CC BY
26
Е. В. Галаева, Ю. Б. Россикова
РЕФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ: ЗАДАЧИ И ПРОБЛЕМЫ
Статья посвящена анализу проблем, с которыми столкнется социально-культурная сфера в условиях реформирования ее финансов и с учетом продолжающегося экономического кризиса. Рассмотрены вопросы обеспечения конкурентоспособности учреждений социально-культурной сферы в новых условиях финансирования. Ключевые слова: экономика культуры, бюджетная сфера, автономные учреждения, экономический кризис, новые условия финансирования, конкурентоспособность.
The article is devoted to the problems facing the socio-cultural sphere in terms of reforming its finances and given the ongoing economic crisis. The problems of ensuring the competitiveness of institutions of social and cultural sphere in the new conditions of funding. Keywords: economic in the sphere of cultural, public sector, autonomous institutions, the economic crisis, the new financing terms, competitiveness.
Грядущее реформирование финансирования социально-культурной связано с принятием нового Закона № 83-ФЗ от 8 мая 2010 года, вносящего поправки в принятый ранее Закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года.
В соответствии с новым законом, предусматривается 3 типа государственных учреждений, ранее составлявших бюджетную сферу:
1) автономные;
2) бюджетные;
3) казенные.
Последний тип учреждений является новым понятием, вводимым новым законом. Он имеет ограниченную сферу применения. Казенными могут быть учреждения, подведомственные Министерству обороны, МЧС, МВД, Федеральной миграционной службе, Федеральной таможенной службе и некоторым другим. Только казенным учреждениям по новому закону сохраняется сметное финансирование их деятельности, все остальные государственные учреждения будут относиться к первым двум группам и финансироваться в виде субсидий.
Очевидно, что наименьшую свободу будут иметь казенные учреждения: они не смогут брать или предоставлять
кредиты, в том числе бюджетные кредиты, приобретать ценные бумаги. Им не могут быть предоставлены субсидии, а все поступления от приносящей доход деятельности они будут перечислять в бюджет соответствующего уровня. Учреждения других типов смогут указанные поступления оставлять себе, а не израсходованные в текущем периоде средства автоматически переходят на следующий год.
Важным отличием автономного учреждения от бюджетного является то, что последние будут иметь счета только в Казначействе, в то время как автономные получат право открывать счета в коммерческих банках.
Отнесение учреждений социально-культурной сферы к тому или иному типу будет производиться учредителем с согласия трудового коллектива, а переход на новые формы финансирования будет осуществлен с 1 января 2012 года. При этом 2011 год признан переходным, имея в виду, что даже в случае смены формы финансирования, его объем останется прежним.
Принятие нового закона и связанное с ним ускорение реализации Закона «Об автономных учреждениях» во многом обусловлены действием развивающегося экономического кризиса.
По данным за 2009 год ВВП России упал на 8%, и это существенно выше, чем в других странах: в США ВВП снизился на 2,5%, в странах Европы чуть более чем на 4%. Падение ВВП привело с резкому снижению доходов бюджета и появлению планового дефицита бюджета, хотя в последние 8 лет федеральный бюджет постоянно сводился со значительным профицитом. Так, например, по федеральному бюджету 2010 года доходы составляют 7 трлн. руб., а дефицит - 3 трлн. руб., то есть более 40% доходной части бюджета, или 6,7% ВВП страны.
При этом условия финансирования дефицита бюджета существенно ухудшились: ресурсы Резервного фонда РФ, считавшегося основным источником финансирования бюджетного дефицита, упали с докризисного уровня в 5,5 трлн. руб. до 1,3 трлн. в начале 2010 года. Внешние заимствования как источник финансирования бюджетного дефицита в условиях мирового кризиса представляют значительную проблему: во-первых, не так много стран могут позволить себе стать кредиторами других стран, а во-вторых, в условиях кризиса кредиты предоставляются под чрезмерно высокие проценты. В связи с этим все развитые страны, так же как и наша страна, столкнулись с необходимостью сокращения бюджетных расходов в целях максимального снижения бюджетных дефицитов. В настоящее время практически все эти страны имеют дефициты бюджетов, значительно превышающие планку в 3% ВВП, установленную для стран зоны евро.
