Этапы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

8. создания закупочных организаций под эгидой государства, установления минимальных государственных цен на продукцию, обеспечивающих рентабельную работу на селе;

9. социального развития села. Проблема создания нормальных условий жизни селян не может быть решена до тех пор, пока не будут решены все вопросы высокоэффективного развития сельского хозяйства.

1. Гордеев А. О государственной программе развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2007. -№9. -С. 6-10.

2. Милосердов В. Глобальная национальная проблема // Экономика сельского хозяйства России. -2005. -№7. -С. 14.

3. Беспахотный Г. Федеральный закон поддержки сельского хозяйства необходим // АПК: экономика, управление. -2007. -№2. -С. 14-16.

4. Кулик Г. Пора отдавать долги // Экономика сельского хозяйства России. -2006. -№6. -С. 9.

5. Гордеев А. Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2008. -№2. - С. 4.

6. Курцев И. Пути устойчивого развития Сибири. АПК: Экономика, управление. -2007. -№2. -С. 3.

МАНДЖИКОВА И.П.

ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Межбюджетные отношения являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а населения - быть обеспеченными бюджетными услугами. Эти отношения затрагивают не только экономическую, но и политическую сторону всей общественной жизни России.

Под межбюджетными отношениями понимаются отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ (1).

Следует отметить, что становление межбюджетных отношений в России происходит на протяжении последних пятнадцати лет. Ввиду этого необходимо и важно проанализировать весь накопленный опыт, оценить то, что было сделано за это время.

На сегодняшний день в реформировании межбюджетных отношений можно выделить пять этапов и стоит отметить, что на этом широкомасштабные изменения в этой сфере не заканчиваются.

Реформирование межбюджетных отношений началось сразу же после распада СССР и с началом рыночных реформ. Первый этап с 1991г. по 1993г. характеризовался определенной децентрализацией в межбюджетных отношениях.

Первым реальным шагом в данном направлении стал принятый Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 1734-1. В этом

14

№ 1, 2008 г.

законе отмечалось, что республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты краев и областей и другие бюджеты являются самостоятельными частями бюджетной системы, но в тоже время ежегодно составлялись консолидированные бюджеты всех уровней. Такое положение вещей предполагало частичное сохранение старого бюджетного процесса. Кроме того, законом предусматривались обеспечение самостоятельности бюджетов на основе собственных, закрепленных источников доходов и предоставление права определять направление их использования и расходования.

Процесс оказания централизованной помощи субъектам Российской Федерации как другой аспект межбюджетных отношений был отражен в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992г. № 3303-1. Основной целью оказания финансовой помощи было поставлено сближение уровней социально-экономического развития регионов путем целевого финансирования расходов их бюджетов.

Конечно, еще оставались элементы прежней системы финансовой поддержки. Например, финансовая помощь оказывалась только в виде субвенций. При этом право на получение субвенций предоставлялось регионам для балансировки бюджетов в случае, если бюджетные потребности в общегосударственных социальных расходах не соответствовали доходам.

Впервые попытки определения общих принципов межбюджетных отношений Российской Федерации были предприняты в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993г. № 4807-1.

В нем предусматривался доходно-расходный вариант выравнивания бюджетной обеспеченности, по существу, сбалансированность всех нижестоящих бюджетов, как это было и в условиях СССР. Но такая ситуация могла стимулировать иждивенческие настроения на местах при отсутствии обоснованных минимально необходимых норм расходов, в связи с этим было введено новое понятие «минимальный бюджет», используемое только для межбюджетного регулирования. Расходную часть такого расчетного бюджета предусматривалось прогнозировать на следующий год исходя из единых и групповых минимальных социальных (натуральных) и финансовых норм и нормативов. Однако систему таких норм и нормативов в новых условиях не удалось разработать и утвердить на федеральном уровне, как предусматривалось в соответствии с этим законом.

В данном законе были разграничены виды доходов по уровням бюджетной системы, включая все уровни местных бюджетов (возможные перечни видов доходных источников для местных бюджетов нижестоящего уровня), расширен состав закрепленных доходов за территориальными бюджетами.

