CC BY
63
РЕАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ С УЧЕТОМ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Д. В. ИВАНОВ
В статье исследованы вопросы реструктуризации бюджетной сферы в современных условиях хозяйствования, выделены особенности реализации механизма автономных учреждений и проведен сравнительный анализ интересов учреждений, их учредителей и получателей услуг.
Ключевые слова: общественные блага; преобразование бюджетных учреждений; новые организационно-правовые формы; механизм автономных учреждений; интересы учреждения, учредителей и получателей услуг.
Необходимость повышения конкурентоспособности современной хозяйственной системы России настоятельно требует обеспечения ее значительного динамизма, высокой адаптивности к меняющимся внешним условиям, восприимчивости к различного рода новациям [10].
Тенденции успешного политического и экономического развития страны, роста благосостояния, культуры и самосознания людей, безусловно, формируют благоприятные условия для развития гражданского общества, усиления роли его институтов. Однако опыт развитых стран показывает, что государство и коммерческие организации не всегда способны справиться со многими социальными вопросами. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы реструктуризации бюджетной сферы и пересмотра роли бюджетных учреждений в современных условиях хозяйствования.
Установленные законодательством условия деятельности бюджетных учреждений не предусматривают экономическую заинтересованность их руководителей и коллективов в обеспечении доступности и качества предоставляемых услуг, а также обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности. Сметный
принцип финансирования обуславливает механизм, при котором бюджетное учреждение финансируется по расчетной потребности без учета фактического объема и качества оказываемых населению услуг. По сути, бюджетные средства -это не плата за оказанные учреждением услуги, а просто средства на текущее содержание данного учреждения. И такое финансирование является обязанностью учредителя (государства или муниципалитетов) в силу самого факта существования
учреждения независимо от потребности в том или ином объеме его услуг. Кроме того, неразвитость «частного сектора» в сфере социальных услуг не позволяет создать для бюджетных учреждений условия конкурентной среды, которая бы обеспечила возможность размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление населению гарантированных бесплатных социальных услуг на более выгодных для заказчика условиях с учетом и качества услуг и их стоимости. В этих условиях наиболее оптимальным решением является реорганизация бюджетных учреждений социальной сферы в некоммерческие организации с сохранением права государственной (муниципальной) собственности на имущественные комплексы этих учреждений, а также сохранение их трудовых коллективов и сложившихся «технологических» связей [3].
Поэтому во всем мире все большую силу набирает так называемый «некоммерческий сектор экономики». В отличие от государственного и коммерческого, некоммерческий сектор берет на себя решение многих задач в социальной сфере и представляет собой прогрессивное явление, направленное на достижение общественных благ, создание и укрепление гражданского общества [11].
Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической
помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [9]. Таким образом, некоммерческие организации отличаются от коммерческих тем, что ведут деятельность, направленную на достижение общественных, а не экономических благ. Прибыль некоммерческие организации могут получать только постольку, поскольку это способствует достижению целей, для которых создана некоммерческая организация.
Количество некоммерческих организаций в России постоянно растет, изменяется и их качественный состав. В постсоветской России развитие некоммерческих организаций сначала несколько отставало от бурного роста коммерческих. После завершения создания в России товарных, а затем и фондовых бирж наблюдалось возникновение большого количества некоммерческих организаций научной направленности. Другим важным аспектом деятельности некоммерческих организаций является координация действий и защита интересов предпринимателей. Взаимодействие предпринимателей и государства, представление интересов предпринимателей в государственных органах - все эти функции выполняются некоммерческими организациями.
Так, за 2001-2008 гг. прирост некоммерческих организаций в Москве составил 48 %, Московской области - 44 %, Санкт-Петербурге - 40 %. При этом в России в среднем доля некоммерческих организаций составляет 16% [11].
Таким образом, некоммерческий сектор призван играть важную роль в социально-экономической жизни, выступать источником различных социальных инноваций. Сегодняшний сектор - это достаточно мощная система, аккумулирующая ежегодно увеличивающийся объем человеческих, финансовых, материальных и организационных ресурсов и потенциал гражданского действия.
