CC BY
16© Ильина Т.Н.
DOI: 10.24412/2309-1592-2022-3-51-60 УДК 349.4
РЕФОРМА КАССАЦИОННЫХ ДЕПАРТАМЕНТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩЕГО СЕНАТА 1877 ГОДА: ПРИЧИНЫ, ХОД,
РЕЗУЛЬТАТЫ
Ильина Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, доцент ФГБОУ ВО «Курский государственный университет» e-mail: tanayunik@rambler.ru
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению малоизученной темы -преобразования кассационных департаментов Сената в середине 1870-х годов. Необходимость реформирования была вызвана тем, что механизм кассационного пересмотра и его организация, заложенная судебной реформой 1864 года, оказалась не эффективной. Сенаторы не справлялись с большим количеством дел, которые поступали в кассационные департаменты. Простое, механическое увеличение числа сенаторов не могло решить проблему на перспективу. В результате в 1877 году были осуществлены ряд преобразований, направленные на разрешение ситуации. Комплекс мер включал в себя: увеличение численности кассационных департаментов, изменения их структуры, перераспределение полномочий между структурами и процессуальные изменения порядка кассационного обжалования. Главной задачей, стоящей перед реформаторами, было сохранить за Сенатом права единственной кассационной инстанции и не позволить перераспределить эти функции между судами других уровней. Результатом реформы стало заметное улучшение работы кассационных департаментов, активизация движения дел, но, произведенные реформой улучшения имели временный эффект, что заставило законодателя вновь обращаться к качественным и количественным преобразованиям кассационного Сената в 1880-е годы.
Ключевые слова: кассационные департаменты Правительствующего Сената, кассация, Соединенное присутствие Правительствующего Сената, Министерство юстиции, Государственный совет.
Нововведения, предусмотренные судебными уставами 1864 года, вводились на территории Российской империи постепенно. Как показало время, данный процесс был растянут на всю вторую половину XIX века. При этом, как заметил один из современников реформы, новые судебные учреждения «как бы клином входят в старую организацию провинции»1. Такой формат реализации судебных уставов отразился и на структуре Сената.
1 Блинов И. Судебная реформа 20 ноября 1864 г. Историко-юридический очерк. Пг., 1914. С. 147.
Положение о введение в действие судебных уставов предусматривало постепенное сокращение судебных департаментов «старого» Сената по мере распространения на территорию империи судебной реформы1. К 1864 году Сенат состоял из 12 департаментов: первого (административного); судебных апелляционных - второго, третьего, четвертого, седьмого, восьмого; пятого и шестого уголовных департаментов; девятого и десятого варшавских и департаментов межевого и герольдии. Кроме этого, в составе Сената действовали Общее собрание московских департаментов, Общее собрание первого, второго, третьего и департамента герольдии, Общее собрание четвертого, пятого и департамента межевого, а также Общее собрание варшавских департаментов.
Судебные департаменты Сената «старого образца» по мере сокращения поступающих в них дел и распространением на новые территории государства судебных уставов упразднялись.
16 апреля 1866 года в составе Сената создаются два кассационных департамента (гражданский и уголовный). Вместе с ними было создано Общее собрание кассационных департаментов2. Исследователь Д.В. Соколов отмечает, что необходимая работа по организационному и кадровому формированию кассационных департаментов и Общего собрания была проведена заранее и закон лишь фиксировал проделанную работу, поскольку предписывал завершить этот процесс к следующему дню - 17 апреля 1866 года3. Данный указ также утверждал кадровый состав первых кассационных департаментов и их Общего собрания.
Реформаторы пошли по пути учреждения института кассации, ранее не имевшего места в отечественном судопроизводстве4, который представлял собой процессуальный механизм устранения судебных ошибок путем проверки законности судебного акта без установления новых обстоятельств дела. В результате, помимо достижения общей цели
1 Высочайше утвержденное положение о введении в действие Судебных уставов 20 ноября 1864 года от 19 октября 1865 г. // ПСЗ-11. Т. 40. № 42587. П. 55.
2 Сенатский по высочайшему повелению от 16 апреля 1866 г. «Об открытии кассационных уголовного и гражданского департаментов Правительствующего Сената и Общего собрания сих департаментов» // ПСЗ-11. Т. ХЫ. № 43198.
3 Соколов Д.В. Эволюция структуры и функций Правительствующего Сената в Российской империи (1711-1917 гг.). М., 2020. С. 67-68.
