CC BY
26
данского общества в России. Средний класс должен стать не только социальнополитической базой власти, но и составить костяк гражданского общества.
Кислицкая Н. А., соиск. СКАГС
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ - ЗАЛОГ ЭФФЕКТИВНОГО РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В 2004 году и среднесрочной перспективе предполагается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений с учетом накопленного опыта и необходимости создания условий для благоприятного экономического развития, наращивания налогового потенциала, повышения бюджетной ответственности.
В границах любого федеративного устройства соотношение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации может быть различным. Возможны два принципиальных варианта распределения полномочий власти. Первый вариант - это централизованное управление экономикой государства, второй - децентрализация в управлении экономикой. При централизации возникает формирование единого государственного бюджета с включением в него бюджетов всех уровней и широкими полномочиями федеральных органов в распределении бюджетных средств. И наоборот, децентрализация предполагает большую свободу региональных образований в управлении их финансами и, следовательно, возможность самостоятельного существования их бюджетов.
Децентрализация управления обуславливает возникновение многосторонних межбюджетных отношений. В частности, передача с верхнего бюджетного уровня на нижний имущественных и хозяйственных прав должна подкрепляться соответствующей передачей им денежных средств из вышестоящего бюджета. Здесь возникают односторонние межбюджетные связи (центр - регион). В связи с тем, что регионы-доноры уплачивают федеральные налоги, такие отношения носят двусторонний характер (регион - центр - регион). В случае перераспределения средств через вышестоящий бюджет в территориальном разрезе от региона - донора к региону - реципиенту межбюджетные отношения носят многосто-
и 1
ронний характер1.
Централизация средств бюджетов имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку мобилизуемые доходы используются для осуществления государственных мероприятий. А чрезмерная свобода региональных и местных бюджетов может привести к нарушению единства государства вследствие стремления наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности и изоляции.
Оптимальным решением может быть умеренная децентрализация бюджетной системы, которая проявляется в следующем: региональные и местные органы власти должны иметь бюджетную самостоятельность и нести полную ответственность за принимаемые решения. Уровень децентрализации бюджетных ресурсов в Российской Федерации достаточно высок, однако формально со-
1 Мухачев В.М. Бюджетный федерализм: вопросы совершенствования межбюд-
жетных отношений. // Ежегодник 2000: сборник научных статей. С-Пб., 2000, с. 143.
храняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Это связано с тем, что официальное законодательство и реальная практика межбюджетных отношений далеки друг от друга.
В России за последние годы произошло существенное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу региональных и местных органов управления, т.е. децентрализация бюджетной системы государства. Однако это еще больше обострило взаимоотношения центра и регионов, поскольку передача расходных полномочий и ответственности на региональный уровень осуществлялась без установления источников финансирования.
Взаимоотношения центра и регионов осложнены в первую очередь тем, что бюджетные полномочия в области доходов и расходов и ответственность власти различного уровня не точно определены. Например, в Бюджетном кодексе целая статья определяет перечень расходов, совместно финансируемых из бюджетов различных уровней. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней данных расходов производится по согласованию между органами соответствующих уровней властей, что может повлечь за собой споры между различными уровнями власти относительно долевого распределения платежей по этим расходам и в результате привести либо к недофинансированию этих статей, либо к превышению объема вложенных финансовых средств.
Наиболее остро стоит проблема так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», т.е. возложенных на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством обстоятельств, не обеспеченных источниками финансирования. К этим расходам относится предоставление различных социальных льгот населению страны. Из-за перегруженности данными обязательствами региональные и особенно местные власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая при этом задолженность.
Немаловажной является также проблема непостоянного разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
Так как налоговые доходы являются основными доходами бюджетной системы, то очень важно точное определение полномочий по использованию налоговых доходов.
Существует два способа разделения налоговых полномочий в межбюджетных отношениях. Первый основан на применении раздельных ставок федеральных и региональных налогов. Сущность второго заключается в распределении налогов по уровням бюджетной системы, т.е. четкое разделение налогов на федеральные, региональные и местные, без использования механизма раздель-
ных ставок. Использование любого из этих способов требует четкого перераспределения расходных полномочий между уровнями власти. Положительная сторона обоих способов заключается в том, что бюджеты всех уровней смогут точно определять свои доходы и планировать расходы. Кроме того, применение первого способа позволяет обеспечивать выравнивание вертикальных дисбалансов и сократить дотационность нижестоящих бюджетов. А использование второго способа позволяет увеличить самостоятельность территорий благодаря повышению роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.
