CC BY
85
А. Я. Линьков,
декан факультета экономики
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ В УСЛОВИЯХ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ ВУЗОВ
Переход к казначейскому исполнению операций с бюджетными средствами и внебюджетными доходами и расходами, принятие новой, детализированной классификации бюджетных расходов, обязательность постатейного исполнения утвержденной учредителем сметы доходов и расходов в последние годы привели к ослаблению у бюджетных учреждений стимулов к зарабатыванию дополнительных доходов и реагированию на запросы потребителей услуг.
Сказанное в полной мере относится и к системе образования, в том числе высшего
профессионального. Очевидно, что необходимость контроля со стороны учредителя за финансовой дисциплиной, качеством, объемом и эффективностью образовательных услуг в значительной мере оправдана информационной асимметрией в этом секторе экономики, а также важными социальными функциями системы образования, где производятся общественные блага. Поэтому источником финансирования таких учреждений сейчас является финансирование по сметам доходов и расходов. Управляя расходами по разделам сметы, государство получает возможность транслировать
сфере образования общественные предпочтения. Однако доминирует представление о том, что сметное планирование снижает мотивацию вузов к более эффективному использованию ресурсного потенциала.
Поэтому активно обсуждаются вопросы реформирования бюджетного сектора (в частности, сектора высшего профессионального образования), возможность преобразования бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы, которые должны не только предоставлять государственной организации еще более широкий круг правомочий по зарабатыванию средств, но и устанавливать более высокую ее ответственность перед учредителем за качество работы.
На решение проблемы более эффективного расходования бюджетных средств в высшей школе (здесь не рассматриваются другие отрасли социальной сферы и другие уровни образовательной системы) и направлено принятие Закона 83-ФЗ от 8 мая 2010 г.[1].
Постановка вопроса об оптимизации расходов бюджета на высшую школу, в данном случае через совершенствование правовых условий работы бюджетных учреждений, обусловлена, видимо, и тем, что раньше эти расходы были очень малы, и в условиях острой нехватки средств финансировалось действительно то, без чего нельзя было обойтись (зарплаты, стипендии, коммунальные расходы и пр.). В настоящее время расходы консолидированного бюджета на высшее и послевузовское образование существенно выросли. Они увеличились с 76,9 млрд руб. (13,1% расходов бюджета) в 2004 г. до 328,6 млрд руб. в 2009 г. (оценка), или до 19,4% расходов консолидированного бюджета на образование. На одного бюджетного студента, обучающегося в государственном вузе, расходы выросли с 25,6 тыс. руб. в 2004 г. до 100,2 тыс. руб. в 2008 г. [2. С. 405, 408]. Кроме того, в результате кризиса, начавшегося в октябре 2008 г., экономика впервые за долгие годы столкнулась с дефицитом государственного
бюджета
Теперь постановка вопроса, насколько эффективно расходуются бюджетные средства в социальной сфере, стала остро актуальной. В условиях послекризисного развития и сохраняющегося дефицита бюджета государство не хотело бы уменьшать расходы на образование, в том числе высшее, тем более при провозглашении курса на инновации и развитие человеческого капитала. Но, вероятно, оно хотело бы уменьшить темпы роста государственных расходов за счет предоставления вузам дополнительных возможностей для зарабатывания внебюджетных средств и других новаций (например, развития образовательного кредитования, фондов целевого капитала и пр.).
Идея преобразования организационно-правовых форм бюджетных учреждений для обеспечения роста их экономической самостоятельности и ответственности, не нова. Еще в 2002 г. Министерством финансов Российской Федерации для представления на заседании Правительства РФ был разработан документ [3], где впервые после начала рыночных реформ шла речь об автономизации бюджетных учреждений в виде образования так называемых специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организаций (далее — СГМНО) или государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (далее — ГМАНО).
Преобразование бюджетных учреждений в указанные организационно-правовые формы по замыслу министерства способствовало бы внедрению в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности организаций и одновременно обеспечению надежной основы для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. Эти новые механизмы позволили бы, полагало министерство, «более четко разделить покупателей и производителей услуг отраслей со-
циальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти» [3], обеспечить повышение управленческой самостоятельности, создать стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов, для более полного учета потребностей потребителей, расширить источники финансирования текущей деятельности этих организаций за счет внебюджетных средств, в частности, сделать прозрачным участие населения в оплате социальных услуг.
