CC BY
48
А.М. КОРОТЧЕНКОВ, В.В. СОКОЛОВ
Реформа местного самоуправления в Приморском крае: организационные и экономические задачи и проблемы
Делается попытка раскрытия основных замыслов нового закона, предусматривающего реформирование местного самоуправления, принципов формирования муниципальных образований, а также выявления конкретных организационных и экономических задач и проблем, возникающих перед региональными и местными органами власти Приморского края по внедрению данного закона в жизнь.
Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон) в полном объеме вступает в силу с 1 января 2006 г. По сравнению с аналогичным предыдущим Федеральным законом № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. данный Закон вносит ряд фундаментальных нововведений, касающихся дальнейшей демократизации этого процесса, укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований (далее МО), четкого разграничения полномочий местного значения между всеми уровнями МО, изменения организации местного самоуправления (далее МСУ) в стране.
Закон инициирует широкомасштабную реорганизацию МСУ, радикально изменяя 26 пунктов прежнего перечня полномочий органов МСУ, вводя один совершенно новый пункт и полностью исключая два пункта из прежней редакции Закона. Закон вводит новую двухуровневую систему МСУ, основанную на поселенческом принципе: нижний уровень составляют городские и сельские населенные пункты, а верхний - городские округа и муниципальные районы.
Закон изменил порядок формирования и структуру органов МСУ; создал систему жесткого федерального контроля над МСУ, в том числе повысил ответственность органов МСУ перед органами власти; ограничил возможность контроля субъектов РФ над органами МСУ определенным перечнем вопросов; создал новую систему финансовых возможностей, введя институт временной финансовой администрации; закрепил подробный список имущества, находящегося в собственности МО; лишил органы МСУ права самостоятельно устанавливать местные налоги и
сборы; ввел в действие единые правила установления и изменения границ МО, ограничив самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе.
Вполне естественно, что нововведения Закона имеют как достоинства, так и недостатки. При этом основные достоинства касаются декларируемых базовых принципов МСУ, а недостатки скрыты в частностях, в деталях. Они начнут проявляться при реализации Закона на практике и могут дать результаты, прямо противоположные первоначальным замыслам. Именно поэтому важно как можно раньше выявить возникающие при реализации Закона проблемы с целью выработки возможных подходов к их решению.
К очевидным достоинствам Закона можно отнести:
• уточнение определения МСУ как формы осуществления народом своей власти;
• введение двухуровневой территориальной организации МСУ, что обеспечивает решение двуединой задачи: с одной стороны - приближения местной власти к населению, с другой - сосредоточения в муниципальных районах круга вопросов, решение которых требует наличия развитой и дорогостоящей инфраструктуры;
• четкое формулирование перечня вопросов местного значения для каждого типа МО наряду с четкой записью о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам МСУ;
• ликвидацию практики финансирования многих государственных расходов, осуществляемых из местных бюджетов, в качестве нефи-нансируемых федеральных мандатов;
• существенное расширение прав населения на участие в МСУ;
• укрепление организационных основ МСУ. В отличие от закона 1995 г. установлена обязательность наличия главы МО и местной администрации, введены статьи о муниципальных контрольных органах и избирательных комиссиях. Установлены минимальные нормы количества депутатов представительного органа в зависимости от численности населения МО;
• кардинальное изменение модели финансового обеспечения МСУ. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводится практика постоянных нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и тем самым практически ликвидируется система регулирующих налогов. Одновременно устанавливается новый, более объективный и прозрачный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности МО в расчете на одного жителя;
• введение новых форм муниципального сотрудничества.
Реализация перечисленных и ряда других положений Закона явится
крупным шагом, повышающим самостоятельность (в т.ч. финансовую) органов МСУ и их ответственность перед населением за состояние дел на местах.
В Минэкономразвития разработаны и размещены на его сайте методические материалы по реализации отдельных положений Закона (их около 20), в числе которых можно назвать модельные уставы городского округа, городского поселения и муниципального района, модельный закон субъекта РФ о МСУ, рекомендации по территориальной организации и организации органов МСУ, рекомендации по управлению муниципальными финансами и ряд других.