При этом закрепление доходов уже в процессе межбюджетного регулирования становилось преобладающим, достигая не менее 70% общей суммы закрепленных и регулирующих доходов. Механизм достижения такого уровня не предусматривал привлечение дополнительных доходов за счет вышестоящих бюджетов. Этот вопрос решался путем преобразования части переданных на год нижестоящим бюджетам отчислений от регулирующих налогов в закрепленные на стабильной основе.

Вышестоящим органам власти давалось право выбора в процессе межбюджетного регулирования применять дифференцированные или единые (для всех или соответствующих территорий, то есть группы их) нормативы отчислений. При этом могли утверждаться одновременно те и другие, но по разным видам регулирующих доходов.

Стоит отметить, что на первом этапе (1991-1993 гг.), кроме вышеперечисленных законодательных актов, был принят целый ряд законов. Но большинство законов были во многом несовершенными, многие их положения в силу разных причин (в т.ч. политических) так и не вступили в действие. В дальнейшем они были заменены Налоговым и Бюджетным кодексами, однако для того периода они были, безусловно, необходимы.

На практике система межбюджетных отношений в России того времени была очень близка к советской системе. Основной их чертой было формирование региональных бюджетов на основе индивидуальных договоренностей между федеральными и региональными органами власти.

Начало второго этапа (1994-1998 гг.) реформирования межбюджетных отношений ознаменовалось первой крупной реформой в этой сфере.

В конце 1993г. исполнительная власть в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» впервые за годы реформ получила

15

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

возможность вносить коррективы в межбюджетные отношения без согласования с представительной властью. Основные положения Указа практически без изменений вошли в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994 год». Региональные власти получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные - региональные и местные - налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. Однако последнее решение имело в основном негативные последствия, и с начала 1997г. региональные и местные власти права вводить собственные налоги лишились.

Процесс оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального был приближен к сложившимся в мировой практике принципам. Начиная со II квартала 1994г. отказались от индивидуальных для каждого субъекта Федерации правил разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами. В этот период в федеральном бюджете был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР), который предусматривал единообразный подход к финансовой помощи регионам. В законе о федеральном бюджете на планируемый год утверждались не абсолютные суммы дотаций из этого фонда, а процентные доли субъектов Федерации, получавших право на финансовую поддержку.

Однако при всех определенных положительных моментах сохранялись и отрицательные черты новой системы межбюджетных отношений. Например, высокая роль неформальных отношений между Центром и регионами, несовершенство методики распределения средств ФФПР, неопределенность в разграничении расходных полномочий между бюджетами разных уровней. В этот же период в полной мере проявилась и проблема так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов» (2).

Законодательная база межбюджетных отношений оставалась несформированной. Каждый год принимались законы о федеральном бюджете, и каждый год межбюджетные отношения пересматривались. Стоит отметить, что реформа межбюджетных отношений практически не затронула местные бюджеты.

Для разрешения существующих проблем в сфере межбюджетных отношений была одобрена российским правительством в 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.». Данная Концепция стала первой в России официальной программой реформирования бюджетных отношений властей разных уровней и положила начало третьему этапу (1998-2001 гг.) развития межбюджетных отношений.

В данном документе впервые был дан достаточно объективный анализ реального состояния межбюджетных отношений и намечены конкретные шаги к выходу из кризисной ситуации. Документ отличался прогрессивностью и впервые официально признавал, что в России:

• принимаются законы с неопределенными источниками финансирования, что, по сути, является фактором напряженности между центром и регионом;

• только трансфертный подход к выравниванию бюджетной обеспеченности в регионах (из фонда финансовой поддержки регионов) является недостаточным для решения проблемы межбюджетных отношений;

• отсутствуют нормативы обоснования бюджетных расходов (3).

На 1999г. принципиальным новшеством явилось использование в формуле распределения средств из ФФПР индекса бюджетных доходов для приведения расчетных душевых бюджетных доходов регионов в сопоставимые условия, прежде чем приступить к процедуре выравнивания тех из бюджетов, которые оказались меньше некоего среднего уровня. Этот индекс показывает, насколько больше (меньше) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем предоставляемый объем бюджетных услуг. С изменением данной методики удалось повысить объективность этого вида финансовой помощи.

Помимо Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета были образованы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов, необходимые для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, стимулирования экономических реформ и инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры соответствующих территорий. Разрешение проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» было возложено на Фонд компенсаций, созданный в 2001г.