Впоследствии организационно-правовые формы СГМНО и ГМАНО (и некоторые другие) получили развитие в форме автономного учреждения (далее — АУ), что воплотилось в соответствующем Законе 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который вступил в силу в 2007 г. [4]. Теперь идея АУ получила развитие в Законе 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. Кроме АУ, бюджетные учреждения получили возможность учреждаться и трансформироваться в такие организационные формы, как «новые» бюджетные учреждения и казенные учреждения.
Так как Законом 83-ФЗ установлен закрытый перечень казенных учреждений, и эта форма учреждения не может быть применена в высшей школе, остановимся подробнее на первых двух.
Во многих комментариях к Закону 83-ФЗ указывается на готовность большинства вузов трансформироваться в АУ Действительно, АУ обладает большей финансово-хозяйственной самостоятельностью и ориентацией на рыночные принципы функционирования. Для АУ сметная форма финансирования заменяется субсидиями из бюджета, когда учредитель обязан сформировать задание автономному учреждению на оказание государственных или муниципальных услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению средств. В задании учредителя АУ должны определяться требуемые параметры качества услуги, порядок их оказания и
ожидаемые результаты.
Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению. Размер оплаты труда и штатное расписание АУ устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов.
Эти организации вправе открыть счет и взять кредит в банке (а теперь, в соответствии с Законом 83-ФЗ, могут открыть лицевой счет и в казначействе), самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе недвижимым, вправе с согласия собственника быть учредителем других организаций, по своему усмотрению оказывать различные услуги. Доходы АУ и приобретенное за счет этих доходов имущество (в том числе недвижимое) поступают в самостоятельное распоряжение АУ и используются для достижения целей, ради которых оно создано.
Несмотря на эти преимущества, в практике реализации закона было создано только четыре федеральных АУ. Это связано не только с необходимостью преодоления организационных трудностей, так как в соответствии с законом требовалось решение правительства по каждому учреждению. Выяснилось, что преобразование в АУ имеет смысл лишь для тех учреждений, которые действительно способны, оказавшись в более благоприятных институциональных условиях, существенно увеличить доходы.
Преобразование в АУ, в частности, актуально для учреждений образования в крупных и средних городах (например, гимназии, авторские школы, лицеи, ряд учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, готовящих востребованные рынком кадры). При относительно высоких доходах городских семей и в условиях транспортной доступности большинства образовательных учреждений АУ может обеспечивать привлечение дополнительных внебюджетных средств за счет вы-
сокого качество образования как результата конкурентных условий его предоставления.
С другой стороны, например, сеть школ в малых городах и в сельской местности не образует конкурентную среду (в частности, из-за низкой транспортной доступности школы или ограниченности ассортимента образовательных услуг, вызванной некомплектностью контингента или преподавательского состава). Лучшие из таких учреждений, как правило, не могут выбираться родителями на конкурентных основаниях и потому не могут рассчитывать на значительный приток внебюджетных средств.
Отсюда, а также из-за того, что многие семьи, проживающие в малых городах и сельской местности, отстают от города по уровню доходов и поэтому не могут реагировать ростом спроса на расширение номенклатуры платных услуг, объем их внебюджетного финансирования при преобразовании учреждения в АУ не может значительно вырасти.
Последствия принятия Закона 174-ФЗ об АУ излишне драматизировались его противниками (как они драматизируются и сейчас после принятия Закона 83-ФЗ). Имущество автономного учреждения находится в собственности учредителя, и учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество. Налицо как безусловность выполнения задания со стороны учреждения, так как оно не вправе отказаться от выполнения государственного задания (измененная Законом 83-ФЗ часть 2-1 статьи 4 Закона «Об автономных учреждениях), так и обязательность предоставления задания (вместе с субсидией) со стороны учредителя, при этом уменьшение объема субсидии допускается только при соответствующем изменении госзадания (часть 2-2 статьи 4). Учредитель АУ сохраняет право контроля и частичного распоряжения имуществом. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым иму-
ществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным АУ за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, а также имуществом, отсутствие которого существенно затруднит осуществление автономным учреждением своей основной деятельности. Остальным имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно, однако «если иное не установлено законом» (измененная статья 298, пункт 2 Гражданского кодекса РФ [далее — ГК]). При этом отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу или затрудняющему основную деятельность осуществляется учредителем. Таким образом, в любом случае АУ не сможет продать или неправомерно эксплуатировать действительно ценное имущество.