4 В данной статье мы не останавливаемся на дискуссии о дореформенных аналогах института кассации. См., например: Великая реформа: К 150-летию судебных уставов: В 2 т. Т. I: Устав гражданского судопроизводства. М., 2014. С. 367; Захаров В.В. Суд и институт исполнения судебных решений по гражданским делам в Российской империи первой половины XIX столетия: законодательные основы и проблемы их практической реализации. М., 2010. С. 153-221; Нефедьев Е.А. Основные начала гражданского судопроизводства. Казань, 1895. С. 11.
правосудия - защиты нарушенного права, обеспечивалось установление единообразной судебной практики.
Кассация отличалась от апелляции тем, что использовалась для отмены решений, нарушавших законы, а не неправильных или несправедливых с точки зрения фактических обстоятельств дела1. От ревизионного производства кассация отличается тем, что распространялась только на окончательные решения, и имела место, за редким исключением (так называемой кассации «в интересе закона» и только для гражданского процесса), только по инициативе сторон. В России второй половины XIX -начале XX вв. и закон, и практика, и доктрина различали кассацию и пересмотр, поскольку последний основывался на обнаружении новых фактических обстоятельств, или нарушении закона, совершенных судом по недосмотру2.
Функции кассации и наблюдения за единообразным применением законов в общих и мировых судах всей страны были возложены на созданные в составе Сената гражданский и уголовный кассационные департаменты. В каждом кассационном департаменте состояло определенное штатами число сенаторов, из которых один назначался первоприсутствующим. Департаменты объявлялись высшей инстанцией, решения которой не подлежали обжалованию.
Так, в первоначальный состав кассационных департаментов вошли всего по четыре сенатора, включая первоприсутствующего. Такого числа судей для начала деятельности нового верховного суда было достаточно. Количество дел, поступающих в этот период в Сенат, было не большим. Исследователь истории Сената В.А. Гаген говорит о двух делах, которые в порядке кассации поступили в оба департамента Сената в год их создания3. Однако с началом работы окружных судов и судебных палат Московского и Санкт-Петербургского судебного округов в следующем 1867 году количество дел многократно возросло и составило 116 дел в уголовный кассационный департамент, 127 - в гражданский и 10 - в Общее собрание. В 1867 году по просьбе Министра юстиции количество сенаторов каждого из кассационных департаментов было увеличено на одного члена. Однако такого увеличения численности окажется недостаточным, и на конец 1867 года за гражданским и уголовным кассационными департаментами останется 278 и 230 незавершенных дел соответственно. О количественном составе сенаторов необходимо было принимать принципиальное решение, поскольку в 1868 году судебные уставы должны были распространиться на
1 Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений на коих они основаны (далее - Судебные уставы). Ч. I. СПб., 1867. С. 356-378.
2 Там же. С. 792.
3 Гаген В.А. Очерки истории Сената в XIX столетии. СПб., 1911. С. 246.
53
округ Харьковской судебной палаты, а позже на Одесский, Казанский и Саратовский судебные округа.
В 1870 году штаты обоих кассационных департаментов были увеличены. В состав гражданского кассационного департамента ввели двух сенаторов и одного помощника обер-секретаря; в уголовный двух сенаторов, одного товарища обер-прокурора и двух помощников обер-секретаря1. Должность товарища обер-прокурора гражданского кассационного департамента была введена в 1873 году2. Увеличение штата кассационных департаментов влекло за собой дополнительную нагрузку на бюджет, который был выделен министерству юстиции для проведения реформы. В 1875 году, чтобы в очередной раз увеличить количество сенаторов, министр юстиции перераспределил средства, которые отпускались на создание Черниговского, Вятского, Пермского, Вологодского окружных судов. Эта мера позволила ввести в состав кассационных департаментов шесть сенаторов, четыре товарища обер-прокурора и два обер-секретаря3.
В этот период и самим кассационным департаментам, и министерству юстиции, и Государственного совету стало понятно, что решить проблему с рассмотрением дел в Сенате невозможно только увеличивая его штат. Именно поэтому Второму отделению с.е.и.в. канцелярии и министерству юстиции было поручено сформировать предложения о недопущении увеличения дел, поступающих в кассационные департаменты Сената.