В то же время реализация некоторых важных положений Закона столкнется со значительными трудностями. Возникнут следующие правовые, организационные и экономические проблемы, связанные с реализацией нового Закона:
• альтернатива для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня МО: городской округ или городское поселение;
• Закон исключает возможность существования МО типа «крупный город - район»;
• Закон не допускает наличия пригородных поселков в составе городского округа;
• серьезная проблема возникает при формировании межселенных территорий в субъектах РФ с низкой плотностью населения, что особенно характерно для Дальнего Востока;
• исключительно сложной является проблема инфраструктурного и особенно кадрового обеспечения новых МО;
• спорной проблемой остается разграничение полномочий в социальной сфере;
• серьезной проблемой является выделение из состава администрации МО структурных подразделений с правами юридического лица;
• сложной станет проблема формирования муниципальной собственности. Поскольку реализация ряда действий в этой области (обязательная приватизация) приведет к существенному снижению неналоговых доходов местных бюджетов, необходимо будет своевременно оценить возможные последствия этих действий и принять заблаговременные меры по нейтрализации их негативных последствий.
С целью преодоления или, по крайней мере, смягчения последствий названных и других проблем, которые возникнут в связи с введением в действие Закона, повсеместно в субъектах РФ законодательными и исполнительными органами разрабатываются мероприятия по своевременной подготовке к нововведениям, предусмотренным Законом, намечаются основные направления и этапы реализации положений Закона. Такая работа в настоящее время проводится и в Приморском крае.
МСУ в Приморском крае осуществляется в пределах МО, образованных на уровне районов и городов. Сельские поселения не обладают статусом МО. В то же время такие города, как Уссурийск, Лесозаводск, не являются самостоятельными МО и входят соответственно в МО Уссурийск и Уссурийский район, Лесозаводск и Лесозаводский район. При этом Уссурийский и Лесозаводский районы, хотя и имеют статус административно-территориальных единиц, также не являются самостоятельными МО. Город Дальнегорск является МО, но при этом исчезла адми-
нистративно-территориальная единица - Дальнегорский район и площадь города Дальнегорска стала составлять более 5 тыс. км2. Таким образом, все сельские поселения, поселки городского типа на момент опубликования Закона и, соответственно, вступления в силу главы 12 «Переходные положения» не являются МО.
Особенностью осуществления МСУ в переходный период является то, что выборы органов МСУ, должностных лиц МСУ в МО, образованных до 8 октября 2003 г., проводятся в порядке и в сроки, установленные уставами.
В декабре 2003 г. прошли выборы представительных органов МСУ в шести МО, следовательно, к ним не применяются требования Закона о численности депутатов представительных органов.
В 2004 г. предстоят выборы в представительные органы в 21 МО края. Поскольку выборы в указанных МО были назначены после 8 октября 2003 г., численность депутатов представительных органов должна соответствовать требованиям Закона. Еще есть возможность внести изменения в уставы МО. Выборы в этих МО могут быть перенесены на 2005 г. в случае изменения границ МО, повлекшего увеличение численности избирателей более чем на 10%, либо преобразования МО.
При этом следует иметь в виду, что наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося МО по состоянию на 8 октября 2003 г., статусом городских, сельских поселений не является изменением границ, преобразованием указанного района.
В соответствии с законом Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» сельскими населенными пунктами являются села, деревни, хутора, маяки, разъезды и др.; городскими населенными пунктами - города, поселки городского типа, рабочие, курортные поселки.
В настоящее время в Приморском крае имеется 12 городов, 24 района, 46 поселков городского типа, 226 сельских администраций (сельсоветов), 606 сельских населенных пунктов.
Есть определенная ясность в организации территорий МСУ в таких районах, как Анучинский, Кавалеровский, Кировский, Красноармейский, Лазовский, Михайловский, Надеждинский, Октябрьский, Ольгинский, Партизанский, Пограничный, Пожарский, Тернейский, Ханкайский, Ха-санский, Хорольский, Черниговский, Чугуевский, Шкотовский, Яковлев-ский, г. Арсеньеве.
Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) Большой Камень и Фокино в соответствии с Законом являются городскими округами, особенности осуществления МСУ в ЗАТО устанавливаются Федеральным законом.
