практике. Положение усугубляется еще и тем, что процесс распределения финансовой помощи, установления ее форм и соотношения между ними в рамках межбюджетных отношений не только не имеет необходимой законодательной основы, но подчас и характеризуется далеко неоднозначно.
Достаточно сказать, что в прежние годы, то есть в рамках бюджетной системы бывшего СССР, термин “межбюджетные отношения” вообще не применялся ни в научном обороте, ни в практике бюджетной работы. В ходу было другое понятие -“бюджетное регулирование”, означавшее распределение и перераспределение денежных средств между бюджетами с целью
сбалансирования каждого из них. Лишь с 90-х годов минувшего века, когда начал реализовываться принцип самостоятельности бюджетов, межбюджетные отношения получили свое быстрое развитие; при этом процессы бюджетного регулирования стали составной частью межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения - это денежные отношения внутри бюджетной системы, возникающие между органами публичной власти разного уровня в связи с установлением расходных полномочий по звеньям бюджетной системы и видам бюджетов, формированием собственных и регулирующих доходов в каждом бюджете, передачей доходов и расходов из одних бюджетов в другие. Поскольку термин “межбюджетные отношения” используется сравнительного недавно (по временным историческим меркам), в литературе встречаются разные трактовки его содержания. Одни считают, что межбюджетные отношения касаются только доходов; другие - и доходов, и расходов. Часть финансистов (ученых и практиков) относят к межбюджетным отношениям только процессы распределения и перераспределения денежных доходов; другие же включают в межбюджетные отношения и процессы разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов.
Наиболее полная и всесторонняя трактовка межбюджетных отношений дана в Бюджетном кодексе РФ, согласно которому в состав межбюджетных отношений следует включать денежные отношения по:
^ разграничению расходов и доходов между бюджетами;
^ распределению расходов и доходов в связи с их ежегодной передачей из одних бюджетов в другие;
^ перераспределению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и видами бюджетов.
Причины, порождающие межбюджетные отношения, имеют как объективный, так и субъективный характер. Главная причина объективного характера - это закон неравномерности социальноэкономического развития разных территорий, обусловливающий разную степень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно неодинаковый уровень развития экономики и социальной инфраструктуры регионов и муниципальных образований приводит к необходимости выравнивать бюджетные расходы и доходы по территории страны с помощью распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня. К
причинам субъективного характера следует отнести управленческие недочеты, обусловленные низким качеством управления территориями, некомпетентностью управленческого персонала и непрофессионализмом принимаемых решений. Наряду с главными причинами, предопределяющими возникновение межбюджетных отношений, существует множество факторов, влияющих на характер, содержание и формы межбюджетных связей.
А Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов, которое закрепляет конкретные виды расходов и доходов за каждым бюджетом на постоянной основе. Закрепление расходов позволяет каждому органу публичной власти иметь в своем бюджете такой перечень конкретных видов затрат, который соответствует функциональным обязанностям, закрепленным за данным органом. Одновременно разграничение доходов позволяет закрепить за каждым уровнем власти собственные доходы, без которых невозможно даже в принципе ставить вопрос о самостоятельности любого бюджета. Разграничение потому следует включать в межбюджетные отношения, что оно является необходимым условием и основой взаимоотношений бюджетов разных уровней.
Разграничение бюджетных расходов базируется на четком разделении полномочий между органами власти разного уровня, основанном в свою очередь на разграничении предметов ведения между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Разграничение предметов ведения отражено в статьях 71, 73 и 132 Конституции РФ, в соответствии с которыми разделены полномочия между органами власти разного уровня*, а соответствующие расходы закреплены за федеральным, субфедеральными и местными бюджетами согласно статьям 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ.
К сожалению, на сегодняшний день процесс разграничения расходов между звеньями бюджетной системы РФ до конца не доведен, поскольку у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований есть предметы совместного ведения (см. статью 72 Конституции РФ), порождающие совместные полномочия у органов власти федерального, регионального и муниципального уровня. Наличие предметов совместного
* См. Федеральный закон № 119-ФЗ от 24.06.1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ”.
ведения приводит к образованию расходов, совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, что и зафиксировано в статье 85 Бюджетного кодекса РФ.
Разграничение доходов призвано так разделить их между звеньями бюджетной системы, чтобы каждый бюджет получил хотя бы минимум собственных доходов, позволяющих финансировать расходы, обеспечивающие функционирование органа власти соответствующего уровня. В мировой практике используются разные методы для формирования собственных доходов в каждом бюджете - это закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом; разделение налоговых ставок между уровнями бюджетной системы; квотирование поступлений по отдельным видам налогов; использование метода налоговых надбавок к существующим федеральным налогам и др. Но их использование в бюджетных системах европейского типа не позволяет обеспечить каждый бюджет таким объемом доходов, который был бы достаточен для полного финансирования всех предусмотренных расходов. Поэтому наряду с разграничением доходов многие страны, в том числе и Россия, прибегают к распределению и перераспределению доходов между бюджетами.
