15УДК 332.8(571.62)"1997/2020" DOI 10.24411/9999-056А-2020-10029
РЕФОРМА ЖИЛИЩНО -КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В ХАБАРОВСКОМ КРАЕ (1997-2020 гг.)
Татьяна Александровна Ярославцева,
доктор исторических наук, профессор, Дальневосточный институт управления — филиал РАНХиГС, г. Хабаровск. E-mail: mu322@mail.ru
Прошло более двадцати лет с объявленной реформы ЖКХ, но и в 2020 г. к реформаторам жилищно-коммунального хозяйства остаются вопросы. В частности, почему реформа сопровождается только ростом тарифов, обременительным для потребителей? Что изменилось в экономике отрасли и почему коммунальные предприятия, несмотря на финансовую поддержку из бюджета, являются хронически убыточными? На многие вопросы граждан не находится ответа при обращении в государственные органы власти, в правоохранительные и судебные органы. В настоящей статье автор делает попытку охарактеризовать источники проблем реформы ЖКХ на современном этапе. Ключевые слова: жилищно-коммунальные услуги, реформа ЖКХ, рынок, конкуренция, потребитель, социальная защита, правовая защита.
HOUSING AND COMMUNAL SERVICES REFORM IN THE KHABAROVSK REGION (1997-2020)
Tatyana Yaroslavtseva, Far Eastern Institute of Management, a branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Khabarovsk, Russia. E-mail: mu322@mail.ru
More than twenty years have passed since the announced reform of housing and communal services, but in 2020 there are questions for reformers. In particular, why the reform is accompanied only by tariff increases, burdensome for consumers of services? What has changed in the economy of the industry and why do utilities, despite financial support from the budget, remain chronically unprofitable? There are no answers to many questions of citizens when they appeal to state, law and judicial authorities. In this article, the author makes an attempt to characterize the sources of problems of housing and communal services reform at the present stage.
Keywords: housing and communal services, housing and communal services reform, market, competition, consumer, social protection, legal defense.
Во второй половине 1990-х гг. правительство РФ приступило к реформированию отраслевого хозяйства в жилищно-коммунальной сфере, однако ожидаемые цели так и не были достигнуты. В результате реформирования не произошло улучшений в экономике страны и региона или муниципальных образований. Власть отказалась от прежней системы управления объектами жилищно-коммунального хозяйства, но изменение не привело к повышению эффективности хозяйственной деятельности и качества жилищно-коммунальных услуг. Было принято много новых законодательных актов, но внесение изменений в законодательство не повысило защищённость потребителей от действий частного бизнеса, получившего объекты ЖКХ в управление и пользование. Власти создали новую систему государственных органов (министерства, центры социальной защиты, отделы и др.), но обеспечить эффективную социальную защищённость потребителей услуг ЖКХ не удалось. Политика оказалась ориентирована только на постоянное повышение тарифов, и за двадцать лет не было ни одного снижения.
Качество жизни граждан серьёзно снизилось не только из-за высоких тарифов на жилищно-коммунальные услуги, но и вследствие неэффективного управления объектами ЖКХ, монопольного положения ресурсоснаб-жающих организаций, бездеятельности государственных и муниципальных органов контроля.
Вместе с тем, изучив статистические данные по Хабаровскому краю, можно заключить, что правительство края уделяет повышенное внимание вопросам социальной защищённости населения и стабилизации деятельности предприятий ЖКХ. На эти цели в краевом бюджете предусмотрены значительные средства. Так, для снижения платежей граждан за коммунальные услуги из краевого бюджета в 2019 г. направили 4920 млн руб., и на 2020 г. запланировали 4772 млн [3]. Однако потребители в своих квитанциях никакого снижения не обнаружили.
В Хабаровском крае для модернизации коммунальных систем требуется более 152 млрд руб. вследствие того, что средний срок эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры составляет 30 и более лет. С 2019 г. в крае действует 35 концессионных соглашений с общим объёмом капитальных вложений в 1,4 млрд руб. в отношении 145 коммунальных объектов; с 2020 г. утверждено девять инвестиционных программ для реализации, в том числе четыре — в сфере теплоснабжения, три — электроснабжения и две — водоснабжения.