Не возникнет проблем с организацией МСУ в городах Дальнере-ченск и Спасск-Дальний, а также в Дальнереченском и Спасском районах при условии, что не будет ставиться вопрос об объединении указанных МО.
В 22 районах законом Приморского края будут наделены статусом сельского поселения отдельные сельские пункты (несколько сельских
пунктов); статусом городского поселения - поселки городского (курортного) типа; статусом муниципального района - существующие МО (район); установлены границы муниципального района и границы сельских и городских поселений (МО первого уровня). При этом поселки городского типа (городские поселения) не будут наделены статусом городского округа.
Определенные проблемы возникают при организации МСУ в городах Артем, Владивосток, Находка, Партизанск. В составе данных городов имеются поселки городского типа, которые в соответствии с абзацем 3 части 1 статьи 2 Закона являются городскими поселениями, как и сами указанные города. В составе городского поселения могут находиться сельские населенные пункты, но не другие городские поселения.
Во избежание возникновения спорных вопросов, которые могут появиться при разделении городов и поселков, оптимальным вариантом может быть ненаделение поселков городского типа, входящих в состав городов, статусом городского поселения. В этом случае они не будут самостоятельными МО, а население будет осуществлять МСУ через территориальное общественное самоуправление.
Более того, разделение поселения, влекущее за собой образование двух и более поселений, осуществляется с согласия жителей каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования в порядке, установленном на местном референдуме.
Указанные города будут наделены статусом городского округа, а поселки городского типа и села будут входить в состав городского округа как отдельные населенные пункты, не являющиеся МО первого уровня.
По МО Лесозаводск и Лесозаводский район, Уссурийск и Уссурийский район возможны два варианта решения проблемы.
1. Оставить эти МО в существующих границах без изменения названия. При этом МО необходимо придать статус муниципальных районов. Города Лесозаводск и Уссурийск наделяются статусом городских поселений, но не будут обладать статусами городских округов, следовательно, явятся МО первого уровня. В этих городах будут избраны органы МСУ и выборные должностные лица. Вторым уровнем МО будут муниципальные районы «Лесозаводский район и город Лесозаводск», «Уссурийский район и город Уссурийск».
2. Преобразовать указанные МО, т.е. разделить Лесозаводск и Ле-созаводский район, Уссурийск и Уссурийский район. В этом случае города наделяются статусом городского округа, а районы будут являться муниципальными районами. Все МО будут самостоятельны, без подчинения одного другому. В каждом МО будут избраны МСУ и должностные лица, каждое МО будет иметь самостоятельный бюджет. Минус данного варианта заключается в том, что подобное преобразование осуществляется с согласия населения как города, так и района, выраженного на референдуме, который проводится отдельно в городе и отдельно в районе. Согласие на преобразование должно быть обоюдным. На проведение референдума будет затрачено значительное количество бюджетных средств при непредсказуемом результате, поскольку необходима явка избирателей не менее 50% и согласие 50% проголосовавших.
Город Дальнегорск является самостоятельным МО, при этом понятие «Дальнегорский район» не существует ни в составе «муниципального образования», ни как административно-территориальная единица.
В состав МО «город Дальнегорск» входят собственно город, три поселка городского типа, ряд сельских населенных пунктов. Если все оставить в существующих рамках, сельские населенные пункты и поселки городского типа не будут являться сельскими и городскими поселениями, и местное самоуправление в них будет осуществляться на уровне территориального общественного самоуправления. Городским поселением будет город Дальнегорск с приданием ему статуса городского округа. В границах городского поселения будет находиться огромная меж-селенная территория, на которой отсутствуют населенные пункты. Указанные межселенные территории по единому правилу должны входить в состав муниципальных районов. В этом случае возможно изменение границ МО город Дальнегорск с учетом мнения населения, выраженного представительным органом города.
Для решения вопросов реформирования МСУ в Приморском крае органы государственной власти края наделяются определенными полномочиями. В пределах полномочий законами Приморского края регулируются следующие вопросы:
1. Установление и изменение границ территорий МО.
2. Наделение МО статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
3. Преобразование МО.
4. Придание статуса сельского поселения с учетом плотности населения сельского населенного пункта с численностью менее 1000 человек.
