CC BY
132
УДК: 336.14:353
С.М. Лавинов
Омский государственный университет
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
This article is devoted to the problems of formation and development of the system of Russian state finance. Main stages of interbudgetary relations evaluation are considered in the article. Principle directions of modern policy regulation of financial relations between different authority levels are reflected in the article.
Вот уже более 10 лет в России протекает процесс изменений всех сфер экономической жизни, скорость и глубина которого в отдельные периоды зависела от множества необходимых и случайных факторов. И уже на сегодняшний день можно говорить об очевидных результатах, которые, однако, еще нельзя назвать итоговыми, завершающими процесс реформирования. Многое еще предстоит сделать, множество барьеров и препятствий необходимо будет преодолеть. К числу насущных и требующих безотлагательного решения проблем относится вопрос построения межбюджетных отношений, соответствующих объему и сложности задач, решаемых на всех уровнях власти нашего сравнительно молодого федеративного государства.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы, по поводу разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы.
Действующая система межбюджетных отношений не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развитие конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий. В результате в России сложился неблагоприятный по сравнению со многими другими странами с переходной экономикой предпринимательский и инвестиционный климат, характеризующийся чрезмерно высокими издержками входа на рынки, сборами и налогами. Для его существенного улучшения необходимо изменить условия, в рамках которых действуют региональные и местные органы власти, создать оптимальный механизм межбюджетных отношений. Как показывает мировой опыт, создание такого механизма - исключительно сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов и несколько десятков тысяч муниципальных образований, весьма различных по территории, численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям.
В федеративных государствах бюджетное устройство базируется на общих принципах и механизмах, которые принято обозначать понятием «бюджетный федерализм». Концепция бюджетного федерализма является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг должного качества в отвечающих их интересам и потребностям формах.
Важнейшее условие достижения стабильности бюджетного федерализма и межбюджетных отношений - увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней, которая должна складываться из собственных доходов каждого бюджета, поступлений от регулирующих и закрепленных налогов и доходов, а также финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Недостаточная обоснованность алгоритмов разграничения доходов между уровнями бюджетной системы чревата конфликтами в межбюджетных отношениях, устойчивость коих в существенной мере сопряжена с повышением удельного веса собственных доходов в доходной части бюджета.
Введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства в России потребовало кардинальных преобразований межбюджетных отношений. Принято выделять три этапа преобразований в данной области: 1991-1993 гг., 1994-1998 гг., 1999 г. - настоящее время.
Первый характеризуется как период стихийной децентрализации, с существованием системы межбюджетных отношений, доставшейся от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты по
© С.М. Лавинов, 2003
25
С.М. Лавинов
существу представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все также использовались для балансирования нижестоящих бюджетов, размер которых официально представлялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле - в основном на договорной основе.
Некоторые изменения в этой системе, связанные с передачей ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, носили характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов. В результате доля региональных и местных бюджетов возросла с 40 до 50-55 %. Отчасти это было принято с целью добиться большей сбалансированности федерального бюджета, отчасти для финансирования дотаций и расходов, на которые в федеральном бюджете уже просто не было средств.
В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших новые принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них не удалось реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.
Период с 1994 по 1998 гг. характеризовался важными изменениями в системе взаимоотношений между федеральными и региональными бюджетами, переходом к частично унифицированным взаимоотношениям. В 1994-1995 гг. в результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого впервые начали распределяться на основе расчета по формуле, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Сформированная в этот период система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере по внешним признакам, бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.
В то же время реформа еще не коснулась субфедерального уровня. Регионы продолжали строить свои взаимоотношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев -по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения в 1996-1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовым было неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема «нефинансируемых федеральных мандатов». На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., утвержденная Постановлением Правительства № 862 от 30 июня 1998 г.
Современный этап преобразований (начиная с 1999 г.) характеризуется началом проведения политики системного урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции реформирования задачи: внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, начат процесс сокращения «нефинансируемых федеральных мандатов», упорядочено распределение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налоговобюджетных отношений между центром и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти, вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса Российской Федерации, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, «федеральных мандатов», разработаны и предложены региональным органам власти методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате современное состояние системы межбюджетных отношений характеризуется большей объективностью и прозрачностью налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и регионами, стабилизировалось состояние региональных финансов.
В то же время наметившиеся позитивные тенденции неустойчивы. Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.
В целях дальнейшего совершенствования данной сферы государственных финансов и закрепления положительных тенденций была разработана и утверждена Правительством Российской Федерации «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». В ней отмечается, что «сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу».
26
Проблемы становления и реформирования межбюджетных отношений...
Региональные, и особенно местные, бюджеты по-прежнему перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. В бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» в очередной раз в качестве одной из основных указывается проблема недостатка полномочий региональных и местных органов власти по управлению общественными финансами, неразграниченности расходных обязательств бюджетов разных уровней.
Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 % налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.
Перечисленные противоречия усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Серьезным препятствием на пути построения рациональной системы межбюджетных отношений является неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.
Все эти проблемы, препятствия и затруднения приводят к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.
Основной целью «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» является построение системы межбюджетных отношений, позволяющей региональным и местным органам власти проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Для достижения поставленной цели предполагается осуществить целый комплекс мероприятий по следующим направлениям: упорядочение бюджетного устройства; разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»; разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.
До 1995 г. существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов Российской Федерации: региональный (субъектов Российской Федерации); районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.
В настоящее время в связи с изменениями федерального законодательства отсутствует однозначная трактовка функций и предметов ведения местного самоуправления, нет четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.
Фактически в России на местном уровне по-прежнему существует 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.
Для преодоления указанных недостатков в бюджетном устройстве предлагается законодательно закрепить возможность региональных органов власти определять в соответствии с общефедеральными принципами свое бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов (за исключе-
27
С.М. Лавинов
нием бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разделением между ними налогово-бюджетных полномочий. Исходя из этого, в федеральное законодательство должны быть внесены соответствующие изменения и дополнения.
Следующим направлением рационализации является разграничение расходных полномочий. В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Предоставление региональным органам власти и органам местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:
- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
- обеспечить самостоятельность региональным органам власти и органам местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
- ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и предоставления источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
Особое внимание необходимо уделить разграничению расходных полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления, а также законодательному закреплению механизма финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.
Разграничение налоговых полномочий и доходных источников - следующее направление воздействия на процесс становления системы межбюджетных отношений. Сегодня основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровнях весьма ограничены.
Необходимо осуществить ряд мероприятий, направленных на повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Финансовая помощь бюджетам других уровней - один из ключевых вопросов становления цивилизованной системы межбюджетных отношений. В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В то же время необходимо ее дальнейшее развитие. Значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в региональные бюджеты без четко установленных критериев, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений. В большинстве регионов распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строится на согласовании бюджетных параметров вне сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступ граждан (вне зависимости от места их проживания) к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.
Реализация мероприятий «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» позволит значительно продвинуться в направлении совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. В результате должна возрасти эффективность системы государственных финансов, государственного сектора и экономической системы в целом.
28