На строительство, реконструкцию и техническое перевооружение объектов сферы ЖКХ в 2019 г. было выделено 256 126,88 тыс. руб., в том числе: из федерального бюджета — 13 155,00 тыс. руб., краевого бюджета — 230 074,71 тыс.,
бюджетов муниципальных образований — 12 897,17 тыс. [3] Однако потребителям о перечне, стоимости и качестве работ на объектах, где они проводились, информация не поступала.
В 14 муниципальных образованиях реализуется Адресная программа Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2017 г., на 2019—2025 гг. общей стоимостью 3634,146 млн руб. В результате переселения по программе должны решить жилищные проблемы 3663 чел. из 216 многоквартирных домов общей площадью жилых помещений 59,79 тыс. кв. м [1]. Однако объём ветхого и аварийного жилья в крае значительно превышает программный.
Современное жилище представляет собой сложную инженерно-техническую систему, обеспечивающую комфортную среду обитания человека. Помимо привычных уже систем жизнеобеспечения — энергоснабжения, водоснабжения, кондиционирования и т.д., жилища всё в большей степени оснащают новыми технологиями, что может придавать им новое содержание. Однако жилищный фонд, возведённый в 1930—1990-х гг., не адаптирован к новшествам.
Всё же попробуем найти положительные аспекты в государственной политике по реформированию ЖКХ [2]. Реформа предполагала развитие конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере, то есть создание рынка жилищно-коммунальных услуг и введение частного бизнеса в данный сектор экономики. Действительно, произошёл переход от государственного и муниципального хозяйствования и управления объектами ЖКХ к частному бизнесу. Так, в управлении и обслуживании частными компаниями в секторе ЖКХ состоит фактически 90% объектов недвижимости, в том числе жилищный фонд, инфраструктура тепло-, газо-, электро-, водоснабжения, водоотведения, используемая для предоставления коммунальных услуг1.
Одним из направлений реформы являлось заключение прямых договорных отношений между участниками ресурсного сектора ЖКХ. Оформление взаимоотношений на рынке любых услуг — это обязательные условия для участников любых сделок. Предоставление коммунальных услуг, которые являются востребованным товаром в жилищно-коммунальной сфере и оформлены участниками жилищных отношений, защищает интересы сторон, в том числе в судах. Особенно это важно в современных условиях, когда деятельность частных компаний сохранила закрытость из-за монопольного положения на рынке коммунальных ресурсов. Однако законодатель не создал обязательных условий для заключения прямых договорных отношений между ресурсоснабжающими организациями и потребителем их услуг. Так, в Хабаровске МУП «Водоканал» не намерен заключать прямой договор с потребителем (собственником жилого помещения) вот уже более
трёх лет. Кроме того, управляющие компании (УК) повсеместно не заключают прямых договоров с собственниками жилых помещений. Под различным предлогом УК отклоняются от организации фактического проведения общих собраний жильцов и нередко нарушают законодательство в части оформления протоколов собраний, предоставления информации жильцам о выполненных работах в многоквартирных домах (МКД) и благоустройстве дворов. За редким исключением информацию можно найти на сайтах управляющих компаний.
В ходе реформы произошло изменение системы заказов на производство работ по капитальному ремонту МКД. Прежняя система управления МКД через муниципальные предприятия прекратила своё существование в конце 1990-х гг. Целевые средства на капитальный ремонт МКД перестали выделяться в управляющие организации, и работы по ремонту не выполнялись несколько лет. Создание структуры, наделённой функцией организации производства капитального ремонта, — это правильный вариант, позволяющий сохранить жилищный фонд в целом.