Переход на новые условия существенно меняет ответственность государства за содержание социально-культурной сферы - если финансирование по смете являлось его обязанностью, то предоставление субсидий становится своего рода «доброй волей». Как условия выплаты, так и фор-
мулы расчета субсидий могут меняться с учетом тех финансовых возможностей, которыми будет располагать правительство в те или иные конкретные периоды времени, а эти возможности будут напрямую зависеть от дальнейших вариантов развития экономического кризиса: от его затухания либо, наоборот, нарастания.
Главным же условием предоставления субсидий будет являться наличие у соответствующего учреждения собственных ресурсов для своего развития. Субсидия - это своего рода доплата государства учреждению на какие-либо определенные цели, это не финансирование, а софинансирование тех или иных расходов. В данном случае - это помощь, оказываемая государством не слабым, а наоборот, сильным учреждениям социально-культурной сферы, способным к выживанию в условиях рынка, что отличает субсидию от других видов финансовой помощи - дотаций и субвенций.
Еще одним важным фактором, меняющим условия финансирования бюджетной сферы, выступает принятое правительством решение о переходе с 1 января 2012 года на программно-целевое финансирование этой сферы. Это означает, что средства будут предоставляться не конкретным учреждениям, а на отдельные направления, проекты, программы. А решение вопроса о дальнейшем финансировании указанных программ и проектов будет напрямую увязываться со степенью достижения результатов, заявленных при их реализации. В связи с этим -чем в большем количестве программ и проектов будет участвовать конкретное учреждение, тем больше ресурсов для своего развития оно будет иметь.
Если говорить о сфере высшего образования, то главной задачей вузов на ближайшие годы станет привлечение как можно больше студентов, готовых обучаться на платной основе,
что позволит вузам быть конкурентоспособными и, соответственно, рассчитывать на получение государственных субсидий. Таким образом, борьба за студента предстоит не шуточная. Этому тем более будут способствовать и нарастающие демографические проблемы: в настоящие время абитуриентами вузов являются лица, родившиеся в первой половине 90-х годов, а эти годы были особо неблагоприятными по демографической ситуации. После перехода к рынку мы в течение нескольких лет имели естественную убыль населения (примерно 1 млн. человек в год), которая в большой степени покрывалась миграционным приростом (в основном за счет наших соотечественников из стран СНГ, переезжавших на постоянное место жительства в Россию). Однако миграционный прирост мог улучшить статистику лишь общей численности населения, но не рождаемости. Поэтому в ближайшие 2—3 года студентов в вузы будет поступать меньше, чем в предыдущие годы, а готовых оплачивать свое обучение будет еще меньше из-за снижения уровня жизни населения в условиях кризиса.
В конкуренции будут участвовать как государственные, так и негосударственные вузы. И те, и другие имеют определенные конкурентные преимущества. Традиционным преимуществом негосударственных вузов являются более низкие цены обучения, что связано с большими возможностями для снижения издержек: эти вузы меньше тратят на содержание зданий, экономят на заработной плате профессорско-преподавательского состава и социальных выплатах, потому что могут позволить себе нанимать преподавателей на условиях внешнего совместительства, они меньше тратят на издательскую деятельность, так как используют преимущественно готовую учебно-методическую литературу и
т.д. Государственные вузы, как правило, имеют другие конкурентные преимущества — известность (брэнд) вуза, более качественный кадровый состав (доля докторов, кандидатов наук, профессоров из числа штатных сотрудников), наличие общежитий и др. Поэтому соотношение качество/цена, а также возможности роста этого соотношения и определит в конечном счете привлекательность вуза для студен-тов-платников, а значит, и его конкурентоспособность в новых условиях финансирования.
В любом случае доля студентов, обучающихся за счет средств бюджетов всех уровней, в ближайшие годы должна резко сократиться в пользу студентов, обучающихся на условиях полного возмещения затрат на обучение. В начале 2010 года за счет федерального бюджета обучалось 544 тыс. студентов высших и 296,4 тыс. студентов средних профессиональных учебных заведений, за счет средств бюджетов субъектов РФ обучалось 15,3 тыс. студентов высших и 185,4 тыс. студентов средних профессиональных учебных заведений и с полным возмещением затрат на обучение, соответственно, 769,8 тыс. и 183,1 тыс. человек. Таким образом, для вузов платное обучение уже преобладает над бюджетным, а далее это соотношение будет только увеличиваться.