В условиях становления рыночных отношений некоммерческим организациям частично приходится решать задачи, присущие государству в странах развитого рынка. Вместе с тем, в России формирование и развитие некоммерческого сектора происходит в неблагоприятных экономических условиях: наличие несогласованности законодательной базы, регулирующей его деятельность, несовершенная налоговая система, отсутствие государственной программы развития и поддержки некоммерческих организаций и др. Все это вынуждает российские некоммерческие организации использовать не свойственные им методы и принципы хозяйствования, иметь иную структуру источников финансирования, чем в странах с развитой рыночной экономикой [5].
Переход к новым организационно-правовым формам, в частности автономным учреждениям и автономным некоммерческим организациям, реализуемый в РФ с 2006 г. имеет целью повышение самостоятельности учреждений в формировании и расходовании финансовых ресурсов.
В данном аспекте следует заметить, что Президентом РФ Д. Медведевым подписан Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (вступил в силу с 1 января 2011 г.) [6], которым внесены революционные изменения, направленные на оптимизацию сети государственных и муниципальных учреждений. Поправки коснулись около 40 законодательных актов, регулирующих правоотношения в бюджетной и банковской сфере, в образовании, деятельность автономных и некоммерческих организаций, вопросы налогообложения и учета.
Основная цель инициируемых Правительством изменений - снижение темпов роста расходов бюджетов, создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими дополнительных источников финансирования за счет осуществления коммерческой деятельности.
Согласно Федеральному закону автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [1].
Как известно, принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» распространяет на автономные учреждения все положения законодательства, применяемые к бюджетным учреждениям, в том числе: сохранение за педагогическими, медицинскими и творческими работниками учреждений права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости; освобождение от уплаты НДС с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг; освобождение от уплаты налога на прибыль с полученного имущества и средств бюджетов и внебюджетных фондов [7].
При этом автономное учреждение представляет собой сложную конструкцию - это не новая организационно-правовая форма, а новый тип юридического лица. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется, по сравнению с бюджетным учреждением, гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. О новизне подхода к правовому статусу автономных учреждений говорит и имущественная обособленность автономного учреждения от собственника, и отсутствие дополнительной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения (а собственником продолжает оставаться государство), и появление новых институтов, характерных для коммерческих организаций (обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности организации, институты крупных сделок и сделок с заинтересованностью), и изменение схемы государственного финансирования автономного учреждения, и необходимость создания независимого контрольно-надзорного органа - наблюдательного совета.
Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стала методология формирования государственного (муниципального) задания учредителя [8]. На практике у многих специалистов органов исполнительной власти, ответственных за формирование заданий, велик соблазн вернуться к сметному принципу финансирования -под видом государственного задания предложить учреждению по существу ту же смету, только не строго определенной формы. При этом не учитывается, что автономное учреждение, в отличие от бюджетного, самостоятельно в направлении использования бюджетных средств, выделенных на выполнение задания, при условии соблюдения всех установленных количественных и качественных параметров задания. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его уставной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату сверх объемов задания.
Говоря о целях применения механизма автономных учреждений, нельзя не провести сравнительный анализ интересов, которые могут иметь к применению этого механизма различные стороны - сами учреждения, их учредители и получатели услуг [12].
Во-первых, выгода самого учреждения заключается в том, чтобы стать более самостоятельным, упростить административные процедуры и снизить административные барьеры, ну а, кроме того, заработать для себя больше денег.
Во-вторых, с интересами учредителя разобраться немного сложнее. С учетом того, как законодательно устроены взаимоотношения между учредителем и автономным учреждением, можно сделать вывод, что такой выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (т. е. имущества учредителя) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов.
В-третьих, интересы потребителя государственных или муниципальных услуг по отношению к поставщику услуг могут различаться в зависимости от специфики как самих потребителей, так и предоставляемых услуг. Однако, в целом, можно определить их общую номенклатуру и попытаться проанализировать, в какой степени механизм автономных учреждений может способствовать реализации этих интересов (табл. 1).