В системе государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством стали создавать региональные фонды с целью аккумулирования средств собственников жилья. В обязанность фонда включена функция технического заказчика работ, размещение временно свободных денежных средств в порядке, который установят попечительские советы фонда. Данная организация привлекает и заключает договоры с исполнителями работ, в том числе с аудиторской компанией для ежегодного контроля над деятельностью фонда. Примечательно то, что попечительский совет является коллегиальным надзорным органом на общественных началах, состав которого утверждается учредителем фонда, то есть все в одной системе.
Вместе с тем законодатель нечётко отрегулировал взаимоотношения фонда с потребителем, который делает свои взносы на счёт организации на длительный срок, исчисляемый десятками лет. Если рассмотреть интересы сторон, то фонд вправе иметь в собственности имущество, которое может приобретать за счёт взносов и процентов, начисленных на них, в том числе доходов от свободных средств регионального оператора. Фонд несёт ответственность только в пределах своего имущества, то есть уставного фонда, и имеет право не заключать прямой договор с потребителем.
Надо отметить, что первоначально такой договор был обязателен, но в последующих положениях нормативных актов правительства РФ и регионов это требование исчезло. Если проанализировать Устав НКО «Региональный оператор — Фонд капитального ремонта МКД в Хабаровском крае», то можно увидеть, что организация не имеет членства, и учредителем является регион
в лице Министерства ЖКХ края. Уставной капитал организации составляет 10 тыс. руб., но она наделена правом сбора взносов в миллионном исчислении.
Перед собственниками помещений фонд несёт ответственность только за исполнение обязательств по формированию фонда, проведению капитального ремонта. А вот за целевое или эффективное использование средств ответственность не прописана. Не этим ли обстоятельством обусловлена передача фондом своих прав на сбор взносов потребителей управляющим компаниям, которые являются хозяйствующим субъектом бизнеса с уставным капиталом 10 тыс. руб. На взносы, поступающие на счета управляющих компаний, начисляются проценты, но потребитель к этим средствам не имеет отношения. Однако, если потребитель не перечислит взнос, то его лишат субсидии или компенсации положенных льгот.
Так, после внесения изменений в Федеральный закон «О ветеранах» № 5-ФЗ от 1995 г. право на установление порядка и условий предоставления компенсаций льготникам было передано с федерального уровня на уровень субъекта РФ. В результате Министерство социальной защиты Правительства Хабаровского края и депутаты Законодательной Думы края закрепили в региональном законе право органов социальной защиты лишать материальной поддержки отдельные категории граждан, если у них возникла задолженность из-за спора с управляющей компанией по суммам, объёмам оплаты за услуги, в том числе по капитальному ремонту.
По существу, в интересах бизнеса льготники обязаны перечислять в адрес управляющей компании полную стоимость услуг ЖКХ в бесспорном порядке, если имеют желание пользоваться заслуженными льготами. В противном случае у них не будет возможности получить гарантированную федеральным законом льготу.
Итак, создание регионального оператора в организационно-правовой форме НКО не обеспечивает качества работ по выполнению капитального ремонта МКД и соблюдение интересов всех участников жилищных отношений и, в первую очередь, граждан. Появление регионального оператора не повлияло и на снижение тарифов ЖКХ.
В результате реформы тарифы в ЖКХ должны быть экономически обоснованными и доступными для потребителей. Ожидаемый результат — достижение цели, направленной на реальное соотношение тарифов и экономически обоснованных затрат на производство коммунальных ресурсов. Реформа предусматривала, что повышение стоимости услуг в ЖКХ может проводиться только при условии реализации трёх программ: производственной, инвестиционной и программы снижения затрат.
Однако повышение тарифов происходит ежегодно и никак не обосновывается для потребителя с экономической точки зрения. Хозяйствующие
субъекты, поставщики ресурсов, представляют программы в соответствующие региональные комиссии для утверждения расчётов на ежегодные затраты, но реализацию программ и их результаты комиссия фактически не проверяет, то есть не посещает производства.