В юридической печати, в кулуарах государственных ведомств, а также на официальных заседаниях были предложены варианты организации работы Сената как высшей кассационной инстанции, в основе которых лежало стремление к остановке накопления дел. Самый простой способ разрешения ситуации видели в увеличении числа сенаторов и, тем самым, сохранении единства высшей судебной инстанции или же в передаче части дел на кассационное рассмотрение в судебные палаты, чтобы таким образом разгрузить Сенат. Такой способ условно можно назвать экстенсивным, поскольку в его основе лежит фактор увеличения количества судей, рассматривающих данную категорию дел.
С другой стороны, в 1870-е годы предлагалось решить проблему, прибегнув к интенсивному способу - а именно ограничить возможность кассационного обжалования, а также сократить делопроизводство по
1 Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об увеличении штата кассационных департаментов Правительствующего Сената» от 25 июня 1870 г. // ПСЗ-II. Т. 45. № 48515.
2 Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об усилении штата гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената» от 16 января 1873 г. // ПСЗ-11. Т. 48. № 51782.
3 Гаген В.А. Указ. соч. С. 252.
делам небольшой сложности1. Оценивая оба варианта, современники приходили к выводу, что для эффективного решения проблемы необходимо будет прибегнуть к сочетанию элементов обоих из них. Предполагалось увеличить состав кассационных департаментов до 25 судей в каждом ко времени распространения судебных уставов на всю империю. Обсуждая предельную численность Сената, и министерство юстиции, и Государственный совет, приводили в пример кассационный суд Франции, в состав которого на тот момент входили 49 судей (председатель, трое его заместителей и 45 судей). При этом отдельно оговаривалось, что эффективная работа французского кассационного суда зависит не только от количества судей, но и ряда других факторов: высокого профессионализма судей нижестоящих судов, качества законов, выверенной судебной практики, а главное - ограниченная возможность кассационного обжалования ряда категорий дел. Предполагалось, взять на основу французский вариант2.
В январе 1872 года довольно остро обсуждался вопрос о порядке рассмотрения дел в самом Сенате. Стремясь, сократить нагрузку на сенаторов, было предложено поручить составления тех определений, которые не содержат разъяснение законов и не подлежат печати, канцелярии. Ряд сенаторов предложили в принципе не составлять по таким делам отдельных определений, а исполнение вести на основе кратких резолюций. В итоге, сенаторы предложили создать для разрешения распорядительных дел особое присутствие Сената, члены которого назначали бы Общим собранием из числа самих сенаторов.
Если проанализировать предложения сенаторов, то станут понятными основные факторы, которые влияли на скапливание большого количества дел в высшей судебной инстанции (за исключением, статуса единственной кассационной инстанции империи). Во-первых, это содержание определений Сената, которые должны были включать в себя подробные обоснования избранной позиции, что было продиктовано последующей печатью этих решений. Такие содержательные определения должны были способствовать повышению профессиональной грамотности судей на местах и, в конечном итоге, обеспечивать единообразие судебной практики. В этой связи сенаторы предложили публиковать не все определения, а лишь те, которые могут служить руководством к правильному применению законов.
Во-вторых, должностные обязанности сенаторов подразумевали, что всю работу по составлению определений они выполняли самостоятельно.
1 РГИА. Ф. 1354. Оп. 7. Д. 69. Л. 1-2.
2 Там же. Л. 24-25.
Также, анализируя предложения сенаторов, можно сделать вывод, что разрешение ситуации вокруг большого количества дел они предполагали решать, не затрагивая принципиальных положений кассационного производства единства кассационной инстанции. Основные предложения сенаторов сводились к механическому пересмотру организации работы ведомства, передачи части полномочий канцелярии и увеличения числа судей.
Другой точки зрения придерживался министр юстиции граф Пален. Его предложение строилось на том, что основная масса дел, поступающих в Сенат, приходит из мировых учреждений. Поэтому он выступил с радикальным предложением - учредить в губернских городах особые присутствия, которые бы выступали кассационной инстанцией по отношению к съездам мировых судей. В их состав министр предложил включить председателя окружного суда, двух коронных судей и трех мировых.
Интересным представляется еще один вариант реформирования кассационным департаментов Сената, предложенным главноуправляющим Второго отделения с.е.и.в. канцелярии Урусовым. Он был против учреждения губернских кассационных мировых судов и предложил создать единый кассационный суд на решения съездов мировых судей в Санкт-Петербурге.