^ Распределение расходов и доходов — это процесс ежегодной передачи расходных полномочий и доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящим органом власти. Ежегодное изменение расходов связано, во-первых, с наличием у органов власти разного уровня предметов совместного ведения, которые могут финансироваться из разных бюджетов в зависимости от принятых на соответствующем уровне решений, а во-вторых, с решением задачи более эффективного осуществления тех или иных полномочий одним или другим уровнем управления. При этом от процесса распределения расходов необходимо отличать передачу расходов из одного бюджета в другой, которая осуществляется одновременно с передачей адекватных источников финансирования (например, в форме компенсаций).
Ежегодное распределение доходных источников может быть обусловлено рядом причин; но основными являются: во-первых, необходимость обеспечить принцип сбалансированности,
реализация которого выдвигает перед каждым органом публичной власти задачу — иметь такой объем бюджетных ресурсов, который был бы достаточен для выполнения законодательно установленных этому органу полномочий; во-вторых, стремление обеспечить
сдвиги в территориальной структуре общественного производства, в социальной инфраструктуре и т.д. Основной формой передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих доходов, предусматриваемые законами о бюджете на очередной финансовый год.
^ Перераспределение расходов и доходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов обусловлено, с одной стороны, необходимостью выравнивания финансовых возможностей регионов и муниципальных образований для обеспечения предусмотренных темпов социально-экономического развития разных территорий, а с другой — причинами организационно-управленческого характера. В качестве форм перераспределения доходов используются: трансферты, дотации, субвенции, внутригодовые ссуды, взаимные расчеты.
Наряду с использованием межбюджетных форм распределения и перераспределения финансовых ресурсов по территории страны в процессах регулирования территориальных пропорций участвуют также прямые государственные расходы, которые на федеральном уровне финансируются из федерального бюджета, на региональном
— из бюджетов субъектов РФ. При этом федеральные расходы соответствуют общефедеральным задачам, региональные — задачам развития соответствующего субъекта Российской Федерации. Для того и собираются федеральные налоги со всех экономических субъектов и граждан страны, чтобы на эти средства осуществлять мероприятия, необходимые для всего общества, с целью решения общенациональных задач. А для решения региональных задач используются средства субфедеральных бюджетов.
Существующие ныне межбюджетные отношения явились
результатом нескольких этапов реформирования. Достаточно вспомнить, что в период 90-х годов минувшего века трижды были произведены коренные изменения в межбюджетных отношениях, что позволило появиться принципиально новым формам межбюджетных связей. Однако и ныне существующие
межбюджетные отношения, к сожалению, характеризуются
значительными недостатками; при этом большая их часть является наследием советской бюджетной системы. К числу наиболее серьезных недостатков относятся:
• отсутствие системы межбюджетных отношений, в которой были бы органично увязаны разные формы межбюджетных отношений, четко определены причины и границы их функционирования. Например, трансферт как особая форма перераспределения
бюджетных средств имеет право на использование в межбюджетных отношениях лишь в том случае, если он выполняет задачу выравнивания финансовой обеспеченности граждан определенным видом услуг;
• не изжитое еще с советских времен иждивенчество, порожденное
крайне высокой степенью централизации налогово-бюджетных полномочий и проявляющее себя в процессе межбюджетного регулирования, когда за всех и за все отвечал союзный, а теперь
— федеральный центр, используя удобные для административно-командных решений формы
перераспределения бюджетных средств;
• отсутствие четких критериев распределения значительной части финансовой помощи, несовершенство отдельных форм межбюджетных отношений (например, дотации);
• недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов, отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами;
• слабая нормативно-правовая база, регламентирующая межбюджетные отношения, отсутствие законов прямого действия, использование в основном нормативных актов исполнительных органов власти.
Наличие серьезных недостатков обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, развитие которых должно осуществляться на основе и в соответствии с принятой (август 2001 г.) Правительством РФ “Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года”. Эффективно функционирующая бюджетная система, построенная на принципах федерализма, должна учитывать положительный опыт, накопленный международным сообществом в этой области, и отвечать пяти основным требованиям:
х бюджетные полномочия между разными уровнями власти должны быть четко разграничены; х региональные власти должны обладать достаточной степенью самостоятельности (автономии) в проведении финансовоэкономической политики; х федеральный центр должен иметь эффективно осуществляемые бюджетные полномочия, позволяющие обеспечить единое экономическое и правовое пространство на всей территории страны;
х регионы должны соблюдать установленные для них бюджетные ограничения;
х установленный порядок в сфере межбюджетных отношений должен быть стабильным и не выступать предметом торга между центром и регионами.