Немаловажным фактором выживаемости вуза будет являться регулярное отслеживание ситуации на рынке труда в целях своевременной коррекции направленности профподготовки по востребованным рынком и необходимым государству профессиям. Государство в настоящее время стимулирует подготовку специалистов в области инновационных технологий, способных продвинуть Россию на передовые позиции по производству новых товаров и услуг, поэтому оно будет субсидировать подготовку именно таких
специалистов, в то время как подготовка экономистов и юристов скорее всего субсидироваться либо не будет вообще, либо - на минимальном уровне, однако эти профессии имеют высокий потенциал востребованности со стороны абитуриентов, способных оплачивать свое обучение.
В результате реформирования финансового обеспечения социальной сферы существенная доля ее учреждений, по-видимому, будет закрыта, а часть работников высвобождена. Это подтверждает и принятый в настоящее время правительством курс на повышение эффективности производства (включая энергоэффективность) и рост производительности труда. Производительность труда на макроуровне рассчитывается как отношение объема ВВП к численности занятого населения, а рост этого показателя в условиях отсутствия роста ВВП возможен только за счет снижения занятости населения, то есть повышения численности безработных. Здесь следует заметить, что финансовый кризис пока не затронул в нашей стране показателя безработицы. Этот показатель как до кризиса, так и вплоть до середины 2010 года колебался вокруг отметки в 8%, в то время как в США этот показатель возрос вдвое (с 5% до почти 10%), в странах Европы он также вырос с 7 до 10%. В связи с этим, учитывая значительное падение объема ВВП в нашей стране в 2009 году, логично ожидать роста уровня безработицы, которая неминуемо затронет и реформируемую бюджетную сферу.
О масштабах ее сокращения можно примерно судить по параметрам бюджета 2010 года: его расходы составили 10 трлн. руб., а доходы - только 7 трлн. руб., то есть для достижения баланса необходимо сокращение расходов примерно на треть. Учитывая наличие в бюджете защищенных статей, не попадающих под сокращение, снижение
бюджетных расходов должно лечь в основном на социально-культурную сферу, что означает снижение расходов на нее гораздо более, чем на треть. Следовательно, примерно до 40% бюджетных организаций могут оказаться в результате реформирования финансового обеспечения без бюджетной поддержки, и часть бюджетных организаций вынуждены будут закрыться.
Надо заметить, что мы рассматриваем пессимистический вариант развития событий - когда кризис продлится еще, как минимум, 3-4 года и ВВП в этот период либо не будет расти вообще, либо будет расти очень незначительно. Такие грустные выводы позволяет сделать классическая наука о циклах и кризисах в экономике. Согласно этой теории мировая экономика регулярно переживает разные по частоте и амплитуде экономические кризисы, наиболее серьезными из которых являются кризисы в рамках длинных циклов (длинных волн), описанных Н. Кондратьевым. Всего за период наблюдений мировая экономика пережила четыре таких кризиса, первый из которых совпал по времени с Великой французской революцией, а последний датируется от Великой депрессии в США 1929-1933 годов до Великой Отечественной войны. Указанные кризисы были длительными по времени и продолжались примерно 10 лет, два остальных кризиса Кондратьева были менее продолжительными, но и они длились 5 и более лет. Поэтому говоря о современном кризисе, мы должны быть готовыми к тому, что в лучшем случае он продлится примерно до 2012-2013 года, а в худшем - примерно на 5 лет дольше.
Конечно, мы все надеемся на лучший вариант развития событий, но должны учитывать и возможность наступления худшего варианта. Развитие мировой экономической ситуации в первой половине 2010 года пока не по-
зволяет говорить об ослаблении кризисных явлений. Так, в мае 2010 года произошло существенное падение всех фондовых индексов, а цены на нефть упали ниже отметки в 68 долларов за баррель, что является худшим показателем с начала 2010 года. Осложнилась ситуация на валютных рынках в связи с резким падением курса евро: впервые за последние несколько лет он превысил курс доллара всего в 1,22 раза. Вслед за падением курса евро началось ослабление российского рубля. Западные ученые прогнозируют, что к концу 2010 года рубль может упасть до уровня 34-35 рублей за один доллар США. Если прогноз оправдается, то это вызовет всплеск инфляции в России и связанное с ней дальнейшее снижение уровня жизни населения. А далее последует классический сценарий развития кризиса, известный из учебников по экономической теории: снижение доходов населения в совокупности с ростом безработицы заставит граждан снимать свои банковские вклады, что уменьшит денежные ресурсы банков и существенно осложнит их положение. В мае 2010 года банки уже объявили о росте доли невозвращенных кредитов до 10% (до кризиса эта доля составляла 2-3%). Требование населением возврата своих депозитов на фоне роста объема невозвращенных в срок кредитов может вызвать системный кризис банковского сектора, что усугубит макроэкономическую ситуацию в стране.