Все перечисленные проекты реформирования кассационных департаментов Сената были рассмотрены Государственным советом, итогом которого стало принятие указа, проводящего реформу, которая стала первым серьезным преобразованием Сената в качестве верховного кассационного суда империи, после 20 ноября 1864 года.
Указ был принят 10 июня 1877 года. Реформа Сената включала в себя несколько направлений1:
• увеличение штата кассационных департаментов Сената;
• изменение структуры кассационных департаментов Сената;
• перераспределение нагрузки между судьями и канцелярией;
• изменение порядка кассационного обжалования в уголовном и гражданском процессах.
Во-первых, штат кассационных департаментов в очередной раз был увеличен: до 26 сенаторов в уголовном департаменте, до 22 - в гражданском.
Далее изменения коснулись структуры кассационных департаментов. В их составе было создано Соединенное присутствие во главе с
1 Высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 10 июня 1877 г. «О новом штате Кассационных департаментов Правительствующего Сената и о некоторых изменениях и дополнениях в Судебные уставы 20 ноября 1864 года // ПСЗ-11. Т. 52. № 57471.
первоприсутствующем на Общем собрании. В состав Соединенного присутствия также вошли по два сенатора от уголовного, гражданского и первого департаментов. Назначались они временно с последующей ротацией, но таким образом, чтобы единовременно не менять состав присутствия более, чем на половину. Причем, назначение в Соединенное присутствие не освобождало сенатора от разрешения дел в своем департаменте. Временному освобождению подлежали те, на кого были возложены обязанности докладчика в присутствии.
Основной круг полномочий Соединенного присутствия состоял в надзоре за судебными учреждениями империи, судьями; вопросами отрешения от должности, передача уголовных дел из одного судебного округа в другой, возобновление судебных дел.
По замыслу законодателя, учреждение Соединенного присутствия должно было «увести» данную категорию дел от разбирательства в конкретном департаменте, при этом, не сильно обременяя сенаторов, входящих в состав присутствия, поскольку заседания планировались «ad hoc», т.е. под конкретное дело.
Также к структурным изменениям Сената по реформе 1877 года можно отнести разделение департаментов на отделения. Их число и предмет деятельности должен был определить департамент с учетом необходимости.
Кроме того, в каждом из кассационных департаментов и в их отделениях образовывались присутствия. В составе присутствия департамента входило не менее семи сенаторов, а в присутствие отделения - не менее трех.
Создание отделений и присутствий к ним позволяло сформировать определенную специализацию внутри департамента с постоянно действующими сенаторами.
Основной целью реформы было снизить нагрузку на верховный суд, чего предполагалось добиться путем перераспределения нагрузки у судей. Предполагалось забрать у них делопроизводство и передать его аппаратным работникам. Для этого при Общем собрании департаментов учреждалась Канцелярия.
Перечисленные преобразования штата и структуры кассационных департаментов Сената, на наш взгляд, играли лишь вспомогательную роль к преодолению основной проблемы - быстрому и эффективному разбору дел в высшей инстанции. Поэтому преобразования 1877 года затронули также процессуальное законодательство, регламентирующее процесс кассационного обжалования в Сенате. Так, согласно новым правилам, подача любых кассационных жалоб подлежала обязательному предварительному рассмотрению в распорядительном заседании соответствующего департамента. Распорядительное заседание могло не
принять жалобу к рассмотрению, в случае если она составлена с нарушением формальных правил или не содержала в себе реальных поводов для отмены решения. В случае принятия жалобы распорядительное заседание определяло ее дальнейшее следование - либо в присутствие департамента, либо в его отделение по предмету. Важно, что решение распорядительного заседания оформлялось краткой резолюцией, которую утверждал первоприсутствующий, а не составлялось отдельное определение. Новый порядок подачи кассационных жалоб устанавливал своеобразный фильтр, призванный если не сократить, то замедлить процесс «повальной кассации».
Также законом 1877 года была определена «подсудность» рассмотрения дел департаментом в целом либо его отделениями. Если дело требовало разъяснения закона с целью единообразного его применения, то его рассматривало присутствие департамента, остальные дела подлежали разрешению в отделениях департамента. Однако, если в ходе обсуждения в рамках отделения, сенаторы (или даже один сенатор) придут к убеждению, что для полного разрешения дела необходимо прибегнуть к разъяснению закона, то дело передавалось в присутствие департамента.