Необходимо отметить, что Концепцией предусматривалось проведение инвентаризации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и на этой основе законодательное закрепление разграничения расходов между уровнями бюджетной системы РФ,

16

№ 1, 2008 г.

расходных полномочий органов власти и управления разных уровней. Решение вопросов о разграничении полномочий между уровнями власти позволило бы обоснованно в законодательном порядке закрепить налоговые полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также законодательно установить процедуры распределения доходов между уровнями бюджетной системы.

К сожалению, практически все эти мероприятия, которые в перспективе позволили бы обеспечить финансовую самостоятельность и долговременную стабильность местным и региональным бюджетам, по существу, так и не были реализованы. Необходимо отметить, что в этот период происходило снижение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, муниципалитеты практически лишились бюджетов развития. Кроме того, фактическому ограничению самостоятельности местных бюджетов способствовала тенденция передачи финансовых средств (в виде субвенций) на местный уровень власти с регионального. По-прежнему высокой оставалась роль неформальных взаимоотношений федерации и регионов.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Незавершенность процесса становления местного самоуправления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяли провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований (4).

Положительной чертой третьего этапа реформирования межбюджетных отношений является формирование их законодательной основы. В этот период были приняты и начали действовать Налоговый и Бюджетный кодексы.

Следующий, четвертый этап (2001-2006 гг.) реформирования межбюджетных отношений был начат с утверждения Постановлением Правительства РФ «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» от 15 августа 2001г. №584.

Стратегической целью, заявленной в Программе, является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. В качестве основных задач Программы заявлено четкое и стабильное разграничение расходных и налоговых полномочий, а также закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней. Наряду с указанными задачами, выделяются также упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации и сокращение “нефинансируемых мандатов”.

По сути, основными нововведениями Программы являются следующие:

- впервые реформа бюджетного федерализма касается не только взаимоотношений федеральных и региональных властей, но и проблем формирования местных бюджетов;

- по сравнению с предыдущими этапами развития межбюджетных отношений, гораздо более серьезным стало отношение к проблеме разграничения полномочий между властями разных уровней;

- кардинальным образом было решено перекроить систему разделения налогов между бюджетами разных уровней: было предложено перейти от германской системы разделения налогов, для которой характерно расщепление налогов в определенных пропорциях между бюджетам разных уровней, к американской, строящейся по принципу «один бюджет - один налог» (т.е. каждый налог закрепляется только за одним уровнем бюджетной системы);

- еще в большей степени диверсифицировалась финансовая помощь региональным бюджетам: появился еще один фонд - Фонд софинансирования социальных расходов.

В этот же период был принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, который определяет бюджетный статус муниципальных образований в бюджетной системе РФ, перечень местных вопросов, которые обязаны решать муниципальные образования.

В связи с реформой системы государственной и местной власти в 2003г. Правительством РФ были подготовлены и приняты Государственной Думой федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений” и “О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.

17

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

Данные законы предусматривают комплекс поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, который, как указано в сопроводительной записке, “направлен на обеспечение реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, а также создание правовой основы системы межбюджетных отношений, предусматривающей четкое разграничение бюджетных полномочий, налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями власти”.

Поправки в налоговое законодательство уточняют перечень федеральных, региональных и местных налогов. Из системы налогов и сборов исключаются таможенные пошлины и таможенные сборы, платежи за пользование лесным фондом, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, которые регулируются специальными федеральными законами. В соответствии с предлагаемыми законопроектами распределение налоговых поступлений между бюджетами разных уровней будет регулироваться не налоговым, а бюджетным законодательством.

Однако, кроме положительных моментов (создание законодательной базы, по-новому регулирующей финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, разграничение расходных и налоговых полномочий, а также закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней), были и отрицательные.

Самую большую критику вызывает бюджетная политика, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, а не на стимулирование их развития. Так, например, в Министерстве регионального развития РФ подсчитали, что в результате проводимой государством бюджетной политики только 16 регионов из 87 в ближайшие годы смогут уйти от дотационности. Такое предположение объясняется показателями бюджетного процесса: в 2006 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Остальным регионам сделать это будет гораздо труднее, в том числе и Республике Калмыкия (финансовая помощь из центра составила более 40%) (5).

