CC BY
274
УДК 336.536:37 РЕФОРМА БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РАМКАХ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Боброва С.Г.
Правительством поставлена цель повышения эффективности предоставления государственных услуг при условии снижения темпов роста расходов бюджета на их предоставление, а также цель создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования. До 2011 года бюджетные учреждения финансировались из бюджета по смете и самостоятельно расходовали средства, полученные от предпринимательской деятельности. Федеральным законом №8Э-ФЗ были введены три типа учреждений: казённые, бюджетные и автономные. Казённые учреждения продолжают финансироваться на основании сметы, но доходы от предпринимательской деятельности таких учреждений поступают в бюджет, обезличиваются и подлежат перераспределению в ходе формирования и утверждения бюджета. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется на основании государственного задания. Оно не предполагает 100процентное покрытие расходов учреждения, и в течение года может быть уменьшено при соответствующем уменьшении государственного задания. Доходы от предпринимательской деятельности такие учреждения расходуют самостоятельно. Таким, образом, государство получило возможность сокращения бюджетного дефицита за счет сокращения расходов, в том числе на образование и здравоохранение.
Ключевые слова: казенные учреждения, бюджетные учреждения, финансирование учреждений бюджетной сферы.
THE REFORM OF STATE-FINANCED INSTITUTIONS IN THE SOCIAL-ORIENTED BUDGET POLICY
Bobrova S.G.
The Government aims to increase the efficiency of public services on condition that the rate of growth of spending budget for their provision reduces, as well as aims to create conditions and incentives to reduce internal costs of institutions and attract non-budget funding. Until 2011, public institutions financed from the budget according the estimate and independently expended funds received from business activities. Federal Law № 83 introduced three types of institutions: government, state-financed and autonomous. Government institutions continue to be funded on the basis of estimates, but the income from business activities of such institutions comes to the budget, and depersonalizes and after it is liable to be reallocated during the development and approval of the budget. Financing of public institutions comes to be on the basis of the state task. It does not imply a 100 per cent defrayal of the cost institutions, and within a year it might be reduced on condition that government task reduces accordingly. Such institutions spend the income from business activities on their own. Thus, the state has been able to reduce the budget deficit through spending cuts, including on education and health.
Keywords: government institutions, state-financed institutions, financing institutions of state-financed sector.
Введение
Из Пояснительной записки «К проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» следует, что существующая в РФ система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих
пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.
Органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности. В этой связи в бюджетном послании на 2013-2015 годы Президента Российской Федерации, а многим ранее в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года (Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. №1123-р) были сформулированы цели бюджетной политики в области финансирования сети государственных учреждений, среди которых:
— повышение эффективности (качества) предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на их предоставление;
— создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования;
— оптимизация подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.
Иными словами, поставлена цель повышения качества государственных и муниципальных услуг при одновременном сокращении бюджетного финансирования на их предоставление.
Для решения поставленных целей в настоящее время проводятся масштабные реформы, связанные, прежде всего, с реорганизацией сети бюджетных учреждений. В 2010 г. был принят Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», ко-
торый многие эксперты уже называют новой шоковой терапией бюджетной сферы и всей страны, прогнозируя отказ от многих социальных обязательств государства [2]. В органах власти, однако, такие выводы опровергают, обещая большую свободу финансово-экономической деятельности учреждений. Целью данной статьи является анализ преимуществ и недостатков реорганизации бюджетных учреждений.
Исходный пункт
Для реализации уставных целей «старых» государственных и муниципальных бюджетных учреждений их деятельность финансировалась из бюджета соответствующего уровня. Основным документом, который определял общий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, являлась смета доходов и расходов, в которой затраты бюджетных учреждений сгруппированы по статьям бюджетной классификации. Бюджетные учреждения должны были истратить полученные средства строго по их целевому назначению и не имели права самостоятельно перераспределять их между разными статьями расходов. В случае экономии расходов по какой-то статье по итогам года финансовые органы стремились уменьшить планируемые расходы учреждения на следующий год по указанной статье на сумму полученной экономии, поэтому сокращение внутренних издержек учреждениям становилось не выгодным.
