CC BY
15
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Ю.А. Стрекаловская
Кафедра национальных и федеративных отношений Российская академия государственной службы при Президенте РФ Проспект Вернадского, 84, Москва, Россия, 119606
Как и многие другие страны, Российская Федерация использует бюджетный федерализм, смысл которого заключается в распределении финансовых поступлений между уровнями региональной структуры.
Задача преодоления острых противоречий в межбюджетных отношениях на всех уровнях Российской Федерации остается весьма актуальной, а проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. Для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.
Важнейшим политическим ресурсом, которым обладают субъекты Российской Федерации, является их финансово-экономическая база. Связанные с ней возможности позволяют региону более или менее эффективно отстаивать свои позиции на федеральном уровне. В обратной ситуации регионы могут оказаться в глубокой зависимости от центра.
Как и многие другие страны, Российская Федерация использует бюджетный федерализм, смысл которого заключается в распределении финансовых поступлений между уровнями региональной структуры (на этих уровнях складываются федеральная и региональные бюджетно-налоговые системы).
Бюджетный федерализм — одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Государство для достижения поставленных целей и задач активно использует бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм реализуется через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по использованию денежных ресурсов. В процессе принятия и исполнения бюджета, контроля за использованием национального богатства участвуют политические партии, политические и региональные лидеры, общественно-политические движения. Образуется целостная политическая общность — институт, содержание которого определено федеративным конструированием российского государства и направлено на развитие финансовой самостоятельности регионов, укрепляющей государство и уровень централизации бюджетных средств, в целях решения общефедеральных задач.
Необходимость исследования политического института бюджетного федерализма проистекает из требований политической реальности. Современное социально-экономическое положение российского государства, поиски компромисса
в решении общефедеральных задач зависят от объема и качества работы, выполняемой органами государственной власти и муниципальных образований в бюджетной сфере. Сказанное предполагает знание дел в разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.
Задача преодоления острых противоречий в межбюджетных отношениях на всех уровнях Российской Федерации остается весьма актуальной, а проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. И для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.
За прошедшие годы развитие бюджетного федерализма прошло несколько этапов, в этой области уже достаточно много достижений. Но остается и немало нерешенных проблем.
В любом федеративном государстве (и не только) взаимоотношения центра и регионов строятся по следующей схеме: разграничение расходных полномочий, на этой основе разграничение источников доходов, перераспределение доходов, ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами различных иерархических уровней) и горизонтали (между бюджетами одного иерархического уровня).
«Мировой опыт свидетельствует, что на всех стадиях бюджетного процесса должны соблюдаться такие принципы, как равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федерацией; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение компетенций в сфере финансирования расходов между бюджетами федерации, субъектов федерации и местными бюджетами; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям; нормативно-расчетные (формализованные) методы организации межбюджетных отношений, в том числе предоставления финансовой помощи» [6. С. 25—26]. Нарушение этих принципов создает условия для политического торга за бюджетные ресурсы, неэффективного их расходования, что, естественно, не способствует улучшению экономической ситуации в стране. К сожалению, в России принципы бюджетного федерализма не соблюдаются (частично или полностью). Меры, направленные на решение этих проблем, частью уже разработаны и постепенно внедряются, на ряд вопросов еще предстоит найти ответы.
Одной из важнейших проблем федеративных отношений, как и в прошлые годы, осталась проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения. В ст. 11 Конституции Российской Федерации сказано, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий» [1. С. 6]. Таким образом, разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений должно базироваться на принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов Российской Федерации. Это разграничение является одним из основных принципов бюджетного федерализма.
Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений, и бюджетного федерализма в частности, являются:
— Конституция Российской Федерации;
— Бюджетный кодекс Российской Федерации;
— Налоговый кодекс Российской Федерации;
— Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»;
— Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете.
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации «в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития» [1. С. 20].
Т.е. полномочия в области межбюджетных отношений полностью принадлежат федеральным органам государственной власти. К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации: «установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации ... и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением» и т.д.