Таким образом, как видно из представленного анализа, само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод потребителям услуг. Говоря про косвенные и отсроченные выгоды, можно лишь предположить, что рационализация управления автономным учреждением будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не таким вопросам как согласование переброски средств между статьями сметы и т. д. Также можно предположить, что возможное повышение внебюджетных доходов автономного учреждения и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг - как тех, которые учреждение оказывает по заданию учредителя, так и тех, которые оказываются на платной основе по инициативе самого учреждения.
Перевод учреждений социальной сферы в автономные учреждения дает им дополнительные возможности, так как они более свободны в распоряжении любыми поступившими в их распоряжение законными средствами. Автономные учреждения имеют право пользоваться услугами кредитных учреждений без уменьшения бюджетной поддержки [2].
Таблица 1
Связь между интересами потребителей государственных и муниципальных услуг и механизмом автономных учреждений [12]
Интерес потребителя Реализация интереса в механизме автономных учреждений
Потребительский выбор -возможность выбирать поставщика услуг самостоятельно в зависимости от своих индивидуальных предпочтений и возможностей Механизм автономных учреждений не может способствовать реализации данного интереса, так как в этом механизме не заложен принцип «деньги следуют за потребителем» - бюджетные средства (субсидия на выполнение задания) «закрепляется» за конкретным автономным учреждением независимо от того, существуют ли на территории другие поставщики аналогичной услуги. Кроме того, в случаях, когда клиентские группы не располагают собственной платежеспособностью, такое «закрепление» не создает экономических стимулов для появления такого выбора в принципе. Ведь единственный «плательщик» (распорядитель бюджетный средств, учредитель автономного учреждения) не выводит свои финансовые ресурсы на открытый рынок, мотивируя тем самым появление альтернативных поставщиков, а продолжает передавать их по «закрытому каналу» одному поставщику
Повышение потребительских свойств услуг (качества, оперативности предоставления, результативности) Механизм автономных учреждений может в некоторой степени повышать данные свойства услуг за счет того, что согласно Бюджетному кодексу (статья 69.2) в задании учредителя должны определяться требуемые параметры качества услуги, порядок их оказания и ожидаемые результаты. Следовательно, стремление к обеспечению определенного уровня этих свойств будет уже не доброй волей учреждения, а требованием учредителя. Вместе с тем, следует отметить, что согласно тому же Бюджетному кодексу задания на оказание услуг должны формироваться не только для автономных, но и для бюджетных учреждений. Поэтому никаких особых преимуществ «автономность» учреждения здесь не имеет. Кроме того, как уже указывалось выше, рычаги воздействия учредителя на автономное учреждение, которое, например, не выполняет установленных параметров качества услуг, продолжают носить исключительно административный характер. Учредитель в таком случае может максимум поменять директора автономного учреждения (также как и в бюджетном учреждении), но снизить размер предоставляемой на выполнение задание субсидии у него правовых оснований нет
Повышение доступности услуг В тех случаях, когда доступность услуг может быть повышена путем внесения изменений в порядок оказания услуг (например, изменение часов работы специалистов и т.д.), механизм автономных учреждений может этому способствовать благодаря все тому же заданию учредителя, которое будет ориентировать учреждение именно на нужные параметры этой доступности. Однако также как и в ситуации с потребительскими свойствами услуг (см. выше), такое возможное влияние не является особенностью именно автономных учреждений. И, кроме того, очевидно, что обретение учреждением «автономности» само по себе не способно повысить доступность услуг, если она ограничена неудачным расположением учреждения или просто недостатком бюджетных средств для предоставления услуг всем нуждающимся в ней
Расширение номенклатуры бесплатных услуг Появление новых бесплатных услуг в «меню» как автономного, так и бюджетного учреждения, выполняющих задание учредителя, зависит от воли учредителя и его финансовых возможностей - включит он такие услуги в свое задание или нет. Принадлежность учреждения к автономному или бюджетному типу никакого влияния здесь не оказывает
Расширение номенклатуры платных услуг (если нужную услугу нельзя получить бесплатно) Если на территории, на которой работает автономное учреждение, есть граждане, которые заинтересованы и готовы получать какие-либо услуги у этого учреждения на платной основе, то «автономность» повышает вероятность того, что такие услуги будут им предложены. Фактором, содействующим этому, является то, что у автономного учреждения появляется самостоятельность в политике оказания платных услуг, а также в расходовании полученных от этого средств, что в свою очередь позволяет учреждению гибко реагировать на спрос
Совершенствование организационно-экономического механизма автономных некоммерческих учреждений предполагает внедрение новых моделей финансирования, адекватных современным рыночным условиям. Основной проблемой привлечения инвестиций в социальную сферу является их низкая инвестиционная привлекательность. Новые механизмы финансирования должны не только покрывать расходы учреждений на осуществление их текущей деятельности, но и увеличивать их конкурентоспособность, качество предоставляемых услуг, способствовать обновлению материально-технической базы, использованию новейших технологий и оборудования, что
невозможно реализовать, используя только государственные и муниципальные источники финансирования [4].
