CC BY
45
154 Высшее образование в России • № 8-9, 2011
О.А. АНТРОПОВА, ст. науч. сотрудник
Центр исследований и статистики науки
Готовы ли вузы к финансовой независимости?
В статье исследуется готовность российских вузов к работе в условиях финансовой независимости, а также возможные перспективы реализации Федерального закона 83-Ф3 в сфере российского образования и его влияние на доступность образования.
Ключевые слова: бюджетные образовательные учреждения, автономные образовательные учреждения, субсидии вузам, внебюджетные доходы вузов.
В мае 2010 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», наделяющий государственные учреждения, в том числе образовательные, большей самостоятельностью. Встает вопрос, насколько российские вузы готовы сегодня к развитию собственной финансовой независимости и каким образом реализация Федерального закона № 83-ФЗ в сфере образования повлияет на качество и доступность образования.
В соответствии с законом в течение переходного периода (с 01.01.2011 по 01.07.2012) все российские вузы должны быть преобразованы в следующие типы государственных образовательных учреждений: казенные, новые бюджетные или автономные учреждения \ Создание казенных образовательных учреждений на федеральном уровне не планируется. Но в субъектах РФ решение остается за региональными властями, которые могут самостоятельно принимать соответствующую нормативную базу и утверждать перечни казенных учреждений.
Основные изменения затрагивают те государственные учреждения, которые становятся казенными и новыми бюджетными. Первые утрачивают стимул заниматься коммерческой деятельностью, так как вынуждены будут перечислять средства от приносящей доход деятельности в бюджет. Они сохраняют финансирование по смете. Вторые теряют сметное финансирование и
должны будут постепенно приспосабливаться к необходимости поиска внебюджетных источников самофинансирования. Фактически бюджетные учреждения приблизились по своему правовому статусу к автономным. И те и другие получают гарантированные субсидии в соответствии с государственным заданием и свободу в распоряжении средствами от приносящей доход деятельности.
Большинство вузов будут преобразованы в бюджетные или автономные учреждения. При этом автономный статус наиболее выгоден вузам, имеющим стабильные внебюджетные доходы за счет диверсифицированных источников. Как бюджетные, так и автономные учреждения сохраняют гарантированное бюджетное финансирование, поскольку государство как учредитель обязано формировать и утверждать для них государственные (муниципальные) задания и выплачивать субсидии 2, которые, в отличие от сметы, предоставляются для долевого государственного финансирования расходов на решение отдельных вопросов 3. Поэтому субсидии могут не покрывать полностью потребности исполнителя госзадания. Они могут быть сокращены по тем или иным причинам, в том числе из-за ненадлежащего исполнения госзадания. Таким образом, бюджетные и автономные учреждения не застрахованы от уменьшения объема бюджетного финансирования. Кроме того, по закону госзадание может измениться уже в течение срока его выполнения заказчиком4. В таком случае сокращается и размер субсидии.
Редакционная почта
155
В планах правительства - увязать финансирование каждого конкретного вуза с регулярно обновляемыми отраслевыми рейтингами, которые будут строиться исходя из международной публикационной и патентной активности профессорско-преподавательского состава и других принятых в зарубежной практике критериев. В проекте «Стратегии-2020» предполагается, что государственное финансирование обучения в аспирантуре и магистратуре в вузах, не обеспечивающих качественный уровень подготовки и не имеющих серьезного научного задела, подтвержденного публикационной и патентной активностью либо иными способами, будет прекращено.
Как нам представляется, госзадание может быть уменьшено и в случае сохранения тенденции сокращения потребности в специалистах в той или иной отрасли, например, в таких отраслях, как авиастроение, судостроение, автомобилестроение в связи со вступлением России в ВТО. Безусловно, объем государственного заказа на подготовку специалистов во многом будет зависеть от степени развития и диверсификации российской экономики.