Наряду с бюджетным финансированием, учреждениям было разрешено осуществление предпринимательской деятельности. При этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступало в самостоятельное распоряжение учреждения. Вместе с тем, как и доходы, получаемые учреждением из бюджета, доходы от предпринимательской деятельности учитывались в смете доходов и расходов, и могли быть направлены только для осуществления возложенных на учреждение задач. В доходах соответствующего бюджета доходы от предпринимательской деятельности также отражались в качестве доходов от использования имущества или до-
ходов от оказания платных услуг. Однако такие доходы не подлежали перераспределению в процессе составления и утверждения бюджета, то есть законодательные органы не могли изъять их на другие нужды и не могли вмешиваться в процесс их расходования, что и вызывало негодование в известных кругах власти - невозможность изъять заработанные учреждениями финансовые средства.
Таковы основные особенности финансирования бюджетных учреждений, существовавшие до начала реорганизации сети бюджетных учреждения и не удовлетворявшие по ряду причин сторонников реформ, выдвинувших свои аргументы.
Концепция реформ
План проводимых реформ бюджетной сферы был подготовлен Институтом экономической политики имени Е.Т.Гайдара (Институт Гайдара), одного из основных руководителей и идеологов экономических реформ начала 1990-х в России, под руководством которого была проведена, в том числе, и приватизация. Подробно данный план изложен в книге «Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями».
В существовавшем ранее правовом положении бюджетных учреждений наибольшее беспокойство у авторов реформ вызывал правовой режим доходов от предпринимательской деятельности, а именно: право учреждений самостоятельно распоряжаться такими доходами. Это право в сочетании с недофинансированием учреждений якобы порождало ещё одну проблему - ответственность государства по так называемым несанкционированным им обязательствам бюджетных учреждений. Дело в том, что хотя доходы от предпринимательской деятельности учреждений и учитывались в смете доходов и расходов, однако, эта величина являлась плановой и корректировалась по факту поступления таких доходов. Соответственно учреждение могло набрать обязательств на сумму, в конце концов, превысившую запланированную величину доходов от предпринимательской деятельности. Однако такие «обвинения» беспочвенны,
поскольку кредиторская задолженность по расходам, финансируемым из внебюджетных источников, погашалась лишь за счёт внебюджетных средств. А несанкционированные расходы, вызывающие беспокойство сторонников реформ, в большинстве случаев представляли собой не заложенные в бюджетной смете, но необходимые для осуществления уставной деятельности учреждений расходы, то есть являлись прямым следствием недофинансирования учреждений, так как при недостатке бюджетных средств учреждению для выполнения основной деятельности было разрешено использовать средства от предпринимательской деятельности.
Причину хронического недофинансирования бюджетных учреждений, авторы реформ видят в том, что учреждения, предоставляющие услуги социального характера: учреждения здравоохранения, образования, культуры, науки, спорта - практически не затронул процесс приватизации, бюджетная сеть осталась почти в неизменном виде по сравнению с советским периодом. Иными словами, проблема финансирования заключается лишь в том, что учреждения нужно финансировать, ведь процесс приватизации как раз и подразумевает под собой передачу государственных и муниципальных учреждений, а, следовательно, и обязанностей по их содержанию, и ответственности за их функционирование в частные руки. Однако в период начала рыночных реформ этого не произошло, а альтернативой стало предоставление учреждениям права самостоятельно зарабатывать деньги на свое содержание, и самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами.
Вместе с тем, у разработчиков реформ иная позиция по данному вопросу: поскольку государство хотя и недостаточно, но всё же финансирует учреждения, значит, и несёт издержки, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, значит, и должно распоряжаться доходами от такой деятельности. В результате «доходы бюджетных учреждений от платных услуг должны зачисляться в доходы бюджета и тем самым обезличиваться. Соответственно, их невозможно учесть в смете бюджетного учреждения и самостоя-
тельно израсходовать» [1]. Единственным источником доходов бюджетных учреждений должны стать бюджетные источники.