Разграничение расходных полномочий — основа всех бюджетных взаимоотношений. При отсутствии ясного распределения обязанностей по финансированию расходов нет возможности определить, какой объем доходов должен поступать в бюджеты различных иерархических уровней. Таким образом, мы видим, что, к сожалению, в России нет четкого разграничения расходных полномочий между Центром и территориями. В Конституции распределение компетенций закреплено лишь в общем виде, единого закона по этому вопросу не существует. Разные аспекты финансирования тех или иных расходных статей затрагиваются
в самых разнообразных законодательных и нормативных актах, относящихся к различным сферам законодательства.
Действующее законодательство не обеспечивает реализацию принципа разграничения доходов и расходов и принципа самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, что негативно сказывается на выполнении органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, снижает эффективность использования бюджетных средств и тем самым подрывает предпосылки для устойчивого экономического роста.
По заявлениям представителей Министерства финансов и Министерства экономики, в этих ведомствах проводится инвентаризация подобных законодательных и нормативных актов. На основе такой работы можно будет разрабатывать единое законодательство по распределению компетенций.
Также особо остро ставится, как и в любой стране, проблема межрегионального различия по уровню экономического развития и, следовательно, в налоговой базе, способности самостоятельно финансировать возложенные на них задачи. Огромные масштабы таких диспропорций в России общеизвестны, и ни у кого не вызывает сомнения необходимость оказания финансовой помощи из федерального бюджета наименее экономически развитым территориям.
Например, если рассмотреть такой показатель, как среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций за 2006 г. во всех федеральных округах, то получается следующее: Центральный федеральный округ — 12 117,4 руб.; Северо-Западный федеральный округ — 11 851,3 руб.; Южный федеральный округ — 7221,4 руб.; Приволжский федеральный округ — 8118,0 руб.; Уральский федеральный округ — 14 306,9 руб.; Сибирский федеральный округ — 9877,5 руб.; Дальневосточный федеральный округ — 13 711,4 руб. А если рассматривать отдельные субъекты, например Тюменскую и Белгородскую области, то наблюдается огромный разрыв: Белгородская область — 8336,9 руб., а Тюменская — 23 728,7 руб. [3. С. 22, 456].
Межрегиональные различия по доле в региональных бюджетных доходах финансовой помощи из федерального бюджета огромны. Одни регионы либо вообще ее не получают, либо получают в незначительных объемах. В других регионах доля помощи может достигать 70—80%, а иногда и больше. Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития, как уже было на примере отмечено выше. Глубокая дотационность некоторых региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. В то же время некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи.
«Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации составляют республики Северного Кавказа. Рекордсменом долгие годы являлась Ингу-
шетия. В этой республике доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах составила 82,5% — по итогам 2003 г. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана. Аналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости превышает 80%, в Бурятии — 50%. Что касается «русских» регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финансовой зависимости в последние годы превышает 40—50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская). В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край» [5. С. 553].
Многие страны успешно решают проблемы выравнивания уровней развития территорий и одновременно развития экономики в целом.
В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех налоговых поступлений (косвенные налоги), а в кантоны и общины — 70% (прямые налоги). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления перераспределяются по единой методике.
В США штаты и федеральные власти имеют равные права в налоговой сфере, соответственно, существуют налоги — федеральные, штатов и местные. Порядок налогообложения и освобождения от него устанавливают и федеральное правительство, и штаты. Например, малый бизнес полностью освобожден от федерального подоходного налога, а в штатах этот вопрос решается по-разному. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ (социальных программ, строительства, развитие инфраструктуры).
В Канаде провинциям предоставлены широкие полномочия по сбору налогов и расходом, федеральный бюджет помогает тем из них, которые имеют сравнительно низкий уровень доходов.
В Индии наряду с предоставлением помощи на основе единых подходов практикуется разовая поддержка регионов. Тем штатам, бюджеты которых сводятся с дефицитом, выделяются субсидии и трансферты.
В России наряду с Фондом финансовой поддержки регионов в рамках федерального бюджета создаются и другие фонды, через которые в регионы направляется помощь. Обычно эта помощь имеет целевой характер. Перечисляемые в регионы средства, предназначенные на конкретные, заранее определенные нужды, принято называть субвенциями. Наличие нескольких фондов позволяет центру проводить более гибкую финансовую политику и обеспечивать на региональном уровне реализацию решений федерального уровня, связанных с проведением экономических и социальных реформ.