Отсутствие контроля со стороны общества и уполномоченных органов над итогами реализации программ способствует одностороннему увеличению тарифов, без учёта мнения граждан, общества в целом. Отсюда количество жалоб граждан в государственные органы власти всех уровней ежегодно увеличивается и занимает второе место среди обращений к Президенту РФ. Таким образом, сложившаяся практика утверждения тарифов и неэффективный государственный и муниципальный контроль не позволяют изменить экономическое положение в отрасли и бюджетах граждан.
Одним из направлений реформа определила внедрение приборов учёта в системы инженерной инфраструктуры объектов ЖКХ от производителя до потребителя. Учёт объёмов потреблённых коммунальных ресурсов мог защитить потребителя от необоснованных приписок ресурсоснабжаю-щих организаций и управляющих компаний, а главное, от завышенных платежей или платежей за непредоставленные ресурсы. С 1997 г. обеспечить выполнение данного направления должны были органы государственного и муниципального управления. Но анализ практики установки приборов учёта в МКД показал, что ни одной программы с реальными средствами так и не было принято ни на одном уровне управления. Законодатель в 2000-х гг. усовершенствовал реформирование ЖКХ так, что установка приборов учёта стала обязанностью собственников жилых помещений.
На 2020 г. заинтересованности в установке приборов учёта в МКД нет у всех участников жилищных отношений: ресурсоснабжающие организации без объяснений навязывают объём ресурсов потребителю; управляющие компании не несут затрат, на них не возложены обязанности по контролю, в том числе объёма ресурса на ОДН; потребитель не имеет средств на установку приборов учёта и допуска к информации о расходах ресурса, его стоимости и экономии в результате точного учёта. Муниципальные органы не имеют средств и не разрабатывают программы. В целом муниципальная политика не отвечает интересам граждан, так как органы местной власти не готовы эффективно управлять объектами ЖКХ в новых условиях хозяйствования.
Положительным аспектом реформы является то, что с целью обеспечить потребителей необходимой информацией Министерство ЖКХ РФ в 2014 г. разработало единую систему по сбору всей информации о состоянии ЖКХ и взаиморасчётов с УК, ТСЖ, ресурсоснабжающими организациями — государственно-информационную систему (ГИС) ЖКХ. С июля 2016 г.
УК были обязаны размещать информацию в полном объёме, и, если этого не делали, могли быть подвергнуты штрафам. Однако сведений о применении штрафных санкций на сайте ГИС ЖКХ не выявлено. На разработку и внедрение ГИС ЖКХ был потрачен не один миллион рублей, однако, по данным Счётной палаты РФ, по итогам проверки в 2018 г. система признана «не готовой к полноценному запуску» [4].
Всё же сегодня ГИС ЖКХ позволяет размещать информацию: о перечне МКД и УК, о договорах управления, сам договор с копией протокола общего собрания о выборе УК или открытого конкурса по выбору управляющей компании. Через ГИС ЖКХ можно получить сведения из Росреестра, который размещает всю информацию об объектах государственного учёта жилищного фонда вместе с их техническими характеристиками и состоянием объектов, которые предоставляют коммунальные услуги в МКД.
Дополнительную информацию можно найти в системе Росреестра. Это сведения об объекте недвижимости (от кадастрового номера дома до кадастрового номера квартиры или комнаты), описание объекта недвижимости (от адреса до включения в госреестр), сведения о правообладателях и ограничениях прав. Все сведения из Росреестра позволяют гражданам защитить себя на рынке недвижимости. Вместе с тем отдельные сведения всё же закрыты для потребителей, что затрудняет защиту жилищных прав граждан в суде.
Несовершенство законодательства приводит к судебным решениям, не отвечающим интересам сторон и чаще всего — граждан. Судебные споры длятся годами, пока проходят все инстанции. Учитывая сложности сбора необходимых сведений для потребителя, суд не всегда обеспечивает ходатайства об истребовании документов, недоступных потребителю, и выносит решение на основе информации, которая нередко содержит сведения, не соответствующие обстоятельствам дела, представленные управляющей компанией. Законодатель предоставил судам право выступать от имени Российской Федерации, и нередко в силу конфликта интересов или коррупции, корпоративности судебной системы отменить незаконное решение просто невозможно. Такое положение дел вполне удовлетворяет управляющие компании, которые, не дожидаясь окончания срока исковой давности, обращаются в суд с иском, и вся сумма взыскивается принудительно.