В этом плане авторов реформ настораживает лишь совершенно очевидная проблема предотвращения резкого сокращения поступлений доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в условиях утраты последними заинтересованности в их получении. Эту проблему предлагается решать «сочетанием поощрительных и контрольных мер». И тут щедрость реформаторов поражает! В качестве стимулирующей меры рассматривается, например, учреждение премиального фонда для работников бюджетного учреждения, в который разрешается зачислить аж 5-10% (!) доходов от оказываемых им платных услуг [1].
Однако вне зависимости от размеров такого премиального фонда он все равно будет меньше средств, которые администрация учреждения сможет получить путем сокрытия внебюджетных доходов. В качестве главной превентивной меры в этом отношении рассматривается то обстоятельство, что при придании внебюджетным доходам бюджетных учреждений статуса доходов бюджета, их сокрытие от учета будет рассматриваться уже не просто как нарушение финансовой дисциплины, то есть административное правонарушение, но как хищение бюджетных средств, то есть уголовное преступление. Более мягкой превентивной мерой, не сопряженной с необходимостью уголовного преследования, является установление учреждениям заданий по получению доходов от платных услуг. Неисполнение учреждением таких заданий должно являться основанием для применения санкций вплоть до смены администрации [1].
Реализация на практике
В 2006 году был принят закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который был первой попыткой избавиться от части бюджетных расходов, направленных на формирование деятельности сети бюджетных учреждений путем поиска внебюджетных источников финансирования. С целью активизации
данного процесса в 2010 году принимают 83-ФЗ, который фактически «маскирует» автономные учреждения под названием «новые бюджетные».
В результате в настоящее время учреждения могут быть казёнными, бюджетными и автономными.
Финансовое обеспечение казённых учреждений осуществляется за счёт средств бюджета соответствующего уровня исключительно на основании сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, пределы которых ограничивают учреждения в праве принимать гражданские обязательства. Как и «старые бюджетные», казенные учреждения имеют право заниматься приносящей доход деятельностью, но финансовые средства, полученные в результате такой деятельности, зачисляются в бюджет соответствующего уровня и обезличиваются, учреждение при этом утрачивает право на их расходование. Кроме того, как мы уже убедились из концепции реформы, казённые учреждения будут озадачены планами по зарабатыванию денег для государства, невыполнение которых грозит увольнением руководителю учреждения.
Бюджетные или, так называемые, «новые бюджетные» и автономные учреждения освобождены от уз сметы доходов и расходов и финансируются на основании государственного (муниципального) задания в форме субсидий. Это и есть обещанная разработчиками реформ финансовая автономия учреждений. Однако, наличие сметы, как основания финансирования, предполагало 100%-ное финансовое обеспечение учреждения, а финансирование предоставления государственных услуг в рамках государственного задания предполагает учитывать лишь стоимость определённого объёма услуг определённого качества и исключает полное финансовое обеспечение учреждения.
Кроме того, в течение срока выполнения задания, то есть в течение года, при соответствующей его корректировке заказчиком допускается уменьшение объема субсидий на выполнение государственного задания.
Таким образом, вполне законной становится ситуация, когда в середине года заказчик в задании сокращает количество бесплатных часов математики и русского языка в 2 раза, количество бесплатных приемов терапевта и хирурга в 3 раза и, соответственно, сокращает объем субсидий. Если до принятия Федерального Закона 83-ФЗ при возникновении бюджетного дефицита вынужденной, но не законной мерой была задержка заработной платы бюджетникам, и при этом для населения оставалась гарантия получения бесплатных социальных услуг, то теперь, в рамках действия названного федерального закона, сократить объем бесплатных государственных социально значимых услуг для населения и лишить бюджетников работы и заработной платы вполне законно. Правительство РФ получило право на сокращение бюджетного дефицита за счет сокращения расходов, в том числе на образование и здравоохранение. И, что крайне важно, разработчики реформ очень хорошо понимают это: «придется привести законодательство в этой области в соответствие с фактическим положением вещей. Например, если государство не может обеспечить бесплатное предоставление всех медицинских услуг, входящих в программу обязательного медицинского страхования, следует сократить эту программу до того объема, на котором она реально может быть профинансирована. Если не хватает денег для нормального финансирования школьного образования, следует сократить содержание образовательных программ и снизить требования образовательных стандартов и т.д.» [1].