Закон 174-ФЗ требует создания в АУ наблюдательного совета (далее — НС), который следит за принятием решений по расходованию средств, осуществляет надзор за соответствием деятельности организации ее уставным целям, что включает рассмотрение ее планов и отчетов, санкционирование крупных сделок (цена которых превышает 10% стоимости чистых активов) и т. п. Закон ФЗ-83 уточняет, что количество представителей государственных органов или органов местного самоуправления в составе НС не должно превышать одну треть от числа членов НС, но при этом не менее половины из них — это представители учредителя АУ. Руководитель АУ участвует в заседаниях НС с правом совещательного голоса.
Итак, уровень «автономности» АУ не так и велик, а особые их преимущества по отношению к бюджетному учреждению не доказаны практикой. Отличие бюджетного учреждения в его действующем виде от АУ в том, что учредитель обязан финансировать его по смете. Оно обязано исполнять расходы и получать доходы через казначейство, расходовать средства согласно номенклатуре и объемам статей утвержденной учредителем сметы, а при необходимости изменений в структуре расходов такие изменения
должны быть согласованы с учредителем. В соответствии с Законом «О некоммерческих организациях», бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в банках и совершать сделки с ценными бумагами, если это не предусмотрено законом. Зарплата сотрудникам устанавливается на основе единой тарифной сетки или отраслевых систем оплаты труда, при этом штатное расписание согласовывается с учредителем. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц согласовываются и устанавливаются учредителем.
Однако практика демонстрирует, что «обычные» бюджетные ОУ, как и АУ, могут предоставлять широкий круг платных услуг надлежащего качества, формировать и использовать внебюджетные средства значительно более свободно, чем бюджетные ресурсы. В 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений имели долю доходов от приносящей доход деятельности более 40% всего финансового обеспечения, в том числе 1030 полностью финансировались за счет таких доходов [5].
Поэтому можно предположить, что в ходе выполнения Закона 83-Ф3 большинство вузов выберет форму «нового» бюджетного учреждения. Статья 5 Закона «О некоммерческих учреждениях» в Законе 83-Ф3 дополнена новацией: «Решение о создании АУ путем изменения типа существующего бюджетного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти».
Принципиально важна новелла Закона 83-ФЗ, дополняющая Закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» статьей 9-2, согласно которой (п. 6) финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания «новым» бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Такое финансирование дает намного больше свободы в распоряжении полученными от государства средствами. Бюджетное учреж-
дение получает не только возможность ведения приносящей доход деятельности, но и право на самостоятельное распоряжение полученными от нее доходами и приобретенным за счет этих доходов имуществом (новая редакция пункта 3 статьи 298 ГК РФ в Законе 83-ФЗ).
В то же время и применительно к «новым» бюджетным учреждениям, и применительно к АУ существуют связанные с введением закона проблемы, которые на сегодня не решены. Поэтому вступление Закона 83-ФЗ в силу откладывается до 1 января 2011 г. и предусматривает переходный период.
Так, в статье 7 закона говорится, что порядок формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения его выполнения федеральным бюджетным учреждением определяется правительством. Но соответствующие методики не разработаны. Перечень расходов (функций) бюджетных учреждений, которые они должны обеспечивать, четко не определен.
В вышеуказанном документе Минфина России говорилось о необходимости «более четкого разделения покупателей и производителей услуг отраслей социальной сферы». Для сектора высшего профессионального образования это вопрос ключевой.
Мы не рассматриваем здесь тезис об обязанности государства обеспечивать нормальную деятельность вузов, т. е. содержать их, финансировать как таковые (а не государственное задание им) на том основании, что они производят особое общественное благо, каким являются наделенные различными компетенциями специалисты, и тем самым способствуют созданию и развитию человеческого капитала и общественному прогрессу в целом и т. д. и т. п.