Особое значение приобретает деятельность вузов по привлечению внебюджетных средств. Это может быть платная деятельность в пределах, установленных лицензией, и в объеме, согласованном с учредителем 5. По действующему законодательству она не может осуществляться взамен и в рамках финансируемой из бюджета образовательной деятельности, если иное не будет установлено федеральными законами. Однако вполне возможно, что такая деятельность будет в скором времени разрешена.
Норма, позволяющая государственным учреждениям оказывать платные услуги согласно государственному заданию, заложена в Бюджетный кодекс РФ 6. Она предусматривает в структуре государственного задания предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотре-
но их оказание на платной основе. Однако это положение может вступить в силу только после принятия соответствующих федеральных законов.
Иными словами, не планируется оказание образовательными государственными учреждениями платных услуг в рамках госзадания, однако такая возможность установлена законодательно и может быть реализована после принятия соответствующих нормативно-правовых актов.
Вуз вправе в пределах, установленных лицензией, осуществлять подготовку специалистов сверх финансируемых за счет средств бюджета контрольных цифр приема студентов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения в объеме, согласованном с органом исполнительной власти. Какое-либо законодательное ограничение приема в вуз на платной основе отсутствует. (Кстати, в ряде стран, например, в Австралии, такое ограничение успешно применяется и составляет не более 25% от общего количества студентов (аспирантов) 7).
Вуз может с согласия собственника (т.е. государства) сдавать помещения в аренду, получать дополнительные доходы от торговли покупными товарами, оборудованием, от оказания посреднических услуг, от долевого участия в деятельности других учреждений и организаций, приобретения акций, облигаций, иных ценных бумаг и получения доходов по ним, от ведения приносящих доход иных операций, работ и услуг.
Большие надежды возлагаются государством на активность вузов в создании хозяйственных обществ для практического применения (внедрения) собственных результатов исследовательской деятельности (РИД). В качестве вклада в уставные капиталы создаваемых ими малых инновационных предприятий могут быть внесены денежные средства, оборудование и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении вузов, а также право использования РИД, исключительные права на которые принадлежат вузам. Доходы от
156 Высшее образование в России • № 8-9, 2011
распоряжения долями (акциями) в уставных капиталах таких хозяйственных обществ и часть прибыли (дивиденды) от их деятельности поступают в самостоятельное распоряжение вузов и направляются только на правовую охрану РИД, выплату вознаграждения их авторам, а также на осуществление уставной деятельности вузов.
Предполагается, что вузы постепенно будут включаться в инновационную деятельность, реализуячасть инновационного цикла - от получения новых знаний до создания опытных образцов (моделей). Однако, несмотря на то, что в соответствии с законодательством вузы получили право на создание хозяйственных обществ с целью развития инновационной деятельности и коммерциализации собственных НИР, на практике их инновационные возможности ограниченны. Во многом это объясняется неразвитостью отдельных организаций инновационной инфраструктуры, помогающих исследователям коммерциализировать собственные идеи и разработки, предоставляя на льготных условиях правовую, информационную, организационную поддержку вплоть до обеспечения условий для коммерческого выпуска инноваций. Для успешного развития инновационного предпринимательства в вузовской сфере необходима благоприятная инновационная среда и восприимчивость экономики к инновациям в целом, в том числе заинтересованность организаций реального сектора экономики в сотрудничестве с вузами.
Зарубежным вузам в этом плане предоставляется больше самостоятельности, ответственности и финансовой независимости в целях повышения качества и доступности образовательных услуг. Федеральный закон № 83-ФЗ направлен на реализацию этих принципов в России, однако для оценки перспектив проводимых у нас реформ следует учитывать специфические условия, в которых функционируют отечественные вузы.
Во-первых, это достаточно высокий уровень коррупции в сферах, связанных с
распоряжением бюджетными средствами. Во-вторых, нельзя назвать объем государственного финансирования российского образования высоким. В 2009 г. расходы на образование в России достигли 4,6% ВВП (для сравнения: в Швеции - 6,1%, в Финляндии и Франции - 5,5%, в Бразилии и Великобритании - 5,2%, в США - 5,0%). В этой связи целесообразно закрепить в законопроекте определенные гарантии бюджетного финансирования образования (в процентах от национального дохода).