Кроме того, закон предусматривал упрощенный порядок разрешений дел в департаментах или в его отделениях «по делам несложным». В таком случае докладывающий сенатор лишь излагает суть решения. Такое решение должно было содержать: указание на подразделение, в котором рассмотрено дело (департамент или отделение), кто внес жалобу(протест), предмет дела, указание на законы и использованные кассационные решения, а также заключение присутствия. Важно, что составление и оформление решений осталось полностью за сенаторами и не было передано аппаратным работникам.
Одной из причин медлительности работы Сената современники называли обязательность публикации решений, что заставляло сенаторов более полно и аргументировано подходить к их составлению. С 1877 года обязательной публикации подлежали только решения, разъясняющие смысл закона. Другие решения могли быть опубликованы, если Сенат сочтет это полезным. Однако в этом случае, опубликованном решении не должно содержаться указаний на конкретное дело, по которому оно дано. Также публикация решений Сената была возможна по просьбе министра юстиции. Примечательно, что закон от 1877 года разрешил Сенату не публиковать те решения, которые состоялись до его принятия, но еще не успели быть опубликованными.
Нововведение о возможности не публиковать большинство решений Сената должно было способствовать экономии времени судей, однако в условиях не достаточного профессионального уровня судей на местах опубликованные (а значит, доступные) решения высшей судебной
инстанции не только имели руководящее значение при применении, но и служили примером судебного акта, определяя правила юридической техники изложения, применения аргументации. Именно поэтому данное нововведение было встречено неоднозначно со стороны профессионального сообщества.
Современники положительно оценили проведенную в 1877 году реформу кассационных департаментов Сената. О позитивных последствиях также говорит тот факт, что количество нерассмотренных дел значительно сократилось. Так, к началу 1878 года в уголовном кассационном департаменте было 16020 неразрешенных дел, по гражданскому 7768, а к началу 1881 года в первом числилось 1260, во втором - 16831. В своем отчете министр юстиции докладывал, что за первые три года существования новой организации Сената на каждого сенатора гражданского департамента приходится по 312 разрешенных дел, а уголовного 477.
Однако у реформы был «отложенный эффект», который стал заметен спустя несколько лет. Он был связан с тем, что постепенно решения отделений кассационных департаментов стали приобретать статус и авторитет решений самих кассационных департаментов, при том, что в ведении присутствия остались только те вопросы, которые требовали точного разъяснения закона. Таким образом, была подорвана идея единого кассационного суда, поскольку даже не департаменты, а их отделения дали противоречивую практику. Часто однообразные дела могли быть по-разному разрешены в зависимости от того, в каком отделении они рассматривались.
Кроме того, реформа 1877 года лишь на время устранила медлительность кассационного производства в Сенате: по мере распространения судебных уставов увеличивалось число жалоб, что выводило волокиту сенатского делопроизводства на новый виток.
Вплоть до начала ХХ века шло увеличение штатов кассационных департаментов, причем как судей, так и аппарата. К 1903 году в гражданский кассационный департамент Сената войдут 34 сенатора, в уголовный 21, также в составе департаментов будет по одному обер-прокурору и 16 и 10 товарищей обер-прокурора соответственно2.
Одним из самых острых вопросов в организации деятельности кассационных департаментов Сената в первое десятилетие их существования был вопрос о принципиальном сохранении за ними статуса единственной кассационной инстанции. С одной стороны, современникам логичным казалось передача части функций кассационного обжалования
1 Гаген В.А. Указ. соч. С. 264.
2 Статистика приводится по: Отчет по кассационным департаментам Правительствующего Сената за 1897-1903 годы СПб., 1898-1904.
59
судебным палатам, с другой - в этом случае становилось невозможным обеспечить единообразие судебной практики. Данный вопрос возникал еще в период разработки судебных уставов и тогда он был решен в пользу исключительности Сената.
Библиографический список
1. Блинов И. Судебная реформа 20 ноября 1864 г. Историко-юридический очерк. Пг.: Сенатская типография, 1914. 234 с.
2. Соколов Д.В. Эволюция структуры и функций Правительствующего Сената в Российской империи (1711-1917 гг.). М.: Юрлитинформ, 2020. - 184 с.
3. Гаген В.А. Очерки истории Сената в XIX столетии. СПб.: Сенатская типография, 1911. - 283 с.