Защиту прав граждан не обеспечивают и правоохранительные органы. Они, ссылаясь на ведомственную инструкцию, перенаправляют обращения граждан по различным инстанциям, в том числе в органы контроля и надзора. В течение ряда месяцев или лет бюрократическая машина не позволяет установить истинное положение дел в жилищно-коммунальном хозяйстве. Именно поэтому граждане стремятся не обращаться в суды, правоохранительные, контрольно-надзорные органы и вынуждены оплачивать всё, что укажут в квитанции, или наращивать долги.
В заключение рассмотрим несколько причин, которые ограничивают или исключают возможность использования рыночных механизмов регулирования в сфере коммунальной деятельности. К ним отнесём технологическую обусловленность монополизма хозяйствующих субъектов в ЖКХ, предоставляющих коммунальные услуги, что не позволяет развивать конкурентные отношения в этой сфере. Ограничения вызваны тем, что коммунальные услуги стали частным товаром, а потребители лишены возможности делать независимый выбор с учётом количества и качества услуг1.
Следующей причиной является отсутствие зависимости между ценой и предложением, то есть неценовой характер колебания потребления услуг и исключение возможности использования цены в качестве объективного и независимого инструмента для регулирования производства и потребления услуг. Значительное препятствие создаёт невозможность полного использования производительности системы, наличие в ней «избыточной» мощности, необходимой для обеспечения надёжности и бесперебойности предоставления услуг. Кроме того, в коммунальном производстве носят устойчивый характер затратные тенденции, отсутствуют стимулы для снижения затрат и повышения как эффективности, так и качества коммунального обслуживания.
Для успешного решения проблем ЖКХ власти всех уровней должны осознать общественный характер коммунальной деятельности и создать экономические условия для эффективного функционирования и развития систем коммунального обслуживания, и предпочтительно не за счёт потребителя, который не участвует в регулировании и контроле над тарифами услуг.
Таким образом, после более чем двадцати лет реформы ЖКХ как было, так и осталось затратным, то есть убыточным, расточительным и обременительным для своих потребителей. Можно утверждать, что жилище как общественное экономическое благо не в полной мере удовлетворяет потребности человека и не для каждого гражданина является личным экономическим (потребительским) благом.
Государственная политика по реформированию ЖКХ привела к кризису отрасли из-за слома прежней системы управления объектами ЖКХ, и это является основной предпосылкой к дальнейшему обострению жилищных отношений и состояния коммунальной инфраструктуры. Несовершенство законодательства в жилищно-коммунальной сфере последних лет повлекло за собой снижение защиты прав потребителей в правоохранительных и судебных органах. Отсутствие прямых договорных отношений между всеми участниками жилищных отношений позволяет частным хозяйствующим субъектам выставлять потребителям необоснованные счета на оплату, что снижает качество услуг и пробивает брешь в бюджете граждан.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Об утверждении Адресной программы Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 01 января 2017 г., на 2019—2025 гг. (с изменениями на 20 января 2020 г.) Постановление Правительства Хабаровского края от 28.03.2019 № 118-пр. URL: http://dvforum. khabkrai.ru/ListDoc.aspx?C=3 (дата обращения: 02.06.2020).
2. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ: Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425 (ред. от 27.05.1997 № 528) // Собр. законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131.
3. Жилищно-коммунальное хозяйство [20.04.2020] // Официальный сайт Правительства Хабаровского края. URL: https://www.khabkrai.ru/khabarovsk-krai/ Razvitie-kraya/169393 (дата обращения: 29.05.2020).
4. ГИС ЖКХ: Грандиозный успех или колоссальный провал? URL: https://www.cnew. ru/ (дата обращения: 29.05.2020).