Однако у обоих способов есть свои недостатки. Первый способ является усилением бюджетного регулирования. Его применение повлечет за собой усиление финансовой зависимости бюджетов регионов и муниципалитетов от размеров установленных норм налоговых отчислений. Недостатком второго способа является то, что доходность каждого налога на различных территориях неодинакова и зависит от спецификации территории. Поэтому, данный метод требует развития системы бюджетного регулирования и постоянного изменения налогового законодательства для достаточного пополнения доходов разного уровня1.
Ключевая задача по реформированию межбюджетных отношений на ближайшее будущее - приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.
Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенным: он содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.
При возможной доработке Бюджетного кодекса надо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.
Законодательство о территориальных бюджетах целесообразно совершенствовать на основе принципов четкого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; повышения заинтересованности территориальных органов власти в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников; повышения заинтересованности территорий в оптимизации расходной части территориальных бюджетов через укрепление их самостоятельности.
Многие недостатки в разграничении расходов между уровнями бюджетной системы явились следствием отсутствия в бюджетном законодательстве критериев, которые должны быть положены в основу такого разграничения.
Тем более что проблемой для России стал и чрезмерно широкий перечень предметов совместного ведения без четкого разграничения ответственности за финансирование их между уровнями власти.
1 Коваленко Г.А. Межбюджетные отношения в РФ: проблема самостоятельности
регионов. // Вестник Московского университета, сер.6. Экономика. - 2002. - № 2. -с.94-96.
1б1
В последнее время выделяют следующие принципы (критерии), которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ, учитывающие и мировой опыт:
а) принцип территориального соответствия. Суть в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень);
б) принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе такого подхода - положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории;
в) принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации укачанных полномочий с учетом интересов населения:
г) принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти заключается в том, что разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлага-
и / 1 и и и \
ются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный);
д) принцип обеспеченности бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).
Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все пять принципов.
Для повышения доходов региональных и местных бюджетов необходимо повысить уровень собственных доходов бюджетов, в том числе и за счет отчислений от регулирующих налогов.
Устойчивое развитие предполагает совершенствование создавшегося положения во всех сферах и отраслях народного хозяйства страны.
Значимым элементом этой системы (который также предстоит совершенствовать) являются межбюджетные отношения как на отдельно взятой территории, так и в целом по стране. От наполняемости различных уровней бюджета зависит и экономический рост регионов, да и страны в целом, и рост производительности в различных отраслях экономики государства, и, в конечном счете, благополучие всех граждан страны.
Так как это составные элементы единой системы, то, совершенствуя отдельные элементы, мы совершенствуем систему в целом.
т~ч и и
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюдже-
ты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий, по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому все большее значение приобретают отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
В настоящее время существует целый ряд проблем1, связанных с взаимодействием органов государственной власти в Ростовской области и органов местного самоуправления.
В числе наиболее актуальных можно выделить проблемы межбюджетных отношений и реализации норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий, отсутствует механизм заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов местных бюджетов.
В результате на сегодняшний день можно выделить несколько основных проблем межбюджетных отношений:
1. Структурный дисбаланс бюджетной системы России: передача на местный уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соот-
с» 1 с» с» с»
ветствующей финансово-бюджетной и экономической базой.
2. Низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.
3. Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.
4. Ежегодные изменения нормативов отчислений в региональные и местные бюджеты от регулирующих налогов лишают субъектов РФ и органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря, о возможности реализации долгосрочных программ развития регионов и муниципальных образований. В результате наблюдается резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета.
5. Несоответствие расходов и доходов местного бюджета обусловливает возможность преимущественно текущего содержания муниципального образо-
1 Материалы к заседанию президиума Совета законодателей 27.08.2002г.
вания, на развитие муниципалитетов средств не остается.