Реализация перечисленных требований позволит обеспечить экономическую эффективность функционирования бюджетной системы, бюджетную ответственность каждого органа публичной власти за проведение прозрачной и понятной населению бюджетной политики, социальную справедливость межбюджетных отношений, нацеленных на выравнивание доступа граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям, политическую консолидацию органов власти всех уровней, территориальную интеграцию, основанную на единстве налоговобюджетной системы.
К сожалению, в России процесс разграничения бюджетных полномочий между разными уровнями власти, а соответственно -расходов и доходов между бюджетами до конца не доведен, поскольку остаются достаточно большими в бюджетах всех уровней расходы, совместно финансируемые из разных бюджетов (так называемые расходы совместного ведения), а доходы региональных и местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а с помощью средств межбюджетного регулирования.
Распределение расходов между федеральным и региональными бюджетами сегодня производится по согласованию между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а распределение расходов между региональными и местными бюджетами - по согласованию между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, расположенными на территории данного субъекта. Порядок согласования, распределения и отнесения расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством Российской Федерации; порядок распределения и отнесения расходов совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований - исполнительными органами субъектов Российской Федерации.
К бюджетным расходам совместного ведения в бюджетной системе РФ относится огромное множество затрат. Для реализации принципа разграничения расходов важное значение имеет выработка критериев их разграничения между уровнями бюджетной системы РФ и видами бюджетов. При этом на смену “советским”
критериям, действовавшим до 1991 г., должны прийти современные российские критерии. В качестве таковых могут выступать: адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти; максимально возможное приближение бюджетных расходов к тому уровню территориального управления, в интересах населения которого они осуществляются; отнесение расходов на тот уровень бюджетной системы, где от них может быть получена наивысшая эффективность. Что касается разграничения доходов, то для их законодательного отнесения на то или иное звено бюджетной системы могли бы использоваться следующие критерии: фискальная значимость соответствующего источника дохода и его экономическая роль в развитии производства товаров и услуг на конкретной территории.
Руководствуясь принципом адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем управления, законодатели призваны доработать существующее законодательство, установив объем полномочий и пределы компетенции каждого уровня власти. Это позволит определить, что находится в ведении федеральных органов, что - в компетенции региональных и муниципальных органов, а что - в совместном ведении. Новое разграничение полномочий должно быть закреплено в Конституции РФ, в соответствии с которой в бюджетном законодательстве должны быть разграничены расходы между звеньями бюджетной системы. При отнесении расходов на тот или иной бюджет следует обязательно учесть: в каком именно звене бюджетной системы расходование бюджетных средств будет сопровождаться наиболее рациональной и эффективной реализацией полномочий государственных и муниципальных органов при условии экономии бюджетных средств.
Очень негативно на развитии бюджетной системы РФ сказывается сегодня то, что в ней чрезмерно высока (даже по меркам унитарного государства) доля централизации налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне. Преобладающее число налоговобюджетных решений принимается сегодня федеральным Центром. В результате около 80% налоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ формируется за счет отчислений от федеральных налогов. С сожалением приходится констатировать, что централизация налогово-бюджетных полномочий не только не снижается, но и продолжает усиливаться, что видно по содержанию статей закона о федеральном бюджете на 2002 г.
В условиях, когда значительная часть налогово-бюджетных полномочий оказалась переданной федеральному Центру, субъекты
РФ и муниципальные образования остались без той степени самостоятельности, которая им нужна для того, чтобы действительно проявлять инициативу и подходить творчески к решению бюджетных проблем.
Огромное значение для развития и совершенствования бюджетной системы России на федеративных началах имеет принцип самостоятельности бюджетов и его последовательная реализация на практике. Последнее имеет особенно большое значение в аспекте реальной достижимости поставленной цели. К сожалению, здесь приходится сталкиваться с тем, что правовая основа для реализации принципа самостоятельности у нас в России пока что не создана. Более того, правовые нормы, заложенные в Бюджетном кодексе в статьях 28 и 31, препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности. Например, в статье 31 записано, что принцип самостоятельности бюджетов выражается в “наличии собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации", а также в “законодательном закреплении регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов”. С такой трактовкой принципа самостоятельности нельзя согласиться, потому что никакой реальной финансовой самостоятельности она не сулит. Подтверждается это следующим.
Во-первых, самостоятельность бюджетов во многом определяется не только и даже не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося субъектам РФ и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Кодекс (ни статьей 31, ни другими статьями) не гарантирует. В этой связи для России исключительно актуальной является задача повышения в бюджетах второго и третьего уровней бюджетной системы доли собственных доходов, поскольку в настоящее время в большинстве этих бюджетов преобладают средства межбюджетного регулирования. Для повышения уровня собственных доходов необходимо осуществлять поэтапное замещение регулирующих налогов собственными доходами соответствующего бюджета. Попытка сделать это в отношении местных бюджетов была предпринята еще в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997 г.). Однако до конца этот процесс так и не был доведен.