5. Установление административного центра сельского поселения, муниципального района, в котором находится представительный орган МО.
6. Местный референдум и местные выборы.
7. Наименование представительных органов, главы МО, местной администрации.
8. Правовое регулирование муниципальной службы.
9. Иные полномочия, кроме предусмотренных Законом, представительных органов МСУ.
10.Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы МСУ и административная ответственность за нарушение порядка сроков ответа на обращения.
11.Административная ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.
12.Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями.
13.Условия контракта для главы администрации муниципального района (городского округа).
14.Предельные нормативы для оплаты труда муниципальных служащих МО, получающих дотации из краевого бюджета.
15.Нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, федеральных налогов и сборов, поступающих в бюджеты субъектов РФ.
16.Порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений.
17.Порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
18.Целевое назначение, условия предоставления и расходования субсидий из фонда софинансирования социальных расходов.
В целях организации МСУ в Приморском крае в соответствии с требованиями статьи 85 Закона органы государственной власти края обязаны:
1. В срок до 1 января 2005 г. законом Приморского края установить границы МО и наделить соответствующие МО статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
2. В срок до 31 марта 2005 г. законом Приморского края установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных МО и сроки их полномочий, а также сроки полномочий глав вновь образованных МО, в которых не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов МСУ.
3. В срок до 31 марта 2005 г. назначить дату выборов в представительные органы вновь образованных МО, а также дату выборов глав вновь образованных МО.
4. В срок до 30 апреля 2005 г. установить дату выборов выборных органов должностных лиц МО, предусмотренных структурой органов МСУ, установленной по итогам референдума (схода граждан).
5. В срок до 1 ноября 2005 г. обеспечить проведение выборов во вновь образованных МО.
6. В срок до 1 ноября 2005 г. привести в соответствие законы Приморского края, которыми органы МСУ наделены отдельными государственными полномочиями.
7. В срок до 1 января 2006 г. обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на 8 октября 2003 г. в краевой собственности имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с Законом.
8. В срок до 1 января 2006 г. привести в соответствие с Законом Устав Приморского края, законы и иные нормативные правовые акты Приморского края.
9. В максимально короткие сроки направить в Правительство РФ предложения об отнесении части территории Приморского края к территориям с низкой плотностью населения, поскольку Правительство РФ должно утвердить данный перечень до 1 июня 2005 г.
При утверждении границ МО допускается утверждение границ в виде картографического описания. При этом не позднее 1 января 2007 г. границы подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Закон не предусматривает порядок и сроки переноса выборов в МО, действующих по состоянию на 8 октября 2003 г. В связи с этим воз-
никает вопрос о сроках полномочий органов МСУ, избранных в период с 8 октября 2003 г. до 1 января 2006 г. Закон не дает прямого ответа на данный вопрос, но исходя из анализа ряда статей данного закона, таких как 35, 36, 40, 44, 84, а также с учетом требований Конституции РФ, других федеральных законов, в частности Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», можно сделать следующий вывод: сроки полномочий выборных должностных лиц, а также выборных органов МСУ, закрепленные в уставах либо определенные законами, не могут быть изменены в течение срока их полномочий.
С учетом положений Закона преобразование МО может касаться Уссурийска и Уссурийского района; Лесозаводска и Лесозаводского района; Спасска и Спасского района; Дальнереченска и Дальнереченского района; г. Дальнегорска.
Вместе с тем провести преобразование существующих МО достаточно сложно, а референдум может не дать желаемого результата.
Следует также учитывать требования статей 36 и 37 Закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав МО (глав местных администраций), которые применяются по истечении срока полномочий глав МО (глав местных администраций), избранных (назначенных) до 8 октября 2003 г.
МО, в уставах которых имеются противоречия с Федеральным законом, должны в ближайшее время внести изменения в свои уставы.
Закон также предписывает органам МСУ до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями Закона уставы МО и другие нормативные правовые акты органов МСУ.
Предстоит достаточно сложная работа в этом направлении, тем более что требуется принять и другие нормативные правовые акты для решения вопросов местного значения, что значительно увеличивает объем правотворческой деятельности в МО.
© Коротченков А.М., Соколов В.В., 2004 г.