В последние годы такими фондами являются:
— Фонд компенсаций. В 2006 г. фонд составил 72,8 млрд руб. В основном средства этого фонда идут на льготную оплату жилищно-коммунальных услуг отдельными категориями граждан;
— Фонд софинансирования социальных расходов (в 2006 г. — 26,2 млрд руб.). Из этого фонда регионы получают средства, которые идут на социальную поддержку граждан, различные субсидии, пособия и т.п.;
— Фонд регионального развития (в 2006 г.) — 2,7 млрд руб.;
— Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (на 2006 г. — 1,4 млрд руб.; средства предоставляются отдельным территориям на конкурсной основе).
Таким образом, финансовая помощь регионам в основном распределяется по двум направлениям:
— выравнивание бюджетной обеспеченности;
— целевое финансирование социальных расходов.
Еще одной характерной чертой и проблемой в сфере межбюджетных отношений является то, что для большинства муниципальных образований России характерным является несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Эффективность современной системы местного самоуправления во многом определяется ее материально-финансовыми ресурсами. Но в настоящее время состояние муниципальных финансов можно охарактеризовать как кризисное. Существующие местные налоги не обеспечивают доходную базу местного самоуправления, а налоговая система в целом не стимулирует муниципальные образования увеличивать доходы, создавать новые рабочие места, развивать на территории новый бизнес.
Таким образом, мы видим отсутствие в России у многих муниципалитетов возможностей самостоятельно формировать свои бюджеты на основе стабильных и долгосрочных отчислений от налогов разных уровней, что противоречит одному из важных принципов бюджетного федерализма. В связи с этим предлагается ряд налоговых полномочий децентрализовать в целях повышения финансовой самостоятельности, ответственности и подотчетности региональных и местных органов власти. В федеральном законодательстве, Бюджетном кодексе установлены требования к общим (средним) пропорциям распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. А такая система лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заинтересованности в развитии собственной налоговой базы. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и особенно органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными формальными (законодательно установленными) полномочиями по формированию своих доходов и расходов. Например, что касается доходных источников, то более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены постоянным и, как правило, малообоснованным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений
от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных органов власти в экономическом развитии соответствующих территорий. С точки зрения расходов основной особенностью бюджетной системы Российской Федерации является низкая степень самостоятельности региональных и особенно местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов.
Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством.
При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться. Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня. В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств. Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы.
Таким образом, направление развития действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.
Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.
И главная задача состоит в нахождении такой оптимальной модели межбюджетных отношений между Центром и субъектами в контексте распределения финансово-экономических и бюджетных ресурсов, чтобы этот процесс оптимизации был направлен, прежде всего, с одной стороны, на выравнивание социально-экономического уровня развития регионов России, а с другой стороны, давал возможность более эффективного развития всех сфер общественной жизни на местах и, прежде всего, экономической сферы.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Конституция Российской Федерации. — М., 2005.
[2] Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых
реформ. — М., 2006.
[3] Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2007: Стат. сб. / Росстат. — М., 2007.
[4] Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. — М., 2005.
[5] ТуровскийР.Ф. Политическая регионалистика. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.
[6] Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. — 2002. — № 2.
Интернет-источники
[7] Бюджетный кодекс РФ www.consultant.ru/popular/budget
[8] Налоговый кодекс РФ www.consultant.ru/popular/budget
POLITICAL PROBLEMS OF TRANSFORMING RELATIONS BETWEEN BUDGETS IN TODAY'S RUSSIA
J.A. Strekalovskaya
The Department of National and Federative Relations Russian Academy of Civil Service under the President of the Russian Federation
Vernadskogo prospect, 84, Moscow, Russia, 119606
The Russian Federation as many other countries uses the system of budgetary federalism which main point is to distribute financial receipts among different levels of regional structure.
The task concerning the overcoming critical contradictions over intergovernmental financing at all levels of the Russian Federation remains quite urgent. And at the present stage the problem of budgetary federalism by rights possesses the important place in reforming the budgetary system in Russia. For Russia it is necessary not only to create a new system of interbudgetary relations but also to recognize that this system must be focused on implementation of the set of state's interests as a whole, its constituents and citizens.