Проведение эффективной бюджетной политики невозможно без отлаженной системы межбюджетных отношений, на формирование которой в последние годы были направлены усилия органов государственной власти Ростовской области1.
Проведение единой региональной финансовой политики базируется на принятом в этих целях Областном законе «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области», который устанавливает порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления области в этой сфере.
В течение трех лет разрабатывается и утверждается в составе областного закона о бюджете на очередной финансовый год Методика определения межбюджетных отношений в Ростовской области. Она определяет единые для всех муниципальных образований правила распределения нормативов отчислений от федеральных и областных регулирующих доходов в местные бюджеты, а также финансовой помощи районам и городам из областного бюджета.
Основные параметры методики соответствуют федеральным рекомендациям, что подтверждено, в том числе, заключением Центра фискальной политики (г. Москва) - разработчика временных методических рекомендаций Минфина России по регулированию межбюджетных отношений в регионах.
Оценка налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образований базируется не на фактически полученных в предшествующий период доходах. Ее основа - объективные данные о налоговой базе (налоговом потенциале), просчитываемых на основе прогноза социально - экономического развития области, с учетом налоговых вычетов, льгот, факторов собираемости, вовлечения недоимки и других факторов. Расходные потребности муниципальных образований определяются на основе единого нормативного подхода.
Начиная с 2000 года, введен механизм целевой финансовой помощи муниципальным образованиям на выплату предусмотренных законодательством льгот и компенсаций гражданам. В их числе инвалиды, ветераны, семьи, имеющие детей, и другие. С 2001 года такая помощь оказывается, в том числе за счет федеральных средств. В определенной степени это позволило ликвидировать основные, так называемые «нефинансируемые мандаты», снизить достигнутую к концу 90-х годов критической отметки диспропорцию между расходными полномочиями и доходными источниками органов местного самоуправления.
Одновременно на региональном уровне не практикуется принятие областных нормативных актов, которые наделяют местные власти дополнительными расходными обязательствами без соответствующей компенсации из областного бюджета.
В целях проведения единой бюджетной политики области и качественного мониторинга состояния муниципальных органов введена в практику проверка решений представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на их соответствие нормам федерального и областного бюджетного законодательства.
1 Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, утв. постановлением Администрации Ростовской области №8 10.01 2003.
В свою очередь муниципальными образованиями приняты действенные меры по своевременному и качественному формированию своих бюджетов, по обеспечению их принятия до начала финансового года.
В целом, проводимая областными и местными властями бюджетная политика способствовала достижению политической консолидации и социальной справедливости.
Заложены основы эффективной системы межбюджетной системы отношений. Эта система позволила сконцентрировать финансовые ресурсы для безусловного исполнения социально значимых расходов, включая оплату труда работников бюджетной сферы, снижать годами накопившуюся задолженность местных бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать.
Вместе с тем, сложившаяся практика взаимоотношений областного и местного бюджетов ориентирована на жесткую централизацию бюджетных полномочий на региональном уровне при том, что более 60% консолидированного бюджета области расходуется через местные бюджеты.
В условиях развития бюджетного федерализма и проведения налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реорганизацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности.
С учетом накопленного областного опыта с 2003 года осуществляется переход на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Основное звено реформирования - органы местного самоуправления, которым предлагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.
При развитии межбюджетных отношений будут учтены основные направления Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, одобренной постановлением Правительства России, результаты работы комиссии при Президенте по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными властями и органами местного самоуправления.
Тирацуян В.Х., соиск. СКАГС
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ АКСПЕКТЫ КООПЕРАТИВНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
В процессе осуществления трансформации в России вопросы реализации отношений собственности оказались на стыке экономической науки и практики в силу неоднозначности научного толкования категории «собственность» и альтернатив их практического приложения. Принимая во внимание, что отношения собственности является доминирующим и определяющим в развитии экономической системы, можно предположить, что специфика реализации отношений собственности и функционирования экономической системы взаимообусловлены и взаимодействуют системно. По мнению Бузгалина А., Колганова А., наличие качественных, принципиальных изменений в отношениях собственности и неспецифированность ее прав обусловливают существенно большую, чем в ста-