Во-вторых, законодательного закрепления полномочий по
формированию доходов разных видов бюджетов в Кодексе, к сожалению, не дано. Из его текста исключен перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за бюджетами разных уровней. Но без такого перечня, используя лишь данное в Налоговом кодексе РФ деление налогов на федеральные, региональные и местные, осуществить четкое разграничение конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны не удастся. Что касается налогового законодательства (пока что не построенного по принципу "один налог - один бюджет”), то оно изначально не предназначалось для решения задач, связанных с разграничением доходных источников между звеньями бюджетной системы.
Законодательное закрепление регулирующих доходов за бюджетами разных уровней сегодня не решает задачи обеспечения самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры процентных отчислений от регулирующих доходов, - это прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета реальными доходными источниками.
Принципу самостоятельности бюджетов противоречат также некоторые положения, содержащиеся в главах Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно статье 39 п. 2 "в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий...". При этом нормативы централизации устанавливаются без согласования с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, поскольку утверждаются федеральным и региональными законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год.
Самое печальное заключается в том, что подобные противоречия в тексте Бюджетного кодекса встречаются довольно часто, приводя к реальному отрицанию тех принципов, которые были продекларированы ранее. К примеру, о какой финансовой самостоятельности региональных и муниципальных властей может идти речь, если в Бюджетном кодексе не исключается вероятность передачи расходов с федерального бюджета на региональные, а с региональных - на местные бюджеты. Стремление к продолжению процесса передачи расходов на нижестоящий уровень бюджетной
системы законодательно отражено в статье 85 п. 2, где говорится, что по расходам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также — субъектов РФ и муниципальных образований допускается ежегодное распределение расходов между федеральным и региональными бюджетами, а также — между региональным и местными бюджетами на основе законов о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год. Правда, этим же пунктом предусмотрено, что ежегодное распределение расходов между бюджетами федерального и субфедерального уровня должно производится “по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ”, а между региональным и местными бюджетами - “по согласованию органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ”; однако это добавление насчет “согласования’ принципиально ничего не меняет, так как “право сильного” всегда оказывается реализованным в ущерб бюджету нижестоящего уровня.
Очень важен для дальнейшего реформирования бюджетной системы Российской Федерации принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; он выражает одну из сторон бюджетного федерализма даже в условиях существования асимметричной федерации. Данный принцип логически вытекает из зафиксированного в Конституции РФ (п. 4 ст. 5) положения о равенстве прав всех субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. К сожалению, механизм реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, зафиксированный в Бюджетном кодексе (ст. 132), не отвечает предъявляемым к нему требованиям. Сегодня требуется дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений в соответствии со Стратегией экономического и социального развития РФ в период 2001-2010 гг. и “Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года”.
Для развития бюджетной системы России на новом этапе ее реформирования огромное значение имеет прозрачность бюджетных отношений. Прозрачность в сфере бюджетных взаимосвязей призвана решить три задачи: во-первых, повысить эффективность использования финансовых ресурсов, хозяином которых выступает общество (в лице Российской ли Федерации в целом, субъектов РФ или муниципальных образований); во-вторых, точнее оценивать результативность финансово-бюджетной политики государства; в-третьих, обеспечить предоставление
финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям на основе понятных и приемлемых критериев ее выделения из бюджетов вышестоящего уровня.
К сожалению, на сегодняшний день не удалось добиться необходимой прозрачности ни в самих бюджетных потоках, ни в межбюджетном распределении финансовых ресурсов. Особенно это касается финансовой помощи. Ее предоставление сегодня не основано на использовании объективных критериев выделения средств регионам и конечным бюджетополучателям. Поэтому понятен тот большой разброс в объеме выделяемых ресурсов, который характеризует картину предоставленной регионам финансовой помощи.
Для продолжения бюджетных преобразований сегодня необходимы дополнительные меры, которые позволили бы построить бюджетную систему РФ, адекватную задачам демократизации российского общества и построению социально ориентированной экономики. Но для этого требуется создать соответствующую нормативно-правовую базу в виде обновленного бюджетного законодательства, существенно отличающегося от ныне действующего. Для решения этой сложной и многоаспектной задачи при Президенте РФ в сентябре 2001 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В составе Комиссии были сформированы рабочие группы, которые уже в первой половине 2002 г. представили свои наработки (итоговые доклады и рекомендации) по корректировке действующего бюджетного законодательства.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что реформирование бюджетной системы России должно идти по следующим направлениям:
м упрочения и развития принципов бюджетного федерализма; м разработки реальных механизмов обеспечения бюджетнофинансовой самостоятельности каждого уровня государственной власти и местного самоуправления;
м совершенствования правовой базы формирования и функционирования бюджетов всех уровней.