В такой ситуации бюджетные и автономные учреждения будут вынуждены изыскивать дополнительные внебюджетные финансовые средства обеспечения своей деятельности путем оказания платных услуг. Важно отметить, что платные услуги могут оказываться как сверх установленного государственного задания, так и в его пределах, что является яркой иллюстрацией наделения учреждений планами по зарабатыванию доходов для государства.
Заключение
Несмотря на аргументы «против» реорганизации бюджетных учреждений положено начало. Для казённых учреждений отменено право самостоятельного расходования средств от оказания платных услуг, указанные финансовые средства сделаны доходными источниками бюджета. Для бюджетных учреждений введено финансирование на основании государственного задания, которое не обеспечивает 100-процентного покрытия расходов учреждения.
Изменение организационно-правового статуса бюджетных учреждений отразилось на бюджетном финансировании социальной сферы. Хотя в целом по федеральному бюджету на 2012 и 2013 гг. абсолютное снижение бюджетных расходов наблюдается только в отрасли культуры (в остальных отраслях оно повышается), но меняется структура бюджетных расходов на социальные отрасли. В составе общих расходов федерального бюджета доля расходов на выполнение функций бюджетными учреждениями в сфере образования в 2012 г. снизилась на 12 % по сравнению с 2010 г., в сфере здравоохранения - на 8 %, а доля расходов на бюджетные инвестиции в образовании снизилась на 4% [3, с. 195].
Список литературы
1. Совершенствование системы управления и финансирования бюджет-
ных учреждений / Баткибеков С., Гребешкова Л., Дежина И., Золотарева А., Китова Г., Костина Е., Кузнецова Т., Рождественская И., Синельников-Мурылев С., Шишкин С. // Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. ЦКЬ: http://www.iep.ru/ru/povyshenie-effektivnosti-
byudzhetnogo-fmansimvamya-gosudarstvenny-uchrezhdemi-i-upravlemya-gosudarstvennymi-unitarnymi-predpriyatiyami.html (дата обращения: 15.07.12).
2. Вифлеемский А.Б. Что задумано реформаторами бюджетной сферы страны? // Народное образование. 2010. №8. С. 25-34.
3. Жданчиков П.А. Финансирование социальной сферы в условиях бюджетной реформы // Финансы и кредит. 2011. № 10. С. 17-26.
4. Лапушинская Г.К. Реформа бюджетных учреждений: проблемы директора школы // Народное образование. 2010. №10. С. 193-199.
References
1. Batkibekov S., Grebeshkova L., Dezhina I., Zolotareva A., Kitova G., Kostina E., Kuznetsova T., Rozhdestvenskaya I., Sinel'nikov-Murylev S., Shishkin S. Povyshenie effektivnosti byudzhetnogo finansirovaniya gosudarstvennykh uchrezhdeniy i upravleniya gosudarstvennymi unitarnymi predpriyatiyami [Improving the efficiency of budget financing of public institutions and management of state unitary enterprises], http://www.iep.ru/ru/povyshenie-effektivnosti-byudzhetnogo-finansirovaniya-gosudarstvenny-uchrezhdenii-i-upravleniya-gosudarstvennymi-unitarnymi-predpriyatiyami.html (accessed July 15, 2012).
2. Vifleemskiy A.B. Narodnoe obrazovanie [Public education], no. 8 (2010): 25-34.
3. Zhdanchikov P.A. Finansy i kredit [Finance and credit], no. 10 (2011): 17-26.
4. Lapushinskaya G.K. Narodnoe obrazovanie [Public education], no. 10 (2010): 193-199.
ДАННЫЕ ОБ АВТОРЕ
Боброва Светлана Г еннадьевна, аспирант
Ульяновский государственный университет ул, Льва Толстого, 42, Ульяновск, 432017, Россия e-mail: [email protected]
DATA ABOUT THE AUTHOR Bobrova Svetlana Gennad’evna, postgraduate
Ulyanovsk state university
L. Tolstogo street, 42, Ulyanovsk, 432017, Russia e-mail: [email protected]
Рецензент:
Капканщиков Сергей Геннадьевич, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономической теории Института экономики и бизнеса Ульяновского государственного университета