Среди решений поставленных проблем можно выделить использование механизма целевого капитала, кредитования (государственного и частного), субсидирования, страхования.
Таким образом, потенциал некоммерческого сектора остается существенно не раскрытым. Главной и базовой проблемой государства, связанной с некоммерческим сектором, остается отсутствие вразумительной стратегии и тактики использования данного постоянно растущего потенциала. Подтверждением тому является то, что
ресурсы некоммерческих организаций почти не учитываются при разработке государственной социально-экономической политики. Неэкономическая ценность сектора чаще всего остается незамеченной, вследствие чего снижается эффективность использования ресурсов и рост нагрузки на государство, торможение темпов прироста частных поступлений в некоммерческий сектор.
Литература
1. Андреев В. К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. № 2.
2. Гловацкая Н. Г., Лазуренко С. Г. Автономные учреждения // Экономические науки. 2007. № 10.
3. Гудак С. Н. Перевод бюджетных учреждений в автономные: преимущества и риски // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. 2008. № 10.
4. Краюшкина Г. А. Автономные учреждения: особенности, преимущества, риски // Университетское управление: практика и анализ. 2007. № 5.
5. Манасян Г. В. Автономные учреждения в системе некоммерческих организаций // Юстиция. 2009. № 1.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федер. закон РФ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. Вступает в силу 1 января 2011 г. // Рос. газ. 12 мая 2010 г.
7. Об автономных учреждениях: федер. закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. ФЗ № 215-ФЗ от 24.07.2007; № 230-ФЗ от 18.10.2007) // Информационно-правовое издание LEGIS.ru
8. Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в феде-
ральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания: постановление от
18.03.2008, № 182 / Российская Федерация, Правительство // Официальные документы в образовании. 2008. № 9.
9. Рагозина Л. Г. Социальный счет как модель потребительской субсидии: опыт внедрения в России. М., 2004.
10. Рамзаев В. М. Управление развитием некоммерческих организаций в современных экономических системах: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2006.
11. Сычева Л. Третий сектор и демократия сегодня // РФ сегодня. И^: http://www.russia-today.ru
12. Чагин К. Г. Социальные ваучеры как инструмент повышения эффективности социальной политики: анализ первого российского опыта / Социальная политика в современной России: реформы и повседневность / под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смир-новой. М., 2008.
* * *
REALIZATION OF AUTONOMOUS INSTITUTION MECHANISM IN THE
INTERESTS OF ECONOMIC PLAYERS
D. V. Ivanov
The issues of restructuring in the budgetary field in the modem condition of management are examined. The features of realization of autonomous institution mechanism are marked. The comparative analysis of institution interests and interests of founders and service recipients is conducted.
Key words: public goods, transformation of budgetary institutions, new legal-organizing forms, autonomous institution mechanism, interests of institution, founders and service recipients.