В условиях, когда внебюджетные источники финансирования вузов (договорная деятельность вузов, пожертвования благотворителей и др.) не получили в России должного развития, существует риск роста доли платного приема в вузы. Российским законодательством он никак не ограничен и целиком зависит от соглашений вуза и его собственника (государства). На наш взгляд, это может привести к снижению доступности образования и ставит под угрозу переход страны на инновационный путь развития.
Следует отметить, что во многих развитых западных странах образование до сих пор остается для потребителей бесплатным (Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция). В других европейских странах образование является платным лишь частично. Распространено сочетание государственного финансирования образования в виде государственных именных обязательств (ваучеров) с доплатой со стороны студентов (аспирантов), которая обеспечивается за счет доступных образовательных кредитов.
В России пока нет федерального закона, регулирующего образовательное кредитование. В проекте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено понятие образовательного кредитования для всех обучающихся в очной форме. Условия, размеры и порядокего предоставления, в соответствии с законопроектом, определяются соответствующими государственными программами. Эксперимент по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам
Редакционная почта
157
высших профессиональных учебных заведений проводится в России с 2007 г. и будет завершен в 2013 г. 8 Однако для успешного развития этого института в России важно заинтересовать кредитные организации в выдаче образовательных кредитов, а для студентов (аспирантов) создать условия, обеспечивающие их возврат. Реализация этой нормы, как и других норм законопроекта, потребует изменения институциональных условий деятельности системы профессионального образования и принятия целого ряда нормативно-правовых актов, в том числе на региональном уровне.
На наш взгляд, сокращение в перспективе бюджетного финансирования вузов и, возможно, рост доли платного образования могут повлечь за собой снижение качества и доступности образования, что недопустимо, учитывая исключительную роль образования как стратегического ресурса устойчивого развития России.
С увеличением государственного финансирования вузов целесообразно создавать действенные системы контроля за расходованием средств, в том числе обеспечить антикоррупционную экспертизу проектов нормативно-правовых актов, принимаемых в сфере образования.
Одновременно необходимо формировать организационно-институциональные механизмы и законодательные основы для развития внебюджетной деятельности вузов, в том числе регулировать финансовые стороны договорных отношений и механизмы льготного налогообложения в системе образования. Важно законодательно отразить механизмы взаимодействия между вузами, научными организациями и организациями реального сектора экономики на
основе заключения между заинтересованными сторонами договоров об образовательной, исследовательской и инновационной деятельности и услугах.
Примечания
1 Учреждение может быть создано гражда-
нином или юридическим лицом (частное учреждение) либо Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное (муниципальное) учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением (ст. 120 ГК РФ).
2 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-
ФЗ «Об автономных учреждениях», ст. 4, ч. 3; Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 9.2, п. 6.
3 Редакцией от 01.12.2007 Федерального за-
кона от 26.04.2007 № 63-ФЗ из БК РФ (ст. 6) было исключено определение субсидии, однако содержание этого понятия осталось прежним. Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
4 Ст. 9.2 Федерального закона от 08.05.2010
№ 83-ФЗ.
5 Федеральный закон от 02.08.1996 № 125-
ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», ст. 29.
6 БК РФ, ч. 1, ст. 69.2.
7 См.: Беляков С.А. Модели финансирова-
ния вузов: анализ и оценка. М.: Техно-печать, 2005. С. 86.
8 Постановление Правительства РФ от
23.08.2007 № 534, Постановление Правительства РФ от 28.08.2009 № 699.
ANTROPOVA О. ARE RUSSIAN HIGHER EDUCATIONAL INSTITUTIONS READY FOR FINANCIAL INDEPENDENCE?
The article investigates the readiness of the Russian higher educational institutions to achieve financial independence, and also possible consequences of realization of the Federal law 83-FZ in the sphere of education and its influence on accessibilityof education.
Key words: budgetary educational institutions, autonomous educational institutions, subsidies to educational institutions, paid services above the governmental/municipal assignment.