Но государство, заказывающее подготовку (покупатель), должно сформировать задание и заплатить вузу (производителю) из федерального бюджета в виде субсидии реальную рыночную цену, т. е. оплатить не только текущие расходы на выполнение задания, но и прибыльную составляющую цены.
Трудности в формировании задания вузу на подготовку связаны с тем, что точно неизвестно, как рассчитать потребность в выпускниках, кто будет нужен экономике через 4—6 лет.
Даже если потребность определена, неясны критерии расчета объема субсидии (сам контингент, площади вуза, другие параметры?) Все эти вопросы дискуссионны и относительно недавно стали обсуждаться в литературе.
Если субсидия формируется от контингента вуза, то ее увеличению для РГПУ им. А. И. Герцена, например, будут способствовать прекращение в начале 2000-х гг. длительного спада численности родившихся в России (с небольшим уменьшением в 2005 г. и 2006 г.), рост с 2004 г. числа детей в дошкольных образовательных учреждениях и процента охвата детей дошкольного возраста услугами дошкольных образовательных учреждений, а также рост внешней миграции. Напротив, ее увеличению не будет способствовать продолжение сокращения числа учащихся в общеобразовательных учреждениях с 20493 тыс. чел. в 2000/01 г. до 14103 тыс. чел. в 2007/08 г., соответствующее снижение в рассматриваемый период потребности и в учителях, число которых снизилось с 1751 тыс. до 1467 тыс., и в школах (число ОУ упало с 68,1 до 57,3 тыс.) [2. С. 392—394].
Неясно, как при стабильности норматива субсидии и снижении наполняемости доходов бюджета изменится величина субсидии и размер госзадания. Неясен и вопрос о критериях достаточности субсидии для конкретного вуза.
Должна ли методика определения нормативов субсидирования учитывать сложность, капиталоемкость каждой из программ высшего профессионального образования, качество ее реализации, необходимость затрат на повышение квалификации сотрудников? Должны ли нормативы учитывать местоположение вуза, стоимость и качество закрепленных за ним основных средств (зданий и
оборудования) и другие особенности вуза? С одной стороны, неучет этих обстоятельств побуждает вуз к отказу от использования наиболее квалифицированного персонала и реализации сложных современных высокозатратных программ. С другой стороны, детализация нормативов, по сути, возвращает к жесткому контролю деятельности вуза по группам производимых расходов.
Статья 4 Закона «О некоммерческих организациях» в новой версии указывает, что бюджетное учреждение (в частности, вуз) вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях только сверх задания. Значит ли это, что вузу, не полностью выполнившему задание по приему на какое-то направление подготовки и не получившему часть субсидии по нормативу от контингента, учредитель не разрешит вести платный прием, чтобы все-таки выполнить задание, пусть за счет собственных полученных средств?
Новая версия пункта 3 статьи 298 ГК указывает, что «бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его учредительных документах». Представляется, что эти положения влекут за собой ограничение возможности зарабатывания средств «новым» бюджетным учреждением, в том числе вузом, по сравнению с коммерческими организациями и некоммерческими организациями ряда иных организационно-правовых форм. Понятно, что таким образом законодатель избегает излишней коммерциализации в секторе высшего профессионального образования, но таким образом снижается возможность получения дохода вузом, для которого вдруг открылась новая конкурентная ниша.
Закон 83-ФЭ содержит важное дополнение к пункту 2 статьи 120 ГК РФ о том, что соб-
ственник имущества бюджетного учреждения не несет субсидиарной ответственности по его обязательствам. Это логично, так как прекращение финансирования по смете делает невозможным полный контроль и своевременное вмешательство в деятельность вуза для исправления положения дел. Но в этой си-
туации необходимо резкое повышение уровня финансовой работы и качества финансового планирования в вузах, учитывая, что при существующем уровне зарплаты количество квалифицированных работников такого рода и уровень их технической оснащенности, особенно в отдаленных регионах, невелики.
Примечания
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.
2. Российская экономика в 2009 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2010.
3.Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 годах и на период до 2006 года.— www.cpolicy.ru/analytics/65.html
4. Об автономных учреждениях: Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. №174-ФЗ.
5. См.: www.rg.ru/2010/01/19/byudzhetniki.html