В связи с этим все учреждения бюджетной сферы должны больше полагаться на собственные силы и активнее встраиваться в систему рыночных отношений, вырабатывать собственные стратегии достижения результатов в сложных условиях конкурентной борьбы. При этом необходимо в максимальной степени участвовать в тех программах и проектах, которые в настоящее время продвигает и субсиди-
рует государство.
Среди этих проектов и программ можно отметить, например, следующие.
Во-первых, это эндаументы. От обычных благотворительных взносов средства эндаументов отличает более постоянный, стабильный характер. Эндаументы - это фонды целевого капитала, которые создаются при учреждениях культуры, образования и науки за счет средств частных вкладчиков. При этом право собственности на сами эти средства указанным учреждениям не переходит, но они могут использовать доходы от инвестирования этих средств. Процессом инвестирования занимается частная управляющая компания, которой средства фонда передаются в доверительное управление. Инвестировать средства фонда разрешено в широкий спектр финансовых инструментов - акции, облигации, ипотечные ценные бумаги, рублевые и валютные депозиты, паи инвестиционных фондов и т.п. Полученные от инвестирования доходы учреждения культуры, образования и науки должны тратить только на те направления, которые определены вкладчиками при создании фонда, например: на повышение заработной платы сотрудникам, на закупку нового оборудования, на повышение стипендии студентам и т.п.
В настоящее время зарегистрировано около 40 эндаументов, созданных при учреждениях образования, науки, культуры и искусства, в том числе 15 фондов целевого капитала действуют в сфере профессионального образования. Среди них наиболее успешными являются эндаументы, функционирующие в Финансовой академии при Правительстве РФ, МГИМО, Московской школе управления Сколково, Высшей школе менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, Европейском университете Санкт-
Петербурга и др.
Во-вторых, учреждения высшего образования должны активнее включаться в программу государственной поддержки предоставления студентам образовательных кредитов. В настоящее время в этой программе участвует 24 ведущих вуза страны, но приглашаются и другие участники, которые в данную программу будут отбираться по конкурсу. Вузы, участвующие в программе, должны отвечать определенным критериям, среди которых главные - это подготовка студентов по востребованным специальностям и программам обучения, высокие показатели при приеме абитуриентов (не ниже 80 баллов на ЕГЭ) и др.
Государство предлагает существенную поддержку при выдаче образовательных кредитов. Оно субсидирует 3/4 процентной ставки по кредиту, предоставляет субсидии банкам на возмещение части затрат по невозвра-щенным кредитам в размере до 20% от общего объема выданных образовательных кредитов. Студент выплачивает процент по кредиту в размере 1/4 ставки рефинансирования, увеличенной на 3%. В настоящее время ставка рефинансирования Центробанка составляет 8%, поэтому для студента процент по образовательному кредиту составит лишь 5% годовых. Кроме того, существуют льготы по уплате процентов за кредит в первые 2 года обучения. Так, в первый год студент выплачивает лишь 40% от процентной ставки, а во второй год - 60%. Основная сумма долга выплачивается в течение 10 лет после окончания обучения в вузе. Для получения кредита не требу-
ется какого-либо обеспечения (залога или поручительства), а при досрочном погашении кредита штрафные санкции не взимаются.
В-третьих, это использование научными и образовательными учреждениями права на создание малых инновационных предприятий. В начале 2010 года было зарегистрировано 144 таких предприятия. В 2010 году принята новая программа Старт-Наука, направленная на поддержку вновь создаваемых малых инновационных предприятий при вузах и НИИ, предусматривающая государственное финансирование в размере 200 млн. рублей. Для участия в программе малому предприятию необходимо разработать бизнес-план и получить на него положительное заключение экспертизы.
Помимо помощи стартующим инновационным предприятиям государство предоставляет им широкие налоговые льготы. Так, вплоть до 2020 года эти предприятия будут освобождены от налога на прибыль, земельного налога и налога на имущество, а взносы на социальное страхование будут уплачиваться ими в размере всего 14% вместо 34% вводимых для всех других предприятий начиная с 2011 года.
Наконец, существует еще одна интересная правительственная программа, согласно которой выделяются гранты производственным предприятиям на внедрение новых технологий при условии, что этими предприятиями будут заключены договоры о сотрудничестве с научными учреждениями или вузами с предоставлением последним не менее 20% от суммы выделенного гранта.