Ответом на эти проблемы стало принятие Правительством РФ «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг.» от 3 апреля 2006г. № 467-р. Данная Концепция положила начало пятого этапа реформирования межбюджетных отношений и определила следующие основные задачи:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, следовательно, и местных бюджетов;

• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

• оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Необходимо отметить, что изменение бюджетного планирования на среднесрочную (трехлетнюю) перспективу повлекло за собой внесение поправок и изменений в бюджетное и налоговое законодательство, а также в расчеты межбюджетных трансфертов.

Были скорректированы на 2007г. методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов. Эти изменения направлены на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития (6).

Но одним из основных критериев, по которым, в конечном итоге, можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны.

Говорить о завершении процесса реформирования межбюджетных отношений на сегодняшний день однозначно нельзя, поскольку реализация Концепции продолжается. Кроме того, неравномерность в развитии субъектов РФ продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает должной степени снижения дифференциации социально-экономического развития регионов. 1

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 02.02.2006г.)

18

№ 1, 2008 г.

2. Под «нефинансируемыми мандатами» понимаются обязательства, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством, но не обеспеченные соответствующими доходными источниками.

3. Орлов А.И. Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. СПб., 2002г.

4. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года Постановление Правительства №584 от 15.08.2001г.

5. Попов А. Старая песня/ Эксперт Online. -25.01.2007г.

6. Миронова Т.А. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации в контексте проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007г.»/Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2006г. -№23 (311).

ПРОКОПОВА О.В., КУРЧЕНКОВ В.В., ЯКУБАНИС Н.В.

ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ КОРПОРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ

ЭКОНОМИКЕ

Формирование корпоративного сектора в российской экономике началось с процессов массовой приватизации промышленного производства и образования акционерных обществ. К настоящему времени в российской экономике сформировались следующие основные формы корпоративных отношений: финансово-промышленная группа, инновационная компания, компания холдингового типа.

Финансово-промышленная группа. Путем создания ФПГ делается попытка привлечь финансовые организации к участию в кредитовании и финансировании промышленных предприятий, создать благоприятные условия для взаимодействия банков и промышленных предприятий и в конечном итоге преодолеть разрыв между реальным и финансовым секторами экономики. Создание финансовопромышленных групп началось в 1994 г. На 1 января 2007 г. официально зарегистрировано 47 финансовопромышленных групп, объединивших 700 предприятий и организаций, свыше 90 финансово-кредитных институтов, в том числе 48 банков. На предприятиях и в организациях, входящих в их состав, работают 3 млн. человек (1). Кроме того, вокруг крупнейших банков (Инкомбанк, Альфа-банк) созданы группы зависимых по отношению к ним предприятий - также по существу финансово-промышленные группы. Но сложившиеся вокруг банков объединения, как правило, официально не регистрируются как финансовопромышленные группы из-за нежелания коммерческих банков демонстрировать свою заинтересованность в приобретении предприятий и свое участие в тех или иных отраслях, а также вследствие ограничений, накладываемых законодательством на деятельность официальных финансово-промышленных групп и стремления избежать контроля со стороны антимонопольных органов.

В соответствии с Законом «О финансово-промышленных группах» возможно существование двух типов данных предприятий: совокупность юридических лиц, действующих как холдинговая компания, и совокупность юридических лиц, частично объединивших свои материальные и нематериальные активы на основе договора о создании финансово-промышленной группы.

В настоящее время Закон «О финансово-промышленных группах» в качестве одного из методов государственной поддержки деятельности ФПГ предусматривает возможность передачи в доверительное управление центральной компании пакетов акций, принадлежащих участникам этой группы и временно закрепленных за государством. Считается, что это может способствовать преобразованию финансовопромышленных групп в холдинговые компании. Однако следует учитывать возможность конфликта между необходимостью соблюдения условий договора доверительного управления и действиями в интересах участника группы.

Такое столкновение интересов в результате отсутствия реального контроля со стороны органов государственной власти за соблюдением договоров доверительного управления окажется в пользу интересов участника финансово-промышленной группы. Участник (предприятие) как совладелец центральной компании, естественно, может оказывать непосредственное влияние на решения, принимаемые ее руководством. Поэтому данная мера государственной поддержки деятельности финансово-промышленных групп малоэффективна. Целесообразно внести изменения в действующее законодательство, предусматривающее передачу государственного пакета акций в собственность

19